社会组织参与乡村社会养老福利协同治理研究

唐远芳

(安徽大学 社会与政治学院,安徽 合肥 230601)

一、问题的提出

根据“都江堰市第七次人口普查”调查显示,全市常住人口为710 056人,超过60岁的人口数量为170 730人,占比为24.04%,其中,65岁以上占比为18.82%。S镇是都江堰市老年人口比重最多的乡镇,60岁以上老年人口数量占全镇总人口的28.74%,其中65岁以上占比22.89%,已经进入超老龄社会[1]。随着人口红利的消失,赡养老人压力不断增大,老年福利需求急剧增加,传统家庭养老功能逐渐弱化,机构养老也因市场导向问题频发,单纯依靠政府资源已经无法解决现阶段的老年福利问题。虽然老年服务事业应由政府主导,但并不提倡政府大包大揽,因而转变政府在老年福利治理的角色与地位,吸纳更具活力的社会力量参与,以社会养老弥补单一主体供给的局限是提高老年生活质量的必要选择[2]。

政府对于社会组织的管理经历了分散、归口和分类双重管理的转变,其在曲折中发展,总体呈现增长的发展趋势。在党的二十大报告中,提出要发挥社会组织在社会化养老服务中的积极作用,以完善社会化养老服务建设,为社会组织参与乡村社会化养老提供了契机。但由于我国社会组织仍处于发展的初级阶段,其在乡村社会化养老福利治理中面临着诸多挑战,老年福利供给涉及到多方主体协同配合,在利益导向下难以协调。因此,从社会组织参与社会养老角度出发,探索以社会组织为中心的福利主体、福利对象联动发展新格局是要思考的问题。

二、理论基础与文献述评

20世纪90年代以前,西方福利治理经历了政府化、市场化、主体多元化的发展阶段,到了20世纪90年代,学术界展开了对“治理”的研究,福利治理由此到来。福利治理是将治理的理念与方法引入社会福利领域的一种实践主张,是“治理范式”在社会政策中的运用,具有双重含义,一是对福利的治理,二是以福利进行治理,前者强调有效满足特定人群的福祉需要,后者强调治理体系对福利要素的结构性吸纳,目的在于维护社会的稳定或常态化运行[3]。福利治理还对政府范式和市场范式进行了重构,关注变化中的福利定义、变化中的供给制度和福利提供过程三个议题[4]。现在,我国福利政治发展已经到了一个关键时刻,主要围绕生活保障而展开的政治形态是为了实现雇佣保障和社会保障[5]。就中国社会主义国家本质而言,中国是一个以福利供给为主要目标的“治理型国家”,其以独特的历史社会基础和发展逻辑持续为民众创造福利。中国的福利治理,重在如何对福利资源进行优化配置,这与国家福利政治制度化与现代化的水平息息相关[6]。需要理论对福利治理进行了有效的补充,需要为本、多元供给、发展导向是实现福利治理价值的途径,有利于提高福利治理的精准性以及整体水平[7]。

在具体实践中,可以从福利主体在社会化养老中的角色、行为表现以及相互关系来分析政府职能转变、社会组织发展限度、多元主体互动情况,以此评估福利治理的效能[8]。同时,在老年福利供给中,供给主体、方式、内容、客体具有连贯性和一致性,每一环节都会影响福利传递的效果[9]。在福利治理视角的基础上引入嵌入式理论是一种创新,在嵌入式福利治理模式下,“行政福利型、资本产业型与自组织互助型”这三种农村养老模式分别呈现出不同的局限性,如果让最基层一级的组织承担农村老年福利治理的主体责任,借助内生性力量可能更具有持续性[10]。

随着政府新型治理理念确定、养老服务观念转变以及多层次养老服务需求变化,社会组织凭借其专业性介入到社会化养老服务领域中[11],是创新社会治理体制和促进社会组织快速生长的双向契合[12]。社会组织在社会化养老福利治理中,能够动员社会资源流向养老领域,弥补政府财政资金的不足,同时也具有富有弹性、行动高效、公益性等显著特点,公益属性与养老服务行业的内在气质有着较强的契合,以志愿服务的手段和方式拓展了公共服务的范围[13]。同时,社会组织由于长期在基层工作,亲和性的特征更加贴近社区与老年群体,能够敏锐发现老人的紧要需求并妥当解决,对于福利治理中存在的碎片化问题有效化解[14]。但社会组织在社会化养老服务领域依旧面临组织定位不清、自身能力欠缺等问题[13],呈现去志愿化、非专业化、投机化的发展局面,在与政府的合作中处于劣势,过分依赖政府提供高福利水平的制度很难具备可持续性,在加强社会认可与社会信任、管理体制与人员队伍等方面还有待提升[15]。

三、社会组织参与老年福利协同治理逻辑阐释及现状分析

(一)社会组织参与老年福利协同治理逻辑阐释

1.嵌入在福利协同治理中的服务逻辑

随着治理理念先进化发展以及政府“全能主义”衰减,社会组织与政府在公共产品和服务中日益达成共生存的合作关系。社会组织的服务逻辑嵌入在基层社会架构和社会关系中,表现为既能为老年群体服务又能为国家与社会服务。社会组织与政府的关系通过委托或授权、体制外合作购买、竞争性购买等形式得以构成,其为老年群体提供政府提供不了而市场不愿提供的公共服务与产品,增加了服务的选择方向,使老年福利供给更加人性化和多元化,弥补了行政化、市场化对老年人带来的冲击,更能适应多样化、复杂化、碎片化的老年服务需求。

2.嵌入在福利协同治理中的自治逻辑

从“共建共治共享”的社会治理目标出发,推动老年群体自治是实现“共治”的重要环节。社会组织通过在服务中培育老年自治组织,以志愿者队伍或者老年协会的方式为赋闲在家、身体尚可、有服务意愿的老人提供自治机会。在自治过程中,老年群体作为社区内生性力量,归属感、满足感、价值感能够支持其持续性参与到老年服务或者其他社区治理事务中,完成自我服务、自我增能、自我教育、自我管理等自治性事项,使福利治理更具有自主性和能动性[16]。

3.嵌入在福利协同治理中的联动逻辑

在社会主义现代化建设过程中,社会利益分化加剧了福利治理的碎片化问题,老年福利协同治理矛盾更加突出。社会组织特有的非盈利属性,使其可以最大限度地将福利需求和供给信息以低成本、高效率方式进行传递,并凭借灵活的沟通机制将政府、市场、社会、家庭散化利益诉求进行理解、包容、吸纳、整合、平衡,实现再组织化间的整合,联动多元福利主体,降低老年福利治理的风险。

(二)社会组织参与社会养老服务福利协同治理的现状分析

1.个案选取及案例介绍

会上，上海张江综合性国家科学中心办公室常务副主任施尔畏教授表示：“改革开放政策使中国成为了世界第二大经济体，并且使中国成为了充满活力的多元化市场。随着制造业的不断升级并向智能制造转型，我们需要加大创新，同时引入康宁等跨国公司的技术知识，结合本土资源，进一步释放行业的活力和发展潜力。”

(1)案例选取依据。基于对社会养老福利治理的研究需要,选取S镇社会工作服务站(以下简称S镇社工站)作为研究个案,原因在于:一是该案例体现了政府与社会的共同合作,符合福利治理多元主体治理的特征;二是该案例服务对象既面向政府兜底的老年群体,也面向一般老年人,提供的服务具有非营利性特征,符合社会养老服务的公共性;三是该案例承接机构在当地养老服务中居于领先位置,所开展的养老服务具有典型性。

(2)案例介绍。S镇社工站在都江堰市民政局、S镇人民政府、成都市社工总站的指导下于2021年7月成立,工作人员由1名站长、1名副站长、2名中级社工师和1名助理社工师组成,站长由乡镇民生办公室主任担任,副站长由承接机构的理事长担任。社会化养老服务依托S镇综合文化站现有载体和资源开展服务,服务对象为S镇下辖22个社区中的老年群体,针对老人在经济帮扶、健康照料、心理辅导、娱乐文化等方面的服务需求,主要开展健康小组、自组织培训、互助网络搭建、社区服务、居家服务等活动。

2.S镇社工站参与社会养老服务福利治理的现状分析

(1)社工站以政府购买服务为主要运作方式。S镇社工站通过政府项目购买的方式与政府建立了合作关系,拥有较为稳定的资金来源和项目来源。同时,S镇社工站由本市发展最好的社会工作机构承接,该机构项目的主要来源也为政府购买。近年来,机构人员陆续考取了初级与中级社会工作证书,对于社会工作专业方法有了基本的掌握,熟悉老年社会工作的理论,同时具有多年老年服务的实践经验,在项目过程中接受成都市社工总站的督导。因此,社工站工作者对于开展老年服务较为自信,提供服务的意愿较高,对政府资源的依赖性也较为强烈。

(2)社工站以社会工作专业方法进行福利供给。S镇社工站主要以小组工作、个案工作、社区工作等社会工作方法开展活动,重点工作是向政府兜底的老年人提供居家服务,包含个人卫生、保洁、基本护理、知识宣传以及心理慰藉等方面,服务人次为630余人次。小组工作是工作者最惯常使用的方法,期间共开设了慢病老人互助、老年健康课堂、志愿者、手工兴趣、舞蹈、美食等主题的小组活动,服务人次达到400余人次。但工作者正是基于对固有工作经验及理论知识的自信心,在服务设计上习惯套用模板,服务形式也较为传统,服务效果缺乏特色性和长效性。

(3)社工站初步建立了老年福利联动供给服务体系。在政府的领导下,S镇社工站就老年服务初步建立了“社区+社会工作服务站+社会工作者+社会工作服务室+社区自治组织”的五社联动服务体系。社工站通过对社区居委会、社工室进行走访来收集老年人基本资料,结合社区对老年服务的需求及资源量开展活动,在期间协助社区培育了一支老年志愿者队伍。但是目前,社区对养老服务的投入程度较低,社工室的建设也未达到预期要求,处于挂牌阶段,并未开展服务,社工站对此情况并未进行督促和指导,所培育的自组织参与力度也较弱,联动模式还需要进一步优化。

四、S镇社工站参与社会养老福利协同治理局限性分析

(一)绩效导向:福利治理手段行政化

社工站是弥补政府服务限度的补充品,是政府权力下放的重要载体。在理论层面,社工站具有独立的行动能力,但在实践中政府仍具有较强的支配性,社工站在治理中能够自主性运作的空间较小。S镇社工站站长由乡镇政府人员担任,其为社工站制定的考勤、财务管理、项目管理等制度与行政管理制度高度相似,镇政府将这些制度执行情况作为评估考核的标准,作为机构下年度是否能继续承接项目的依据。同时,在经费预算、人员薪资、服务内容、岗位职责的分配与使用方面都受到政府的支配。在服务过程中,工作者对活动资源自主支配能力较弱,其要根据政府制定的分配方式进行资源使用,物品或资金的使用都有严格规定,使用不当会影响到项目中期和终期评估结果。

政府对社会组织的管理从“分类管理”与“嵌入管理”的严格控制阶段转向了支持与合作的共治阶段,但实际上政府并未让权于社会组织。在社会养老需求迅速增长以及政府公共服务能力日渐不足情况下,政府既需要借助社工站力量提供公共服务,但又为了保证自身权益最大化,断然不会让社工站脱离自己控制,特以系列制度对社工站的运行严格限制。社工站为了获得政府关注与扶持而积极按照政府偏好进行老年服务,由此社工站与上级政府便构成了利益共同体,在福利供给中遵循向上负责的原则,沦为政府福利工作的传达器,失去自主运作的空间,从而过分注重项目指标的完成度与行政资料的完美度,追求绩效的同时福利治理手段趋向行政化[17]。

(二)关系疏离:福利治理过程形式化

S镇社工站社会化养老服务旨在实现高质量发展,但在具体实践过程中却浮于形式化。一是对老年群体需求调研不够深入。工作人员习惯性使用问卷来收集老人的资料,在问题设定时较为随意和粗糙,随后在问卷填写过程中更为敷衍,在问卷的整理与分析中,工作者侧重挑选出符合自身预设的答案进行分析,缺乏信度和效度的调研并没有关注老人的真实需求。二是项目执行过程中的形式化。例如在老年志愿者队伍培育活动中,工作者对志愿者小组认识不足、经验不足,试图在活动中通过简单播放志愿者视频、讲述志愿服务的优点、赠送小礼品就培育出优秀的志愿者队伍。在服务结束后,老人们表示如果下次活动还能收到零食和礼品就愿意继续参加,但经验证明依靠礼品驱动的服务容易脱实向虚,难以具有深入性和长效性,导致福利治理过程形式化、老年群体自治虚治化。

供给主体与服务对象关系疏离是导致福利治理过程形式化的主要因素,这里指社工站工作者与老年群体间的关系疏离,主要由情感距离、规范距离和互动频率构成。一是老年群体由于生理与心理上的衰老感逐渐变得固执、自我封闭,在乡村地区表现更为严重。工作者由外进入社区,老年群体易对其产生误解、排斥或敌对态度,在情感距离较远的状态下信任关系无从建立。二是社工站主要以社会工作方法为依托开展服务,受到社会工作伦理约束,要求工作者与服务对象只能建立专业关系,这就使工作者要保持自身与老年群体的距离规范,增加了彼此的疏离感。在关系疏离下,工作者对为老服务认同度不高,其认为只要在形式上像模像样,就没有必要再对老人花费更多的心思。但老年服务包含服务输出与服务接收的双向过程,缺乏回应会导致服务效果的片面性与空泛性,S镇社工站在与老年群体关系疏离状态下就仓促开展相关服务,治理内容难以落到实地。

(三)资源匮乏:福利治理资源分配不均

在S镇社工站社会化养老服务中,福利资源主要向政府兜底老人集中,这类人多贫困、疾病、失能、残疾和无人照料,因而对公共产品有着更加多元化的需求,他们善于使用“弱者的武器”,不断向政府索取资源。政府为了稳定社会秩序,将其纳入了社会保障优先供给体系中,社会组织在有限的福利资源下也优先选择为其服务。在S镇社工站的服务对象中,散居特困、计生特困、失能半失能老人大概占据了80%以上的福利资源以及60%以上的服务时间。工作人员表示政府对此类老人的重视度很高,如果这类老人对服务不满意,会影响到机构与政府的信任关系,以后将难以获得政府的项目和资源。由此,在政策兜底范围内的老年群体占据了社工站绝大部分的福利资源,导致其他老人享受专业化的养老服务的机会减少或者质量较差,造成福利治理资源分配不均化[18]。

根据应用危机理论,老年群体易面临发展性、境遇性及存在性危机,多元化需求超过所能供应的资源数量便造成供不应求,而社工站对各主体资源动员能力的不足加剧了资源短缺。政府及社区在“中心工作”的压力下,大小事务都变成了重点工作,至此基层工作走向泛化[19],能够投入老年服务的资源变少,经常以敷衍或者拖延的方式来应对社工站的资源请求。S镇家庭模式大多属于核心化、小型化,子女多外出务工或在外居住,日常能为老人提供的养老资源相对较少,同时少部分家庭持有“家丑不可外扬”的传统观念,不愿将家庭生活向外展露。另外,市场基于理性人、经济人考虑,追求支付成本与收益的平衡或盈余,社工站作为非盈利组织,只能为企业带来社会效益,缺乏经济回报,市场也就拒绝提供资源支持。社工站在面对有关主体资源投入不足时,并未着力发挥资源动员和整合的作用,致使在服务中缺乏重要的人力、物力、财力资源,从而造成资源分配不均。

(四)联动缺失:福利治理结果低效

社工站社会化养老服务具有多个主题,为了完成工作目标用于每项服务的时间很短,每次小组活动除去引导性和总结性内容外所能输送的实质性服务十分有限,加上老年人的理解能力、接受能力、记忆能力与年轻时期相比有所退化,在短期内难以呈现效果。同时,在项目周期化影响下,一些需要长期服务才能达到成效的项目因到结项时间而被迫中止,伴随项目的结束,工作者与老年群体建立的专业关系也被解除。在资源压力下,社工站难以向老年服务对象建立服务跟踪机制,老人在后期的生活质量难以得到保证,同时在项目中被培育的自治本领也因缺少指导与支持而被淹没,难以形成“老有所养、老有所乐、老有所为”的高质量的治理效果。

乡村养老基础设施不完善、专业服务人员少、老人自治意识差,因此,在福利治理时需要多元主体的共同参与。S镇社工站福利治理结果低效与社工站联动能力弱化有关,使初步建立的联动体系陷入“联而不动”和“动而不联”的困境。联而不动指社工站与其他福利主体初步建立了合作关系,但在实践中只浮于表面,社工站对执行联动工作认识不足,未主动带头开展服务。动而不联指社工站独自参与到服务的提供中,欠缺通过合作达成目标的意识。在项目执行过程中,表现为社工站与社区、社工室等主体未实现信息互通和资源共享,工作者认为只要把自身涉及的工作完成即可,对加强“五社联动”建设缺乏意识。同时,社工站联动缺失还表现为,其并未主动对项目中出现的恶性竞争关系进行调节,造成多元主体关系疏远与利益冲突。

五、S镇社工站参与乡村老年福利协同治理的困境消解

(一)厘清福利主体职责

政府在福利供给中的主导地位由国家性质规定,但赋予社会组织自主参与养老服务的权力空间很有必要。福利治理主张对政府与社会组织的职责重新定位,强调政府对自身功能与角色精准认识,在厘清自身职能限度的基础上坚持政治秩序、经济秩序、效率秩序,承担自身必要福利责任时做到真正放权[20]。S镇政府要以“协商政治”和“协商治理”方式将部分权力切实让渡于S镇社工站,相信社工站具备为老服务能力,减少对服务过程的干预,重点帮助社工站获得公信力及能力提升,预防社会福利危机的发生。此外,社工站也要重新定位自身功能,改变对政府的绝对依赖姿态,肯定自身专业价值,通过“策略”性方法获取外部资源支持,以专业性服务效果凸显优势,加强自身在社会养老服务中的主控权,与政府建立伙伴关系。

(二)建立福利递送内生信任机制

打破工作者与老年群体的信任隔阂是福利递送的关键环节,而满足老年群体需求是建立福利递送内生信任机制、改善形式化服务内容的突破口。老年群体作为福利服务的直接受益者,只有满足需求性、合适性、便利性与差异性的服务才是最有效的福利,这就要求工作者必须亲近老年群体,而社工站优越的地理位置正是走进老人生活的最佳条件。工作者以驻点社会工作者的方式在S镇进行驻扎,从而有效参与到老年人生活中,综合其生活习惯、生活内容情况分析其面临的真实困境与需求。这种长期性、全面性的调研能够极大程度避免随机走访带来的片面性与无效性,并且以常出现、送温暖、共参与的形式能够增加相互间的信任感,对于缩小情感距离尤为必要。此外,工作者在亲自见证老年群体自立自强的优势方面后,能够对老年群体进行正向肯定和激励,在为老年群体提供再社会化机会时更具有动力和效力。

(三)强化社工站资源整合能力

在福利协同治理模式下,强化社工站对各主体资源动员的能力,有利于弥补为老服务中资源不足造成的福利资源分配不均问题。但在资源整合过程中,社工站应避免朝向过度市场化发展,市场的利己主义本质与社会工作利他主义相矛盾。对此,社工站在筹措为老服务资源时要把控好与市场资源关系,以社会公德来牵引市场投入资源,站牢在养老服务的中心地位[21]。但社工站在进行老年福利资源筹措过程中可以借用市场经营理念来进行成本预算,挖掘社区、家庭与社会未投入的潜在资源,促进经济资源资本、人力资源和物力资源相互贯通,通过创新性方式促进社会力量的最大化集聚,提高福利传递的效率,使社会养老福利事业实现增量到增优的转变。

(四)完善福利网络合作化机制

在福利协同治理模式下,以“五社联动”为基础加强福利网络化合作是改善服务低效的路径。社工站作为区域性综合服务平台,集基础性功能、发展性功能与特定性功能于一体。这表明在社会化养老福利治理中,社工站要发挥枢纽性联结作用,继续以社工站为平台搭建主体网络间合作化机制,促进福利主体在寻求共同目标和最大共识基础上进行资源贡献与利益共享,重点实现使命协同、行动协同、结果协同[22]。因此,S镇社工站要改变惯常单独行动的行为,增强联动服务的意识,联合其他主体共同递送福利,特别要以联动的方式进行自组织培育,以增强组织的专业性与稳定性,这对于项目后续的跟踪服务缺位问题有很好的解决作用。

六、结语

随着我国老龄化进程的加快,“老年福利”日益成为研究的热点话题。老年群体数量庞大、问题复杂、需求多样,社会组织的介入有利于福利多元化、协同化发展。从福利协同治理角度出发,老年福利治理需要多元主体的参与和支持。但当今社会多处于半熟人社会或者陌生人社会中,社会组织与各主体的关系建立需要投入大量的时间和精力。而老年群体作为福利服务的接受者,对服务的评价与感受影响福利效果,对此二者的互动关系至关重要,但情感距离与距离规范加剧了二者信任关系建立的难度。在既有行政压力下,信任感及联动力的缺乏对社会组织参与老年福利治理提出了新的挑战,要求其具备较强的专业能力,既要能够平衡与政府的关系,又要进行资源动员、联动相关主体。因此,应加强社会组织建设,发挥社会组织在多元主体中的联结作用,促使福利主体达成共同的服务意识,在“五社联动”基础上完善福利网络联与动双机制发展模式,借助工具式、协作式、合作式的联动方式,构筑社会资本与促进资源整合,最终构建内生性与外生性力量双向发展的社会化养老治理格局。