以规范化建设引领非遗工坊高质量发展
——《河北省非遗工坊认定与管理办法》解读

赵丽苹

为进一步加强非遗工坊规范化建设，振兴传统工艺、促进就业增收、巩固脱贫成果、助力乡村振兴，2023 年6 月30 日，河北省文化和旅游厅、河北省人力资源和社会保障厅、河北省乡村振兴局三部门联合印发《河北省非遗工坊认定与管理办法》（以下简称“《办法》”）。《办法》的颁布实施，将河北省近年来对非遗工坊的探索实践工作上升为部门规章，使非遗工坊管理发展工作更加规范、更具有可持续性。

一、对《办法》制定意义的解读

非物质文化遗产源于人民群众的生产生活实践，是中华优秀传统文化的重要组成部分，是满足人民精神文化生活需要、增进民生福祉的重要内容。文化和旅游部、人力资源和社会保障部、国家乡村振兴局以非遗工坊建设为载体，推动非遗助力乡村振兴工作深入开展。

近年来，河北省文化和旅游厅、河北省人力资源和社会保障厅、河北省乡村振兴局共同组织开展了“非遗工坊”建设工作。目前，河北经认定的非遗工坊共计592 个。其中，陈氏定窑非遗工坊等5 个工坊入选2022 年度全国“非遗工坊典型案例”。此外，河北已设立了8个传统工艺工作站、10 个非遗助力乡村振兴试点，带动的脱贫人口数达到4 万余人，非遗已成为拓展农村就业渠道、促进乡村产业发展的增长点。

非遗工坊成为各地开展非遗助力乡村振兴的有力抓手。当前，河北非遗工坊发展尚处于起步阶段，还存在数量少、规模小、分布散、发展水平良莠不齐、管理模式欠规范、带动作用不明显、扶持政策力度不够等问题。为进一步发挥非遗工坊在乡村振兴中的作用，提升建设和管理水平，有必要制定一套行之有效的管理办法，为非遗工坊可持续发展提供工作指南和制度保障。

非遗工坊建设管理是一项系统工程和兴村富民工程，制定一部科学规范的《办法》，指导非遗工坊可持续发展十分必要。非遗工坊建设发展涉及有关政府部门、工坊建设单位、非遗传承人、公民等方面，关乎政府部门依法行政、公民个人（企业）利益等职责权益，关系到非遗工坊如何高质量服务融入乡村振兴工作。

为有效调整非遗工坊所涉及的法律关系和社会行为，提高政策的科学性、规范性，确保《办法》既遵循现行法规，又符合工作实际，同时，既保持政策连续性，又具有引领带动性，使其成为指导有力、务实管用的规章制度，在制定《办法》的过程中，一是主要依据《文化和旅游部、人力资源和社会保障部、国家乡村振兴局关于持续推动非遗工坊建设助力乡村振兴的通知》等相关法规政策，结合河北非遗工坊建设实际；二是认真学习有关法规政策，参照吸收贵州、甘肃、青海、四川、江苏等兄弟省份的经验做法；三是广泛征求人力资源和社会保障、乡村振兴等部门，各市有关部门，部分非遗工坊的意见，吸收了合理的意见建议；四是经有关部门进行立法风险评估，确定为低风险；五是按照立法规定，对《办法》进行了合法性审查。最后，三部门联合印发《办法》。

二、对《办法》主要内容的解读

《办法》分为五章，包括总则、申报与认定、职责任务、管理与扶持和附则，共二十六条。主要对政策制定目的、非遗工坊认定范围和条件、认定部门和程序、非遗工坊职责和管理扶持措施、评估管理等提出了明确要求。

1.总则

总则突出三点：一是提出政策目的是加强非遗工坊规范化建设，巩固脱贫成果，持续推动非遗工坊建设助力乡村振兴；二是对非遗工坊的概念进行了界定；三是规定了非遗工坊的管理部门和建立健全工作机制。

河北非遗工坊是在非遗保护工作总体格局推进中建设和发展起来的，在助力脱贫攻坚中产生并发挥独特作用，随着乡村振兴战略的实施，非遗工坊又巩固、转型、规范、升级，被赋予了重要功能，在服务乡村产业兴旺、乡风文明等方面日益突出。文化和旅游、人社、乡村振兴等部门积极探索，强化政策，培树典型，注重市场，顺势而为，推动非遗工坊持续向好发展。因此，顺应非遗工坊发展的形势和任务，《办法》第一条开宗明义，明确了立法的目的和意义，即“为了加强河北省非遗工坊规范化建设，振兴传统工艺、促进就业增收、巩固脱贫成果、助力乡村振兴，进一步推动全省非遗工坊建设”。

《办法》第二条对非遗工坊的概念进行了解释。非遗工坊是新生事物，但有其产生发展的时代背景和社会规律，就河北而言，有的是农村合作社的延续，有的是适应生产交易和可持续发展需要建立的市场主体，有的是较为灵活的生产和就业用工模式。2017 年以来，河北以丰宁满族自治县“非遗+扶贫”为试点，探索出了可复制、可推广、可持续的非遗扶贫“八有”（有场地、有教师、有教材、有记录、有成果展示、有良好氛围、有成效、有收益）工作经验与模式，在全国和全省进行了推广。但不管何种模式，都应该具有基本的构成条件。本《办法》所称的非遗工坊是指在河北省境内，依托各类非物质文化遗产代表性项目或传统手工艺开展非遗保护传承，带动当地人群就地就近就业，经县级文化和旅游部门会同人力资源和社会保障、乡村振兴部门认定设立的各类经营主体和生产加工点。这一概念规定了工坊的核心要件，要“有非遗项目、有人员就业、有部门认定、有生产经营、有活动场所”，而且是独立的市场主体。

总则还就非遗工坊管理部门和工作机制作了规定，明确了文化和旅游部门牵头，各级文化和旅游、人力资源和社会保障、乡村振兴等部门根据自身职责，协调推动非遗工坊可持续发展。

2.申报与认定

申报与认定强调非遗工坊的认定程序、主要条件、评选公布等。《办法》第七、十、十一条规定了非遗工坊的认定原则、程序、部门和周期。规定了认定非遗工坊由县级文化和旅游、人力资源和社会保障、乡村振兴部门共同组织，坚持公开、公平、公正的原则和申报、审核、评审、公示、公布的程序。非遗工坊认定的主要条件，包括：有牵头企业、合作社或带头人，且稳定运营一年以上；有必要场地、水电暖、工具设备、安全保障等基础条件；有规范的管理制度，有可行的稳岗就业措施，有务实的发展计划；按时足额支付劳动报酬，社会信誉良好，无违法经营和拖欠工资等行为等。为鼓励先进，优中选优的原则，通过一定程序，评选公布“河北省非遗工坊优秀案例”，并择优推荐全国非遗工坊优秀案例。

相对于青海、甘肃、江苏等省份制定的为“省级”非遗工坊管理办法，河北的《办法》没有明确非遗工坊的级别，凡是符合申报条件，经过县级相关部门认定为非遗工坊，都可纳入全省非遗工坊行政管理序列，可享有《办法》规定的政策支持。这一规定，一是淡化评优评先，改变基层重申报、轻管理，重评奖、轻发展的功利心理；二是注重工作下沉，尊重非遗工坊产生于基层、发展于基层的客观实际，充分发挥县级部门的积极性和行政效能；三是突出务实管用，强化了省级部门的宏观指导和协调推动作用，减少了各级评选的行政投入，政策的规定更实用、易落地。

《办法》中对非遗工坊的认定条件的规定内容，具有鲜明的问题导向和目标导向，目的就是通过工坊带动就业增收，特别是在刚刚由非遗扶贫工坊转型为非遗工坊的阶段，把脱贫人员和防止返贫人员作为非遗工坊吸纳就业对象始终是重点考虑方向，使非遗工坊工作成效与乡村振兴做到了有效有机衔接，做到精准帮扶。因此，《办法》第八条“申报非遗工坊，应具备下列基本条件”，除了规定有依托非遗项目、场所条件、制度计划、社会信誉等要求外，还专门设置“（七）生产经营中坚持核心生产环节使用传统技艺，以脱贫人口、防止返贫监测对象为重点，吸纳带动脱贫人口、防止返贫监测对象、农村低收入人口就业数量较多、成效较好”。关于防止返贫监测对象，2023 年，省巩固拓展脱贫攻坚领导小组制定的《河北省防止返贫动态监测帮扶工作规程（试行）》（冀巩固拓展发〔2023〕1 号），对防止返贫动态监测帮扶工作对象范围做了规定，即防止返贫动态监测以家庭为单位，面向全体农村人口，以及易地扶贫搬迁转为城镇户籍的家庭、城市规划区居住但未享受城镇相关保障政策的“农转非”家庭等。包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户3 类。将其中存在返贫致贫风险、符合监测对象认定条件的农户，及时认定为防止返贫监测对象，落实针对性帮扶措施。

3.职责任务

《办法》主要着眼于非遗工坊所承担的就业增收的重点职责任务，参照归纳了非遗工坊相对成熟的实践做法和发展目标，对工坊本体性工作措施做了指导性规定。《办法》第三章第十三至十九条，对非遗工坊应履行的工作责任做了规定，包括制定实施年度工作计划、积极稳岗就业、培育非遗知名品牌、加强产品研发、积极开拓市场以及注重社会效益与经济效益相统一等。

《办法》尊重基层群众的创造性，鼓励非遗工坊发展模式机制百花齐放。如鼓励工坊加强产品创作研发，开展研学体验活动。鼓励工坊围绕当地需求特点，大力开发手工制作、加工制造等居家就业、灵活就业岗位，拓宽就业渠道。鼓励工坊运用短视频、网络直播、网店营销、参加商贸活动等形式推广产品，扩大市场销售，增强市场竞争力等。2022 年数据显示，河北全省572 个非遗工坊拥有651 个品类非遗工坊产品线，其中自有电商平台的有276 个，已经形成自有消费品牌的有515 个。2022 年，河北全省134 个县（区）参与了“河北非遗购物节”活动，其中有33 个脱贫县或国家乡村振兴帮扶县。

非遗知识产权保护既是一个法理问题，也是一个实践问题，或者说是在法理研究中的实践问题。无论从长远发展还是现实生产中有些工坊创新创意产品时有被仿冒等侵权情况考量，对非遗知识产权的保护必将是工坊在建设发展中需要注意和借重的方面。鉴于此，《办法》第十七条还鼓励“非遗工坊应合理运用著作权、商标权、专利权、地理标志等多种手段，加强知识产权保护，培育具有当地特色的非遗工坊知名品牌”。从我国现行法律法规看，尚且没有明确规定传统技艺类非遗为知识产权保护客体，但仍有关于知识产权保护的法理依据。其中，《民法典》规定了8 类知识产权保护客体，包括商标和地理标志。借助申请地理标志产品，或者通过申请以地理标志作为集体商标、证明商标注册，传统技艺类非遗成为知识产权保护客体。此外，从非遗世代传承的发展特征来看，它属于特定群体或社区创造和享有，从法理上说，具有显著的公权性质，根据《宪法》《非物质文化遗产保护法》《地理标志产品保护规定》等相关规定，非遗知识产权应当由非遗所属地政府代表本区域人民行使法定权利义务。

4.扶持与管理

非遗工坊扶持与管理方面，主要是将文旅、人社、乡村振兴等部门现行行业性扶持政策进行了整合，对非遗工坊给予了重点支持倾斜，以形成工作合力、提升工作效能。一是规定工作方面的支持政策，包括支持非遗工坊传播推介，促进产学研合作，加强人员培训，促进产品销售，鼓励非遗进景区等。二是规定了财税方面的支持政策，包括创业担保贷款及贴息和一次性创业补贴，纳入县级巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库的非遗工坊可以享受税费减免政策，以及对有创新创业项目的非遗工坊给予资金补助等。三是规定了非遗工坊实行评估考核和动态管理。整改不力的或违反法律法规的，取消非遗工坊资格，收回牌匾。

文化和旅游部门的扶持措施相对全面系统，涉及对非遗工坊的宣传推介、人员培训、产品设计、市场销售等多方面，通过支持建立技能大师工作室、“非遗购物节”、非遗进景区等进一步提升工坊发展能力，促进产品市场销售，培育品牌影响力。同时，在非遗资金相对紧张的情况，《办法》第二十一条，还规定“按程序认定备案的非遗工坊，其创业创新项目，可申请非遗保护专项资金补助”，鼓励非遗工坊着眼于高质量发展，加强创新创造。

人社部门的扶持措施主要侧重支持非遗工坊培育特色劳务品牌，评为省级劳务品牌的，给予每个省级劳务品牌一次性资金补助30 万元，用于支持劳务品牌的发展壮大、宣传推广等方面支出。2021 年，河北省人力资源和社会保障厅等19 部门制定的《关于劳务品牌建设的实施意见》规定“大力开发非物质文化遗产、特色手工艺、文化旅游、都市农业等产品及服务，打造文化和旅游类劳务品牌”。同时，《办法》规定，对符合条件的非遗工坊带头人或小微非遗工坊企业按规定给予税费减免、场地安排、创业担保贷款及贴息和一次性创业补贴等政策支持。

乡村振兴部门的扶持措施主要是对符合条件纳入县级巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库的非遗工坊，按规定享受税费减免政策。

此外，《办法》还规定了几种情形，对非遗工坊不作为、怠于履行职责甚至违规违法行为的，规定了评估不合格以及予以撤销命名，收回牌匾，予以公布，并自撤销命名之日起3 年内不得重新申报等罚则措施。

5.附则

附则部分规定了《办法》的法律解释主体为文化和旅游、人力资源和社会保障及乡村振兴等部门。要求各地可参照本办法，制定符合本地实际的更加细化的政策规定。

非遗工坊的建设发展是一项系统工程，其发展必然会与国家乡村振兴战略、传统工艺振兴计划、文旅融合及其他经济社会政策制度有机衔接，因此，《办法》体现的是工坊当前的阶段性特征、功能任务和调整关系。今后，非遗工坊应该紧跟时代，勇于实践，探索高质量发展之路。有关部门也应适时总结提炼，将有益的实践形成制度和法规，用于指导非遗工坊健康发展。