共同富裕目标下新业态劳动者社会保险全覆盖实现机制研究

摘 要：基于平台经济的“去劳动关系”模式创造大量就业机会，引发工作性质出现了从线下到线上、从固定到灵活、从单一到多元转变，增加了劳动者就业选择，也带来了劳动者个体在面对社会和职业风险时的巨大不确定性。保障新业态劳动者的劳动权益，完善社会保险全覆盖，是平台经济良性可持续发展，实现共同富裕的必然要求。应当建立适应平台经济的新业态劳动者权益保障体系，从市场、政府、平台三个层面助力国家的共同富裕政策，突破“以劳动关系为基础的社会保险”制度设计，重构平台和政府的社会保障责任。通过差异化、弹性化、可选择的机制，建构具有灵活性的社会保险全覆盖机制。

关键词：共同富裕、新业态劳动者、权益保障、社会保险、灵活性

中图分类号：F24     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.02.052

平台经济是利用AI、大数据、算法等数字技术结合交易、传输内容、管理流程的新经济模式，为广大劳动者带来了大量的就业机会，也引发一系列挑战，最为突出的问题是如何充分保障从业人员劳动权益。《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》要求支持和规范发展新就业形态，率先消除户籍、地域、身份、性别等影响就业的制度障碍，为全国探索新模式新经验。开辟新的社保政策通道，依法引导和规范资本健康发展，统筹处理好促进新业态发展和从业人员权益维护的关系，深化新就业形态劳动者权益保障是共同富裕示范区建设的一项创新性、示范性制度探索。

1 共同富裕、平台经济发展与新业态劳动者

全体人民共同富裕是社会主义的本质特征和要求，应以共享发展理念为引领，完善共同富裕保障机制。以平台经济为代表的新经济形态迅速崛起，将资本所有者、生产者、服务者和消费者乃至政府等以相互依赖的方式联系在一起，促进群体间的高效交易，塑造了规模庞大的新经济模式，为每个人提供了巨大的生活便利，大大降低交易成本，促进生产和生活效率提高，是我国市场化改革成功的重要体现，对经济增长和增加就业的贡献尤其突出。

基于平台经济的劳动模式引发工作性质出现从线下到线上、从固定到灵活、从单一到多元等转变，依赖平台企业从事“零工”工作的新形态劳动者比例迅速增加。从共同富裕目标下的高质量发展来说，各类平台为大众创业、万众创新提供了巨大的舞台，大大降低了创业的门槛。“平台型就业”下的新业态劳动以时间上空间上的弹性化、灵活化动员了一切可以动员的劳动力，预计到2025年，平台经济带动的就业人数将达到近4亿，数量庞大的劳动者通过平台经济解决生计问题，对于实现全体人民共同富裕的目标来说，有着不可替代的作用。

2 新业态劳动的特征及其引发的劳动权益保障缺陷

2.1 灵活性：新业态劳动的基本特征

平台经济的一大特点是创造了大量相对灵活的工作机会，增加了劳动者的就业选择，提供了在完成相对灵活的工作任务的同时获得相对较高收入的可能。对平台企业来说，数字技术进步带来的生产组织形式结构性变革，从劳动者为我所有到为我所用是平台经济发展的重要推动力。平台用工去组织化、去公司化，以大数据分析和新业态劳动者自愿选择实现劳动力资源在全社会范围内最优配置，去劳动关系化不仅是平台企业基于控制用工成本和转移风险的需要，也是提高效率、满足社会需求的必要手段。新业态劳动也给劳动者带来更高的灵活性与选择自主权，摆脱单一雇主的制度束缚和人身依附性，有利于满足劳动者的社会性需求，必然导致为了维护灵活性而摆脱传统劳动关系束缚。

同时，由于新业态劳动者经济上依赖于平台企业，平台企业基于自身的逐利性和技术、信息优势，可以通过算法控制使新业态劳动者进入“数字牢笼”。一方面，劳动者工作时间、工作地点更加自由，不再受限于特定的生产经营组织体系；另一方面，平台企业借助信息技术手段打破了传统用工方式的时空限制，对新业态劳动者实现了更加精细的用工管理，传统劳动和服务通过数字技术变成可计算和可替代的劳动，提高了劳动强度，导致平台经济中的劳动具有过度劳动和自我剥削的特点，过度劳动成为常态。新业态劳动的灵活性特征，带来了劳动者个体在面对社会（例如疾病、养老、失业等）和职业（例如工伤、劳动保障等）风险时的巨大不确定性。

由于新业态劳动灵活性的特点，导致司法实践中针对新业态劳动者单纯诉求确认劳动关系的案件，往往认定为不构成劳动关系，而涉及工伤认定和劳动保障的案件，则往往被认定存在劳动关系。现有基于二分法的劳动法保障在处理灵活性为特征的新业态劳动者权益保护方面显然遇到了障碍。

2.2 强行捆绑：新业态劳动者权益保障和社会保险的缺陷

在平台经济模式下，新业态劳动的灵活性不但被平台企业和新业态劳动者接受，政府和社会公众对此也已经予以广泛接受和认可，新业态劳动早已不是补充性的低端就业模式，而是作为高质量就业的探索成为扎实推进共同富裕的重要基础。相对于新业态劳动者与平台之间的劳资关系，新业态劳动者权益保障和社会保险问题才是社会关注的真正焦点。

“劳动契约制度建立时所根据的社会背景是工业发展过程中的市场经濟社会”，从劳动关系形成和发展的历史来看，传统劳动法所要解决的是工业经济时代中的劳动问题。这种强调人身依附性和用人单位组织控制的模式，必然强调以劳动关系为基础，并在劳动关系基础上确定用人单位的义务，发展相关保护性的劳动者权益保护制度设计。在平台经济模式下，因受劳动关系认定限制，大量具有社会保护需求的新业态劳动者无法被纳入劳动法的适用范围，劳动用工保护不足，用工安全性不够；如降低劳动关系认定标准纳入劳动法保障范围，又不符合平台用工实际，导致用工灵活性不够。2021年，西班牙通过《骑手法》一刀切地要求外卖平台与所有外卖小哥建立正式劳动关系，拥有所有劳动权益，短期内导致了平台公司退出西班牙市场或采取了转包等减少骑手数量的方式来应对成本上涨，外卖订单数量下降、价格上涨、送餐时间大大增加，立法实施效果不佳，部分骑手投票反对这个保障他们工作条件的‘骑手法’”。可见传统按“扩大劳动关系”适用范围的思路将劳动关系与社会保险强行捆绑，难以在劳动法“二分法”的框架内获得合理解释，将大幅提高平台企业用工成本，不利于扩大就业和创业，也不利于新业态劳动者透过多平台就业增长收入。

保障新业态劳动者的劳动权益，实现社会保险全覆盖，其关键是突破“以劳动关系为基础的社会保险”制度设计，重构平台和政府社会保障责任，建立适应平台经济的新业态劳动者权益保障体系。

3 解绑与重构：新业态劳动者社会保险全覆盖机制的制度框架

制度关注的问题应当越过“新业态劳动者和平台之间法律关系的性质是什么”的前提关系，直接聚焦于“新业态劳动者劳动权益保障实现机制”，以新业态劳动者社会保险全覆盖机制的建立为目标，探索新业态劳动者社会保险与劳动关系解绑适用。应当将新业态劳动作为第三类劳动类型予以明确保护，厘清新业态劳动模式下社会保险关系主体的利益范围、利益结构，整合各方利益，形成制度合力，具有以下要点。

3.1 新业态劳动作为第三类劳动类型予以民法保护

新就业形态劳动者以自然人的身份、以个体化而非组织化的方式在网络数字平台承接特定劳动任务，其劳动权益保障才是真正值得法律上关注的核心问题。从劳动从属性的角度分析可以发现，新业态劳动既具有一定的劳动从属性，又具有一定的自主性，是一种介于从属劳动和独立劳动之间的第三类劳动形态。新业态劳动者的法律身份既不同于标准化就业中的雇员，又不是真正意义上的独立承包商／协议商。人社部等八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》从规范上认可了“不完全符合确立劳动关系情形”作为第三类劳动类型，但尚未能明确界定其法律性质。平台经济新型用工形态的本质特征是灵活性，一直处于快速迭代发展中不断蜕变、进化，导致出台第三类劳动类型统一认定标准依然具有难度。

劳动关系的基本形态来自民法上的雇佣契约。意思自治是民法的核心要义，具体到平台用工领域，表现为契约自由原则的确立与贯彻。与以往劳动力市场调整时期的非正规就业不同，依托平台经济产生的新型劳动者的收入有明显提升，大部分从业者，尤其是青年人自愿选择这种就业方式，并且对自己的薪酬满意度也较高，因此很难说平台就业质量不如依托用人单位的传统就业。契合平台经济发展需求，雇佣关系作为传统的私法关系迸发出新的活力，为平台用工者的权益保护提供了法律适用的可能性。民法中的雇佣关系理论和规则不但可以为像平台新型用工这类无法被劳动法调整范围所吸收的用工关系提供法律规范，并且能够帮助贯通劳动关系与民法规则间的关联。因此，应当通过引入雇佣合同规则的方式，继续发展平台服务合同的核心要求，用以界定平台企业的雇主责任。

3.2 以社会保险全覆盖替代和超越劳动关系

以民事雇佣关系替代新业态劳动者与平台企业的劳动关系，并非要降低新业态劳动者的权益保护水平，而是寻求在社会保险与劳动关系解绑适用的基础上，以社会保险的全覆盖替代甚至超越传统的劳动关系保护模式，在保障新业态劳动者权益的基础上为平台企业适当减负，促进平台经济和谐发展。

劳动关系和社会保险是解决工业时代劳动领域社会问题的两种不同思路。但受劳动关系保障论影响和依赖企业征收社会保险费的实际需要，《社会保险法》规定的法定社会保险义务始终以“职工”身份为前提，未能真正突破劳动关系界限。实践中，养老保险、医疗保险可以由居民以灵活就业的方式自愿缴纳，而不以劳动关系为前提，这可以认为是社会保险与劳动关系解绑的初步尝试。2014年发布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》确立按项目参保制度，建筑工地上的劳动者无论有无劳动关系均应当缴纳工伤保险，也在一定程度上实现社会保险和劳动关系分离。

社会保险是反贫困的重要制度安排，是更好地实现共同富裕的基础。在推进共同富裕的进程中，更加公平、更可持续、更有效率的、更适应经济社会发展的社会保险体系，承担着更加重要的责任。现行《社会保险法》仅规定了灵活就业人员可作为灵活就业人员按规定自愿参加城镇职工社会保险或城乡居民社会保险，没有失业保险、工伤保险等劳动者的职业保险项目设置，更是未能覆盖最低工资水平、劳动时长、病假、带薪休假等传统劳动权益。随着平台新型用工形态的普及，平台工作者社会保险权益缺少的弊端不断暴露，养老保险均由从业者个人缴费，多按最低额缴费，缴费意愿不强，保障不足。用工过程中的意外事故更暴露了平台工作者工伤保险权益缺失问题，需要建立适应平台经济模式的新型社会保险制度替代甚至超越传统劳动关系下的劳动者权益保障模式。目前，在工伤保险制度上，已经开始有益的探索。2023年5月，浙江省人社厅等三部门发布《浙江省用人单位招用不符合确立劳动关系情形的特定人员参加工伤保险办法（试行）》，直接规定“平台企业作为用人单位可按照本办法规定为其招用的不符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者单险种参加工伤保险、缴纳工伤保险费”，并特别规定“两个及两个以上用人单位招用同一特定人员的，各用人单位可按本办法规定分别为其办理单险种参加工伤保险。多重参保的特定人员因工受到事故伤害的，由其受伤时正在工作或执行派单任务的用人单位承担工伤保险责任。新就业形态劳动者因工受伤时执行多个派单任务难以确定责任的，以同一路程首接单确定用人单位责任”，在制度上设定了平台企业非基于劳动關系的自愿缴费义务，并针对多平台就业的特点进行了工伤保险具体机制的细化安排，并重申“用人单位按照本办法规定自愿为特定人员单险种参加工伤保险的，不作为确认双方存在劳动关系的依据”，明确提出工伤保险与劳动关系解绑。工伤保险的先行先试，不但保障了新业态劳动者的职业伤害风险，也降低了平台企业的民事侵权赔偿风险，是社会保险和劳动关系分离制度的有益尝试，对多平台就业的新业态劳动者来说，其甚至超越了劳动关系模式下工伤保险的保护程度，成功经验应当尽快借鉴到新业态劳动者权益保障的其他具体领域。

3.3 以经济依赖性和社会责任为原则，发展平台企业一定的“劳动关系”替代责任

新就业形态劳动者淡化了与平台企业之间的人格从属性，却增加了对平台的经济依赖性。新业态劳动者虽然在劳动方式和内容上具有一定的选择自由，同时也具备了一定的生产工具，但其劳动目的实现仍依赖于平台和APP系统以及平台所媒合、掌握、提供的客户与订单信息。新业态劳动者的个人品牌、信用、口碑和商誉均与特定平台数字身份绑定，脱离平台将无以为继。这就造成了新业态劳动者对平台的经济依赖性并非基于劳动关系，而是基于新业态劳动者维持自身生计需要，导致新业态劳动者“自愿”陷入“数字牢笼”。具有经济依赖性的新业态劳动者，在社会经济层面的实际地位与劳动关系下的劳动者相类似，却又不能基于劳动关系获得平台企业的劳动权益保障，国家不得不通过立法强行介入，建立社会保险全覆盖机制替代传统的劳动关系。此种社会保险责任不应仅由国家和新业态劳动者自身承担，平台使用新业态劳动者，通过经济依赖性获取利益，不应放任其藉由民法意思自治和契约自由规则逃脱保障责任。平台企业须负担相应的保护照顾义务，在新业态劳动者的社会保险机制中，理应承担相应的“劳动关系”替代责任。此外，平台经济创造的巨大财富，是平台经济中新业态劳动者和平台消费者共同创造的，也不应由作为“媒介”的平台企业垄断和独享。应以平台的社会责任而非雇主的法定责任为基础，在国家社会保险制度方面赋予平台企业一定的义务。从前述浙江试行规定来看，这种平台企业的社会保险责任有两个层次。一方面，国家允许平台企业自愿作为用人单位身份为不符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者参加工伤保险、缴纳工伤保险费；另一方面，国家在社会保险机制中科以平台企业执行劳动基准保护义务，作为享受社会保险利益的前提。如果能在新业态劳动者社会保险待遇认定中加入平台企业的过错要件，在平台企业具有过错时恢复其承担侵权责任，加入国家追偿，更能体现国家和平台企业的分工合作，也更符合宪法规定的保障“从国家和社会获得物质帮助的权利”。

4 技术与服务：新业态劳动者社会保险全覆盖机制的具体设计

新业态劳动者社会保险具体设计上应当实现三个基本目标。一是新业态劳动者的劳动福利与任何特定的工作或公司无关，基于独立新业态劳动者的利益，建立个人保障账户用于支付社会保险费用；二是摒弃工资概念，平台企业根据新业态劳动者工作或平台收入的多少，以固定的比例为其支付社保和福利；三是新业态劳动者全覆盖，至少应提供损害赔偿（如工伤保险）、医疗保险和退休金的核心内容，也可以扩展至涵盖带薪休假、教育和培训，或失业保险等方面。在具体的方案设计中必须基于共享经济新业态劳动灵活性的特点，使得社会保障也相应具有灵活性。

4.1 差异化的保障设计

根据新业态劳动者对平台的依赖或者从属程度，设定差异化的社会安全保障，平台依赖度高的采用强制社会保险的方式保障，依赖度低的（如多平台劳动、兼职劳动）以自愿社会保险的方式使其获得保障。同时，适度降低社会保障立法的强制性，允许网络平台新业态劳动者按照其工资待遇、工作强度与工作量以及工作时间的长短等比例的不同，选择自愿参保，进行自愿缴费。在社会保险的保护力度上，根据具体社会风险的不同，在养老、医疗、工伤等一般风险上，应确保新业态劳动者获得与一般劳动者同等程度的保障；在失业补偿、产假、休假等方面，保护力度可以低于一般劳动者，以体现平台用工模式的特殊性。

4.2 弹性化的参保机制

如参保项目、缴费基数和缴费比例等。打破五项社会保险捆绑征收模式，允许平台企业根据不同用工和新业态劳动者特点，灵活选择、优化组合参保方式。缴费模式应根据网络平台工作者等新业态劳动者的特点进行机制创新：增加共同承担缴费义务的范围、合理确定双方比例，政府可以进行补贴。适当降低缴费基数的标准，优化缴费费率，允许新业态劳动者以较低费率参保。

4.3 允许新业态劳动者对具体制度选择适用

由于网络平台新业态劳动者的人员结构复杂且不断动态变化，各类人员的从业环境千差万别，对所有人员都统一、严格、不加区别的社会保障方案缺乏可行性。如果在制度设计（险种、缴费主体、缴费比例、缴费方式、享受待遇等）具有一定的可选择性，可大大推进这一群体加入社会保障制度的进程。

4.4 提高个人社会保险账户可移动性

由于网络平台新业态劳动者工作的流动性强，从推进平台经济就业发展的角度来看，有必要提高社会保险账户的统筹层次，在更大的统筹区域内实现制度运行的统一和基金的统筹安排使用，取消现行人员流动后社会保险转移的户籍、工龄确认、审批许可等条件限制，消除平台新业态劳动者跨地区流动障碍。

4.5 探索将平台合规作为参加社会保险的前置条件

由于整体上与劳动关系解绑，意味着新业态劳动者难以获得劳动法上的直接保障。但正如浙江省在社会保险中科以平台企业特定的劳动保护义务的尝试，将平台合规作为平台企业得以社会保险替代民事责任，是有益的探索。在因平台违规导致新业态劳动者权益受损的情形下，社会保险机构在对新业态劳动者进行保险赔付后，可以据此向平台企业追责。

4.6 强化社会保險供给中的政府责任

政府应通过多元化的公共服务项目供给机制，从体制上消除平台新业态劳动者参加社会保险的制度性障碍。新业态劳动者社会保险缴费中存在的问题与传统形式用工中出现的问题有相似之处，需要加强政府部门对实际操作的监督和指导，规范平台行为，特别对其费用结算、用工管理，以及资金监管等方面的监督与指导。

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