发展型都市圈产业创新的现实基础、制约因素与政策建议
——以广东省珠西都市圈为例

薛美慧

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

都市圈是中国新时期经济发展的高级空间组织形态，已经成为新时期中国参与国际竞争、引领国家发展的重要地域单元[1]。未来国家之间的竞争就是都市圈之间的竞争[2]。中国第一份以“都市圈”为主题的中央文件《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，标志都市圈时代正式来临[3]。中国大部分都市圈产业发展速度远高于其他地区，根据都市圈经济规模、产业实力、科技创新以及圈内中心城市对周边城市的带动作用，中国学者按照发展阶段将都市圈主要分为成熟型、发展型和起步型三大类[4-7]：

成熟型都市圈聚以科技创新、现代服务业为代表的高精尖产业，主导产业参与国际竞争能力较强、对外开放战略地位突出，产业创新对促进经济活跃、经济规模领先的优势明显。其中，核心城市与其他城市之间产业链分工明确且互联紧密、科技服务共建共享、创新资源高效流动、区域交通良好衔接，周边城市能受益于中心城市科技创新辐射与制造业产业链的外溢。发展型都市圈经济实力整体较强，主导产业优势突出，拥有明显的平稳或快速发展趋势，与成熟型都市圈相比，存在中心城市对周边城市的创新辐射功能不足、创新主体地位不突出、创新要素不足以及平台基地布局不充分等短板。起步型都市圈整体经济发展势能较弱，产业创新指标也在大都市圈中排名相对靠后，产业和资源协调机制不健全，产业协作弱、无序竞争现象较为突出，难以集聚国内外优质要素资源和高端产业。同时，中心城市对周边城市带动效应有限，经济贡献度、产业联系强度、产业创新能级和同城化机制较弱。对比成熟型、发展型都市圈，起步型都市圈发展较为滞后。

中国都市圈发展正处于起步阶段，成熟型都市圈占比极少，发展型都市圈是都市圈的数量主体（见表1）。成熟型都市圈通常具有更为显著的经济和社会发展带动效应，受到国内学者的广泛关注。而发展型都市圈是中国都市圈的数量主体，其具备发展为成熟型都市圈的潜力，也应引起学术界的广泛关注。

表1 中国都市圈分类

产业创新是都市圈高质量发展的主要动力，已得到学者的充分肯定[8-10]。首先，高质量都市圈发展必然要求经济不断发展，产业创新能够有效促进城市群经济发展，为可持续创新形成经济保障，是都市圈经济增长的有力支撑。其次，都市圈高质量发展必然要求产业创新能力不断提升，产业创新推动形成创新产业集群，抵御产业链供应链风险挑战，是都市圈产业升级的重要保障。再次，都市圈高质量发展必然要求具备天蓝地绿水清的生态宜居环境[11-12]，绿色生态能够强化都市圈对创新人才的吸引，同时催生绿色环保产业，是支撑都市圈经济效益增长的重要力量。

中国都市圈建设处于发展初期，需以产业创新为抓手，科学有序推动都市圈建设。广东省珠江口西岸都市圈（珠海市、中山市、江门市、阳江市）作为发展型都市圈的典型代表，地处环珠江口100 km“黄金内湾”，担当珠江东岸科创资源向粤西、粤北辐射的门户作用，且经济实力较强、装备制造产业基础雄厚、生态环境宜居宜业，是粤港澳大湾区高质量发展重要组成部分。本文以广东省珠西都市圈为例，聚焦珠海、中山、江门三个核心城市，对发展型都市圈产业创新的现实基础、制约因素进行探究，并提出政策建议。

1 珠西都市圈产业创新的现实基础

1.1 国家顶层政策规划引领，地方政府联合推动

2018 年，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》出台。2019 年2 月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出梯次培育发展一批现代化都市圈。为支撑国家重大区域战略，2021 年广东政府发布以都市圈为实施主体或实施范围的相关政策文件《广东省新型城镇化规划（2021—2035 年）》，将珠江口西岸都市圈（珠海市、中山市、江门市、阳江市）（以下简称“珠西都市圈”）列为广东省重点发展五大都市圈之一，并为其产业创新发展提供策略性、导向性要求发展思路与要求，提出以珠海为核心加快推动珠海、中山和江门三市协同发展、打造为具有全球影响力的先进装备制造基地。2022 年8 月出台的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》，提出聚焦珠海、中山、江门三市全域，全力推动建设世界一流都市圈，进一步明确珠西都市圈功能定位，要求其打造大湾区（珠西）高端产业集聚发展区，并成为支撑粤港澳大湾区城市群高质量发展的重要经济增长极、产业承载区和生态宜居地。

1.2 产业创新经济基础扎实，主导产业优势突出

作为粤港澳大湾区重要次级区域，珠西都市圈已成功迈入万亿级都市圈行列，国内生产总值（GDP）达到11 049 亿元，约占广东全省的8.87%，具备发展为湾区“第三极”的潜力（见图1），人均GDP 达到9.39 万元/人，约为汕潮揭都市圈（4.69万元/人）、湛茂都市圈（5.48万元/人）的2倍，略低于广州都市圈（12.33 万元/人）、深圳都市圈（13.56 万元/人）[13]。从反映区域创新活力的R＆D 强度角度看，珠西都市圈研发支出占GDP 比例达到2.41%，与广州都市圈2.45%基本持平，远高于汕揭都市圈（0.89%）和湛茂都市圈（0.43%）。

图1 2021 年广东省五大都市圈国内生产总值情况[13]

从产业角度看，珠西都市圈产业结构优化升级，新旧动能转换加速。自2014 年广东省政府启动珠江西岸先进装备制造产业带布局后，珠西都市圈工业基础日益雄厚，逐步形成了具有一定规模和技术水平的制造业产业体系。从产业结构看，珠西都市圈产业结构已经呈现“三二一”格局，三次产业结构为3.99∶45.52∶50.49，正迈向高效益的综合发展阶段。同时技术密集型产业布局较早，创新驱动产业转型升级，在珠西都市圈现代产业优势突出，成为经济稳步增长的压舱石，先进制造业增加值达到1 946.54 亿元，约为汕潮揭都市圈、湛茂都市圈的3 ～4 倍；高技术制造业增加值达到749.67 亿元，分别为潮汕揭、湛茂都市圈的6 倍、31 倍（见表2）。战略新兴产业发展启动密集布局，珠西都市圈具备一定的基础与实力，珠海的电子信息产业规模较大，2022 年实现增加值超过1 000 亿元人民币；江门市的机械装备制造业规模较大，2022 年的增加值超过500 亿元人民币；中山新能源汽车产业快速发展，2022 年实现增加值超过200 亿元人民币[14-16]。

表2 2021 年广东省五大都市圈现代产业增加值及比重[13]

1.3 工业区位优势突出，产业升级空间广阔

珠西都市圈地处“黄金内湾”，与广州、深圳、香港、澳门（以下简称“广深港澳”）地理相邻、产业相连，在为广深珠澳承接产业转移的同时，驱动本土产业链升级。在地理空间互通方面，珠西都市圈核心城市借助深中隧道、港珠澳大桥等与深圳、香港、澳门相连，且向北连接广州南沙，进而与珠江口东岸共同形成环珠江口的创新环状条带[17]；在产业互联方面，由于区位的关系，珠西都市圈主要为香港、澳门及广州、深圳进行产业配套，其中横琴新区主要围绕集成电路、中医药等产业与澳门融合发展；珠海主城区在生物科技、新材料、新一代信息技术等领域与香港创新资源对接；中山则在新一代信息技术、高端装备制造、健康医药等领域与广州、深圳探索科技成果孵化转化与产业承接。

同时，珠西都市圈地域广阔，能够为粤港澳大湾区核心城市提供更多的发展空间。大湾区核心城市土地开发强度高、增量土地供应有限，而珠西都市圈在土地成本等要素供给方面具有一定的优势[18]，具备承接粤港澳大湾区的产业转移和分工协作的广阔开发空间，能够为重大项目腾挪连片用地，是疏解广深港澳土地空间几近饱和的重要突破口。

1.4 生态环境宜居宜业，生态支撑产业创新能力持续提升

人才生态环境是吸引和留住科技创新人才的根基，创新人才是带动技术突破和产品创新的必要条件[19]。珠西都市圈长期坚持“生态优先”发展理念，具有丰富的绿色资产，在绿色驱动发展方面走在广东省前列。在人均公园绿地面积方面，珠海（22.04 平方米）、江门（20.16 平方米）分别位列珠三角地区的第2 位、第3 位，中山（14.22 平方米）略低于广东省平均值（18.13 平方米）；在森林覆盖率方面，江门、珠海、中山分别位列全省第3 位、第7 位、第8 位，处于广东省中上游水平[20]。为筑牢大湾区生态屏障，珠西都市圈需以生态修复与治理技术等为依托，进一步提高资源能源利用效率，加强生产源头防治污染，提高绿色发展水平。

2 珠西都市圈产业创新制约因素

2.1 高校洼地问题显著，高等教育水平有待提升

由于先天基础薄弱，珠西都市圈高校院所数量少、学科体系不完善、科研能级有待提升，同粤港澳大湾区四大核心城市——广深港澳差距明显。在高校总量方面，珠西都市圈仅有17 所本科、专科院校，数量仅为大湾区总数的1/10[21]①珠海市有北京师范大学珠海分校、北京理工大学珠海学院、珠海科技学院、北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院4 所本科院校，珠海城市职业技术学院、珠海艺术职业学院、珠海格力职业学院3 所专科院校；中山市有电子科技大学中山学院、广东药学院2 所本科院校，中山火炬职业技术学院、中山职业技术学院、广东理工职业学院（中山校区）3 所专科院校；江门市有五邑大学1 所本科院校、江门职业技术学院、广东南方职业学院、广东江门中医药职业学院以及广东江门幼儿师范高等专科学校4 所专科院校，粤港澳大湾区分布181 所高校。以上资料根据互联网资料整理。。在世界一流大学建设方面，广深港澳均有高校入选全球高等教育研究机构（Quacquarelli Symonds，QS）发布的《2022 年世界大学排名》，珠江口西岸主要城市并未有高校入选（见表3）。高等教育是培养创新型人才、提升城市综合实力的重要途径，珠西都市圈的高校数量较少，影响了该地区的整体竞争力。

表3 《2022 年世界大学排名》中粤港澳大湾区上榜高校

2.2 科创研基地平台集聚不足，支撑产业高质量发展较弱

高水平科研机构、研发平台数量较少，研发力量不成体系，研发活动的持续性与规模效益不高。经过多年发展，珠西都市圈省级以上高端创新平台建设依旧滞后，且与广州、深圳差距显著，但各有侧重，其中珠海比较侧重前端研发，是珠西都市圈唯一拥有国家重点实验室（4 家澳门分中心）、国家工程技术研究中心的城市；江门的平台建设更加侧重产业端，国家工程技术研究中心在创新平台中占比最高（见表4）。

表4 珠西都市圈主要城市及广深基地平台建设情况单位：个

2.3 人才引留能力不强，创新人才瓶颈较大

珠西都市圈高水平人才不满足发展现状，各城市分别存在不同程度的人才短缺。早在2016 年，珠西都市圈创新人才呈现短缺现象，新增引进硕士与广州都市圈、深圳都市圈主要城市相比存在很大差距（见表5）。2020 年珠西都市圈人才瓶颈仍未突破，R＆D 活动人员仅为11.6 万人，为广州都市圈的31%、深圳都市圈的18%。根据《中国城市人才吸引力排名：2022》，珠海、中山、江门人才吸引力指数分别仅为37.1、34.1、23.0，远低于深圳都市圈核心城市中的深圳（87.1）与东莞（45.4），与惠州（31.9）接近，同时远低于广州都市圈中的广州（81.5）、佛山（52.9）[22]。近年，珠西都市圈已开展了以城市为主要载体的综合人才竞争模式，其中珠海的人才状况改善明显，人才的吸附能力和留存能力明显增强，2020 年末人才净流入率位居珠三角城市首位，约为6.1%；柔性引进了近30 名院士；高端人才近6 万人；高端人才数量位居广东省地级市前列[23]。而中山、江门受到地缘政治和产业积累等影响，对人才的吸附能力有待进一步提升。

表5 2016 年大湾区粤九市人才分布单位：人

2.4 企业创新意愿不强，企业盈利能力有待提升

企业创新投入不高，但创新绩效整体偏低、创新活跃度不足。从企业研发投入角度看，珠西都市圈企业研发投入总量为252.3 亿元，远低于深圳都市圈（1 852.2 亿元）和广州都市圈（781.9 亿元）（见图2）；同时，珠西都市圈仅56 家A 股上市公司有研发投入，而广州都市圈有同类公司161 家、深圳都市圈有同类公司377 家[24]。从创新增效的角度看，珠西都市圈的高新技术产品产值提升也不明显，企业对新产品开发不够重视，开发项目数量、研发经费支出和销售收入均与深圳、广州差距明显（见表6）。从企业创新活跃程度角度看，粤港澳大湾区内已拥有超50 家独角兽企业，而珠西都市圈仅珠海拥有2 家独角兽企业（见表7）。

图2 2020 年五大都市圈企业研发经费对比[13]

表6 2021 年珠西都市圈及广州、深圳的工业新产品开发项目数与开发经费、销售收入的对比[13]

表7 大湾区粤九市企业竞争力对比数量单位：个

2.5 交通线路单一，交通基础设施亟待完善

珠西都市圈产业创新及与珠江东岸的融合创新，都需要现代化、高质量、综合立体的交通网络支撑，然而目前珠西都市圈缺乏与城市发展相匹配的交通体系。一方面，珠西都市圈内部尚未形成便捷高效的一体化交通网络，城市交通运行效率低，根据普华永道发布的《机遇之城2023》报告，对中国51 个重要城市以及中心城市的交通进行指标分析[25]，中山、江门排在评级中后端，道路资源、通行效率呈现出不同程度短板，尤其在公交出行、轨道交通等方面，位于评级末端位置。另一方面，珠西都市圈缺乏直接连接深圳等珠江口东岸地区的高效通道，公众出行体验欠佳。例如，已开通运营的客运路线仅为2 条，而广州都市圈与深圳都市圈分别为9 条和5 条，日客流峰值达到53.1 万人次[26]。

3 国际典型都市圈产业经验借鉴

自法国地理学家戈特曼在20 世纪50 年代首次提出都市圈的概念，迄今为止全球已形成了多个著名国际都市圈。在以往的世界经济格局调整中，都市圈均以科技创新为核心竞争力，通过对顶层规划、区域协作和交通网路等的不断完善[27]，逐渐崛起并成为各国提升经济实力、参与国际竞争的主要平台。中国都市圈发展刚刚起步，总结国际典型都市圈经验，能够为中国都市圈创新发展提供经验借鉴。

3.1 制定顶层设计规划，强化对产业创新前瞻性、动态性引导

建立上层协调平台、出台一系列指导文件并根据都市圈的发展状况和产业结构实时进行调整，是都市圈高效发展的制度保障。

东京都市圈以日本首都圈整备委员会为主导，根据国际背景变化、国内战略要求和东京历史使命的变迁，先后制定五次首都圈规划[28]，在持续推动人口、资源、资金和技术等创新要素不断向中心城市集聚后，依靠科学规划、强力推进、政策保障和资源支撑，进行区域内错位协调发展，以科技创新带动产业升级。

前瞻性、法规性、科学性和灵活性规划对纽约都市圈的产业创新发展起到举足轻重作用。纽约都市圈针对自身不同发展阶段及面临的问题，对都市圈的产业发展做出多轮重大调整，强化产业分工，经过百余年的发展演变，纽约都市圈由曾经的工业和制造业中心逐渐发展为以金融业和生产性服务业为核心的现代产业高地[29]。

3.2 构建都市圈创新共同体，促进创新成果产业化

构建都市圈创新共同体，对形成高效稳定对接机制、加速科技成果跨区产业化具有显著的促进作用，是都市圈走向成熟的重要条件。

大曼彻斯特都市圈通过引导产学研合作，建设科技园、孵化器和创新转化支持机构等，健全产学研成果对接机制，完善科技创新配套支持，加速科技成果产业化[30-31]。纽约都市圈通过组建区域产业共同体，依托次中心城市差异化优势（如波士顿的高新科技产业和教育产业，费城的国防、航空、电子产业，巴尔的摩的矿产业和航运业）[32]，推动高科技产业在都市圈内部形成了分工合理、层次分明和布局紧密的产业格局[33]。

3.3 建立跨边界产业合作区，探索行政壁垒突破路径

合作区、产业园和创新走廊等载体，能够有效强化都市圈产业协作、消除行政壁垒、引导产业梯度转移、促进跨行政区创新要素对接。巴塞尔都市圈依托跨德国、法国、瑞典三国交界的莱茵边境合作区，通过企业牵头提议、政府协商发起设立莱茵边境合作区，探索出开放行政边界的产业共治模式，实现科技创新要素由发达地区向发展中地区“传帮带”，并打造出先进化工产业带、世界知名生物谷。创新走廊是都市圈内各地市创新资源对接的又一主要通道，硅谷城市群的101 公路科技走廊、伦敦都市圈M4 科技走廊、波士顿都市圈的128 公路等科创走廊，串联起都市圈各城市的科技产业聚集区，畅通了科技创新要素跨行政区流动渠道[34]。

3.4 主动对接国家重大区域战略，推动都市圈能级不断提升

对接国家重大区域发展战略，融入国家发展大局，能够有效利用发达都市圈的创新资源，形成先发优势，是发展型都市圈壮大的突破口。从20 世纪90 年代开始，日本将科学技术提升到国家级战略地位，名古屋都市圈主动对接东海道城市群发展需求，以技术革新为基础，加强东海道城市群产业承接，抢占了研发机构与先进制造业迁移的先机，不仅是日本科研机构增长较快的地区之一，也是先进工业材料、机械加工、机器人制造等先进制造业聚集地[35]。

3.5 优化优质交通供给，引导都市圈创新资源有效流动

交通基础设施建设能够加强都市圈内各城市的联系，是都市圈创新资源有效流动的关键因素。东京都市圈主要依靠政府规划，建立了世界最密集的城市交通网络体系，并持续优化了城市交通网络，拓展了都市圈内外的联络，推动了工业发展。例如，厚木虽然距离东京中心位置较远，但凭借高速十字形交通路网，使得产业招商能够落地，吸引了一批科技型龙头企业与研发机构落户，收获了大量精密制造商，成为东京都市圈西部的科创高地[36]。近年来，东京都市圈加快完善公共空间网络环境以及云服务等相关通信技术的研发和应用，除进一步推广5G 技术外，东日本旅客铁道（East Japan Railway Company）还提供了基于手机APP“JR 东日本”（JR 東日本アプリ）的运行列车和车站拥挤程度的信息可视化服务，进一步便利旅客选择适宜的交通工具出行[37]。

3.6 加强生态一体化规划建设，强化对高端创新人才吸引

绿带理念在国际都市圈发展过程发挥了重要作用，不但增强了区域自然生态功能，加强了都市圈对人的吸引力，为科技创新者提供了宜居、宜业、宜创新的自然风光，同时促进绿色产业蓬勃发展，提升都市圈可持续济发展潜力，是都市圈一体化协同发展的重要一环。伦敦都市圈以城市“绿楔”融入产业走廊为抓手，形成电子科技、生物医药和尖端制造等企业聚集带，实现传统加工业向先进制造、知识服务业转型，被世界许多城市效仿[38]。大阪都市圈通过对琵琶湖流域的整体治理，不仅形成绿色宜居生态，同时还在高标准的污水处理要求下，围绕环境谋产业、谋发展，催生出了强大的化工材料、环境技术等产业，带动本地形成绿色低碳型经济发展模式[39]。

4 发展型都市圈产业创新的政策建议

（1）加强顶层规划与协调机制，促进产业协同创新有序化。

科学评估都市圈发展阶段，滚动编制都市圈重点发展任务，加强都市圈内各城市间协同，是新一轮都市圈规划编制创新的关键。一是采用数字化智能化信息化手段，对都市圈发展阶段进行科学量化评估，识别都市圈需要解决的重点问题，因地、因时制宜建立规划框架、设置规划内容。二是成立协调发展的实体机构，实施联席会议制，落实产业转型、优化升级等工作清单，加大发展型都市圈创新发展的政策协同力度。三是开展以政府主导的跨行政区合作，加强发展型都市圈要素市场一体化建设，通过优化资源配置、加速技术创新、促进产业链协同发展、推动人才流动和培育创新生态破除产业创新要素壁垒，形成构建发展型都市圈内部各城市之间的产业转移和利益共享体系。

（2）强化创新共同体，形成都市圈内产业创新合力。

发展型都市圈较成熟型都市圈创新资源较为薄弱，需强化创新联合体联动、提升创新联合体开展产业创新效率，减轻创新资源不足的桎梏，提升发展型都市圈产业创新水平。一是强化创新联合体高效稳定性，构建联合框架，聚焦科技创新重点与关键领域，整合创新资源，优化合作平台建设，推动联合科技攻关，对联合研发加强补贴。二是加强知识转移与技术转化的区域联动，针对共性技术需求，建设一批行业共性技术平台，大力发展现代产业迫切所需的高新技术、专业性技术领域的中介服务机构。三是明确界定发展型都市圈内各地市产业分工，支持科技创新领军企业加大在核心价值模块上的研发投入力度、跨地市组建创新投资基金，促进发展型都市圈内部产业链、创新链协同发展。

（3）融入国家重大区域战略，与成熟型都市圈进行产业创新合作。

主动融入国家重大区域发展战略，与成熟型都市圈“融圈”发展，是发展型都市圈进行产业创新的关键步骤，将为发展型都市圈带来更多的发展机遇。一是全面、持续的与成熟型都市圈建立产业创新战略合作，共享技术创新成果、共同打造产业链和拓展内需市场等，提升产业创新合作的联系密度和深度，实现优势互补，加快产业创新的步伐。二是充分运用点（核心城）、廊（科创走廊）和园（高新区、产业园）等载体，深度融入成熟型都市圈，使沿线地区更好地整合资源、配置要素，增强互补协同，推动创新要素由成熟型都市圈向发展型都市圈梯级流动，增强产业创新所需创新资源的优化配置。三是加强科技基础设施、科学仪器设备、国家重点实验室和国家工程技术研究中心等科技资源载体建设，支持有条件的发展型都市圈建立研究型大学或成立国际、国内一流大学的分校，提高发展型都市圈技术密集型产业布局能力，发挥重大项目、重大工程和高校院所对创新人才“引育用留”的作用。

（4）打造高效多元交通体系，形成高效联通的融合路网。

交通便捷性有助于促进产业协同创新、提高人才流动效率、加强供应链效率以及引进外部创新资源，从而推动整个都市圈产业创新水平的提升。发展型都市圈轨道交通发展通常滞后于成熟型都市圈，完善区域交通出行网络体系是发展型都市圈各区域板块融为一体的关键所在。一是有序推动多层次轨道交通系统建设，特别是加快发展型都市圈核心区交通枢纽建设，优先发展联系中心城区和次级中心的换乘枢纽建设，利用大数据、云计算和网联技术等技术手段，提高都市圈内部的交通便捷性和效率。二是全面摸排都市圈内各类通行设施存在的问题，促进快速公交与社区巴士、共享单车等整合衔接，深化核心区与外围城市的内部联系，提升都市圈路网联通，打通一小时通勤圈“最后一公里”。三是顺应都市圈产业基础高级化和产业链现代化进程，提高发展型都市圈物流效率，建设高效的物流网络，优化物流配送系统，促进产业的协调互动。

（5）深入推进生态协同治理，促进生态协同与产业创新相互促进。

除部分东部沿海、长江经济带城市以外，发展型都市圈普遍存在能源消费密度高、工业和生活废弃物排放多、绿色发展指数普遍低等情况，需要加强生态协同治理，深入推进与产业创新相互促进。一是加强发展型都市圈各城市之间的联防联治合作，优化生态空间结构，合理规划和保护自然资源和生态环境，共同应对环境污染和生态问题。二是探索生态优势转化为经济优势的有效途径，打造若干绿色生态廊道，争创绿色生态示范城区，为市民提供高品质的生活环境和共享空间，借助宜居宜业的生态环境提升对创新人才的吸引力。三是大力发展绿色低碳产业发展，推动先进、适用、高端和低碳制造业，通过技术创新和节能减排，发展资源高效利用、环境友好型产业，提升发展型都市圈产业竞争力。■