PPP 项目实施全过程投资控制研究

迟朋

（中铁建生态环境有限公司，重庆 400000）

1 引言

PPP 项目是当前城市基础设施项目建设的重要运作模式，是对传统仅依赖政府财政资金与专项资金的投融资模式的一种新型变革。其通过积极引入社会资本参与项目建设，可以有效平滑政府财政支出，增加公共服务设施供给，优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共服务效率，同时助力政府职能转变。但是PPP 项目在投资控制方面仍然存在前期经济性评价不客观、融资渠道单一、投资控制不严格、投资回报周期长等常见问题，在具体项目实施中容易出现投资失控、回报率低下等利后果，影响项目的建设运营口碑与投资回报成效[1]。

2 PPP 项目投资方面的常见问题分析

2.1 项目前期经济性评价不客观

前期经济性评价是PPP 项目全过程投资控制的重要环节，通过对PPP 项目建设与运营的经济价值、投入产出比、发展前景、示范作用等进行客观评价，可以切实提高项目造价投资的合理性。当前，PPP 投资模式在城市基础设施项目建设中大行其道，社会资本涌入项目建设与运营中，以谋求更高的经济效益。PPP 项目存在过度包装的问题，建设方过分夸大自身的融资能力，以及项目投资回报收益，忽视投资的各类风险，如项目审批风险、工程变更风险、项目融资风险、通货膨胀风险等。不客观、不全面的项目前期经济性评价会影响项目审批决策与造价投资的正确性，增加项目投资与造价管理的风险。

2.2 项目投资过程控制力度弱

PPP 项目通常总投资规模大、工程量大，建设过程涉及诸多审批手续的办理，以及施工要素的统筹协调，以便在有限的工期内完成项目建设并投入运营使用。当前，不少PPP 项目的投资控制力度不足，主要体现在因区域规划而产生的工程大规模变更、因投资主体对本土审批手续不了解而产生的开工时间延迟、因投资主体对项目建设内容掌握不够产生的投资额度不足或可研报告不科学等，上述因素均会增加PPP 项目的工程造价[2]。

2.3 项目运营缺少投资管控

PPP 项目的实施由政府与其他社会投资主体共同参与，投资主体的关注重心在项目建设以及项目投资回报方面，对后续项目的运营与管理缺乏持续性的关注。一些PPP 项目的投资主体未能充分考量运营管理阶段的投资风险，项目方也未在投资估算中科学核算运营成本、资源经营成本等。PPP 项目全过程投资控制缺乏科学性，在一定程度上增加了项目建设风险。

3 PPP 项目全过程投资控制的实施策略

3.1 项目概况

3.1.1 项目建设内容

为实现雨水资源化管理、减轻特殊气象条件下的城市内涝问题，莱西市大力推进自然寄存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”建设，通过进一步完善雨污管网建设、推进河道综合整治工程和提升城区环境，修复城市水生态，涵养水资源，增强城市防涝能力，恢复河道生态。该项目共包括37 项工程，包括：道路建设工程（共14 项）、小区改造工程（3 项）、污水管道工程（4 项）、人行道板铺装工程（9 项）、绿化工程（3 项）、焦格庄河治理工程（1 项）、环卫工程（1 项）、莱西北站北广场建设工程（1 项）、防洪沟工程（1 项）。

3.1.2 项目运作方式

为进一步创新投融资机制，缓解地方政府的财政压力，鼓励和引导社会资本参与城市基础设施建设，提高基础设施的建设及运维服务水平，莱西市政府研究决定，拟采用政府和社会资本合作（PPP）模式推进本项目实施。由项目公司具体负责融资、建设、运营维护，以及移交全部基础设施。运营期内项目公司可通过项目范围内的附属广告、停车位等的运营获得使用者付费收入，同时获得政府方基于绩效评价的可行性缺口补助。合作期满后，由项目公司将全部资产无偿移交政府指定机构。

3.2 客观科学开展PPP 项目前期经济性评价

PPP 项目建设与实施中，造价投资的合理管控有赖于前期客观且科学的经济性评价。莱西市海绵城市项目启动之前，围绕项目实施的各项工序，包括可行性研究、资金审批、项目开工手续、项目设计、项目勘察、海绵设施布设安装、海绵设施运行情况监测设备的后续维养等，进行了科学的成本分析与测算，充分论证了融资渠道的可行性、项目实施的经济性与必要性。考虑到各个要素的价格具有市场波动性，莱西市海绵城市建设项目利用项目信息管理系统对项目初期的技术信息、生产信息、财务信息、材料成本信息等进行管理和更新，为PPP 项目方科学、客观、精准估算项目投资信息，以及为项目建设成本提供动态数据，提高了PPP 项目前期经济性评价的准确性。

3.3 严格管控PPP 项目实施各环节成本

PPP 项目实施涉及设计、勘察、施工、运营、养护等诸多环节，全过程投资控制需要对各个环节的实施成本进行严格约束与管控，通过细部过程化控制，确保PPP 项目实施造价控制在投资估算可控范围内[3]。莱西市海绵城市建设项目在实施各环节成本控制时，将项目实施过程中涉及成本支出的设备、机械、材料、人员、管理等进行逐一梳理，列明具体的成本支出项，并在具体实施过程中根据支出项，以及支出计划严格管控支出过程。对于项目实施过程中涉及的工程变更等情况，莱西市海绵城市建设项目方将对工程变更内容进行严格审核把关，并通过支出项与支出计划的内部调整控制项目施工总成本。此外，为有效管控项目实施各环节成本，莱西市海绵城市建设项目方对用量较大的物料、设备等构建了相对全面且详细的信息库，全面梳理并动态管理物料与设备的市场采购价格、租赁价格、供应商的渠道与联系方式、市场价格波动情况等，为材料采购计划与设备租赁计划制定提供准确的成本核算依据。

3.4 科学管控PPP 项目投资风险

投资风险分析与应对是PPP 项目投资全过程管控的重要内容。在莱西市海绵城市项目建设中，项目方围绕政治风险、法律风险、经济风险、不可抗力风险、项目采购与融资风险、项目建设风险、项目设计风险等进行项目投资风险梳理，并列明各个风险相对应的承担方，以便政府、社会资本等投资与运营主体能够厘清各自的职责以及所要承担的风险。莱西市海绵城市建设项目的风险点以及风险承担方见表1 中。同时，针对项目建设中存在的风险，莱西市海绵城市建设项目方提出了相应的应对举措，如加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的评价机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。例如，由实施机构或政府指定机构依据PPP 项目合同约定的评价办法对项目建设管理（包括工程质量、建设工期、资金使用、安全文明、环境保护、组织管理、采购与合同、文档资料等方面）进行定期监管评价，若项目建设出现缺陷，项目公司应及时修复，否则实施机构可提取项目公司提交的建设履约保函中的相应金额用于缺陷修复。

表1 莱西市海绵城市建设项目风险及分配情况

4 结语

PPP 项目投资运作模式具有畅通社会资本投资、节约国家财政等诸多优势，但同时，社会资本与政府在PPP 项目运行中也面临着诸多风险。PPP 项目应做好全生命周期的投资控制，通过客观科学开展PPP 项目前期经济性评价，严格管控PPP 项目实施各环节成本，立足风险规避、风险分担等多层次做好PPP 项目风险把控工作，方能实现各方共赢。