基层党组织组织功能：内涵、生成逻辑与路径之思

文／王同昌

党的二十大在部署基层党建时强调：“增强党组织政治功能和组织功能。严密的组织体系是党的优势所在、力量所在。各级党组织要履行党章赋予的各项职责，把党的路线方针政策和党中央决策部署贯彻落实好，把各领域广大群众组织凝聚好。”[1]这为新征程上继续深入推进基层党建工作提供了根本遵循。突出政治功能是党的十九大报告部署基层党建时提出的，学术界已经进行了深入研究，并取得了丰硕成果。增强党组织组织功能是第一次在党的全国代表大会报告中进行部署。因此，基层党组织组织功能的内涵是什么，为什么要增强基层党组织组织功能，如何增强基层党组织组织功能，是当前推进基层党建工作迫切需要解决的重要课题。本文拟对基层党组织组织功能的内涵、生成逻辑及推进路径进行探讨，以期对推进基层党建实践有所启发。

一 基层党组织组织功能的提出及其内涵

重视基层党组织组织功能是中国共产党的优良传统。尽管增强组织功能是在党的二十大报告中首次进行明确部署，但基层党组织发挥组织功能的实践却贯穿了党的奋斗历史全过程。此外，需要注意的是，基层党组织的组织功能与组织力密切相关，又有重要区别。组织力是基层党组织的客观能力和实力，组织功能是组织力发挥的积极效能。

（一）基层党组织组织功能的提出

基层党组织组织功能是党的十八大以来推进全面从严治党过程中逐步提出来的。2014 年1 月习近平指出，党的领导“体现在党的严密组织体系和强大组织能力上”。[2]这里把党的领导与组织体系和组织能力联系在一起，突出组织功能要着眼于党的领导。2016 年2 月在审议“两学一做”学习教育方案时，习近平强调：“必须激活基层党组织，增强基层组织力。行之有效的制度要坚持、要落实，同时要针对新情况新问题以改革创新精神补齐制度短板，健全制度，有力执行，真正使党的组织生活和党员教育管理严起来、实起来。”[3]这里的组织力突出党内生活和党员教育管理，侧重于内部组织功能。2017 年10 月，习近平在党的十九大报告中强调加强基层党组织建设“要以提升组织力为重点，突出政治功能”。[4]2018 年1 月，习近平把政治功能与组织功能并列提了出来。他强调：“我们要积极适应形势发展变化、党员结构深刻变化，强化党组织的政治功能和组织功能，在严肃的党内生活中锤打，提高适应新时代新要求的新本领新能力。”[5]这是习近平第一次提出组织功能。从这段论述的前后语境看，习近平针对党员队伍发生了重大而深刻变化，提出要增强基层党组织的组织功能，从而提高党的新本领新能力。党的十九届六中全会在总结新时代全面从严治党成就时指出：“党不断健全组织体系，以提升组织力为重点，增强党组织政治功能和组织功能，树立大抓基层的鲜明导向。”[6]党的二十大报告正式把“增强党组织政治功能和组织功能”纳入推进新时代党的建设新的伟大工程的重点任务，作为当前和今后一个时期基层党建工作的重要遵循。

（二）基层党组织组织功能的内涵

组织功能是基层党组织整体功能的一个组成部分。概括而言，基层党组织组织功能是指基层党组织为巩固党的领导地位、履行自身职责而把党员和群众组织起来发挥的积极效能，主要包括吸纳党员、教育管理党员、促进党员发挥先锋模范作用而实现的组织团结，进而把群众组织起来。具体来说，基层党组织组织功能的内涵包括三个方面：其一，基层党组织组织功能的目的是巩固党的领导地位，贯彻党的路线方针政策和决策部署，切实履行党组织的自身职责。其二，把党员组织起来充分发挥先锋模范作用。党的性质宗旨和党员先进性决定了组织党员是组织群众的前提，如果一个基层党组织连党员都组织不起来，就不可能有效发挥组织功能。这就要求基层党组织做好党员接收、教育管理等工作，激励党员发挥先锋模范作用，巩固党的组织。其三，把群众组织起来自觉实现党的主张。列宁指出：“在人民群众中，我们毕竟是沧海一粟，只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架。”[7]中国共产党确定的奋斗目标，最终还是要靠广大党员带领人民群众努力奋斗才能实现。这就需要充分发挥基层党组织的组织功能，把各领域基层群众组织好，共同实现党的奋斗目标。

（三）基层党组织组织功能与组织力的关系

党的十九大报告提出基层党组织建设以提升组织力为重点。党的二十大报告提出要增强基层党组织的组织功能。从组织力到组织功能，既是对近年来基层党建成就的肯定，也是在新征程上对基层党建提出的更高要求。从“组织力”到“组织功能”的转化是由二者之间的关系决定的。首先，组织力是组织功能的前提。组织力是基层党组织“为完成自身的任务和职责而拥有的内部有序运行、外部有效领导群众的能力”。[8]组织力在本质上是基层党组织的客观能力。组织功能是基层党组织为巩固党的领导地位、履行自身职责而把党员和群众组织起来发挥的积极效能。组织功能在本质上是基层党组织组织力发挥的积极效果。组织力是组织功能的前提，如果没有组织力，就不可能有组织功能。其次，组织力需要转化为组织功能。有组织力不一定有组织功能。充分有效发挥的组织力才能体现为组织功能。党的十九大以来，大抓基层鲜明导向的有效落实，基层党组织组织力得到有效提升，今后需要进一步把这种组织力转化为组织功能。最后，组织功能是组织力发挥的积极效果。如果没有正确价值导向，组织力也有可能产生负面效果。因此，增强组织功能是对基层党建提出的更高层次要求。

二 增强基层党组织组织功能的生成逻辑

党的二十大提出增强基层党组织组织功能，是党员主体地位和人民至上理念的客观要求，是基层党组织发挥组织功能实践经验的当代彰显，是新时代基层党建质量提升的现实之需。因此，深入探索增强基层党组织组织功能的生成逻辑，有助于我们更加全面地理解和把握新征程上基层党组织的建设工作，为进一步发挥基层党组织的组织功能提供理论依据。

（一）党员主体地位和人民至上理念的内在要求

马克思主义政党理论认为，党员在党内处于主体地位，广大党员是党的事业的最终决定力量。党的领导者的重要任务之一就是要把党员组织起来实现党的目标任务。列宁指出：“全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[9]党员的主体地位，客观上要求党组织要把党员组织起来，要发挥党组织的组织功能。只有把党员组织起来，才能进一步把群众组织起来。马克思主义还认为，人民群众是推动社会变革的决定力量。马克思和恩格斯在《神圣家族》中指出：“历史什么事情也没有做，它‘不拥有任何惊人的丰富性’，它‘没有进行任何战斗’！其实，正是人，现实的、活生生的人在创造这一切，拥有这一切并且进行战斗。”[10]也就是说，人民群众是历史创造者的理念从根本上决定了无产阶级政党必须把群众组织起来，充分发挥组织功能。毛泽东在《论持久战》中强调：“战争的伟力之最深厚的根源，存在于民众之中。日本敢于欺负我们，主要的原因在于中国民众的无组织状态。克服了这一缺点，就把日本侵略者置于我们数万万站起来了的人民之前，使它像一匹野牛冲入火阵，我们一声唤也要把它吓一大跳，这匹野牛就非烧死不可。”[11]进入新时代，习近平坚持并发展了人民主体理念，提出坚持人民至上。党的二十大把坚持人民至上作为习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论的重要内容之一，强调：“我们要站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧，形成为人民所喜爱、所认同、所拥有的理论。”[12]坚持人民至上，既要求我们站稳人民立场、把握人民意愿、把人民放在心中最高位置，也要求我们尊重人民创造、集中人民智慧，把人民组织起来为实现人民根本利益而奋斗，这对增强基层党组织组织功能提出了客观要求。

（二）基层党组织发挥组织功能实践经验的当代彰显

中国共产党一百多年的奋斗历程，也是充分发挥基层党组织组织功能的历程。1922 年，党的二大通过的决议强调：“我们就不能忘了两个重大的律：（一）党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去。（二）党的内部必须有适应于革命的组织与训练。”[13]这段话实际上包含了组织功能的两个方面：一是进行严格的组织训练，把党员组织起来；二是要深入到广大群众里面，把群众组织起来。这为基层党组织发挥组织功能奠定了理论根基。党的四大《对于组织问题之议决案》强调：“支部的工作，不能仅限于教育党员，吸收党员，并且在无党的群众中去煽动和宣传，帮助他们组织俱乐部、劳动学校、互助会。”[14]这就明确强调基层党组织要组织党员和群众。毛泽东在古田会议决议中提出革命军队除了打仗，还要宣传、组织、武装群众、帮助群众建立革命政权以至于建立共产党的组织。毛泽东指出了党员质量之差和组织松懈的危害，提出了纠正措施：旧的基础厉行洗除，严格入党条件，严格审查被介绍人，要通过会议、训练班、讨论会等教育党员。同时还要加紧宣传，扩大党的政治影响争取广大群众，进而实现组织群众、武装群众等任务。[15]在古田会议精神指导下，基层党组织组织功能得到充分发挥。延安时期，毛泽东提出巩固党的任务，加紧党内教育，整顿党的作风。1945年，党的“七大”上，刘少奇对基层党组织的组织功能进行了论述，强调“党的支部，是党在人民群众中的工作单位，是党的领导机关与人民群众联系的桥梁，支部必须使人民群众与党的领导机关密切结合起来。支部必须在人民群众中进行宣传和组织工作，组织人民群众来解决他们的各种问题，支部要对党员执行纪律，教育党员，组织党员的学习”。[16]党的七大通过的新党章为基层党组织发挥组织功能奠定了制度基础，此后革命胜利的实践也显示了基层党组织组织功能的巨大威力。

社会主义革命和建设时期，按照“支部建在连上”原则，基层党组织在基层社会逐步建立起来。土改以后到农业合作化时期尤其是合作化后期，合作社或行政村绝大多数已经建立了党组织。到党的八大，“党的组织分布到全国每一个城镇和县区，每一个重要的企业，并且分布到各个民族”。[17]八大党章对基层党组织的组织功能又进行了新的规定：在群众中进行宣传和组织工作，组织党员学习，领导群众参加国家的政治生活，企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议。[18]党的八大以后到60 年代，基层党组织组织功能继续得到发展。邓小平指出：“过去，我们克服困难，党的一个号召，党中央的一句话，全国照办，非常顶事。”[19]这实际上就是基层党组织组织功能的体现。

进入改革开放时期，党的工作重点转向以经济建设为中心，这对基层党组织的组织功能提出了新要求。邓小平强调：“党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务。”[20]党的十二大通过的党章对基层党组织的组织功能作出了进一步强调：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒。”[21]邓小平也提出：“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。组织起来就有力量。”[22]但是，一方面由于经济社会环境和社会组织结构发生了巨大变化，另一方面由于一度出现管党不力、治党不严问题，一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题日益凸显。这是新时代党中央提出要提升基层党组织组织力，增强基层党组织组织功能的重要原因。总之，从一百多年来基层党组织发挥组织功能的历程看，基层党组织发挥组织功能取得了重大成就，积累了丰富经验，这些是新时代增强基层党组织组织功能的重要滋养和借鉴。

（三）新时代基层党建质量提升的现实之需

党的十九大提出不断提高党的建设质量，其中就包括提升基层党建质量的要求。党的十九大以来，围绕提升基层党建质量，理论界和实践部门都进行了深入研究。提升基层党建质量，要求增强基层党组织的组织功能，这也是党建质量的体现。组织功能强不强，是基层党建质量的重要衡量标准。习近平指出：“基层党组织组织能力强不强，抓重大任务落实是试金石，也是磨刀石。党中央制定了一系列重大战略、部署了一系列重大工作，基层党组织就要在贯彻落实中发挥领导作用。要强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。”[23]总体来看，党的十九大以来，基层党建质量得到一定提升，但仍然有不少问题需要解决。首先，基层党建的形式主义现象还不少。党的建设从本质上就是让个体党员过上有组织的生活，在这一过程中去除党员的个人主义思想，牢固树立党的思想，为党的理想而自觉行动，锻炼提高党性修养。从实践来看，不少单位的党建形式上花样繁多，但达到改造党员，锻炼提升党性修养的目的还不够充分。其次，有的基层党建只是简单的体内循环，没有实现组织群众的预期。加强基层党建首要任务是提升党内生活质量，锻造合格的党员。但仅仅做到这一步还不够，锻造合格党员和坚强党组织的目的为了动员组织凝聚群众，把群众组织起来为实现党的目标而奋斗。从实践角度，不少地方基层党建与这一要求还有一定距离，抑或说基层党建脱离了群众，呈现出党组织和群众“两不找”现象（党组织不找群众，群众不找党组织）。因此，提升基层党建质量还有很长的路要走，需要进一步把党员组织起来，把群众组织凝聚起来。这意味着要从根本上增强基层党组织的组织功能，这也是党的二十大提出增强基层党组织组织功能的现实之需。

三 新时代增强基层党组织组织功能的路径之思

中国共产党增强基层党组织组织功能，既积累了丰富经验，也还面临一系列新形势新挑战。新征程上，全面增强基层党组织组织功能，需要做好以下几个方面的工作。

（一）完善强固的基层党组织体系

具备严密的组织体系是中国共产党与生俱来的特质。习近平指出：“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。”[24]在中国共产党成立前后，当时有几百个社团和政党，最后只有中国共产党成长壮大，具备强固的精密组织是重要原因之一。此后，党一直坚持“为实现‘主义’奠定组织基础”。[25]强固的组织体系是增强组织功能的前提。因此，增强基层党组织组织功能，就要进一步完善强固的基层组织体系。改革开放以来，随着我国经济社会发生的巨大变迁，我们党高度重视基层组织体系的发展完善。党的十六大强调要扩大党的工作覆盖面，强调要加强非公有制企业、社会团体和社会中介组织党建工作力度。党的十七大强调要全面推进新社会组织党建，优化组织设置，扩大组织覆盖。党的十八大强调全面推进各领域基层党建，扩大党组织和党的工作覆盖面。党的二十大在强调传统领域基层党建的基础上，突出强调要加强混合所有制企业、行业协会、学会、商会党建工作和新就业群体党的建设，为完善强固的基层党组织体系提供了基本遵循。

完善基层党组织体系，需做好四个方面工作。一是弥补空白点。由于各方面原因，有的新兴领域还未建立完善的党组织，因此需要尽快创造条件，健全完善党的组织，实现应建尽建。二是激活覆盖点。当前有的基层党组织，只是挂个牌子，缺乏实质性的有效运作，更谈不上组织功能的发挥。因此，已经建立的基层党组织，要实现从有形覆盖到有效覆盖，先着力提升组织力，再切实发挥组织功能。三是着眼于各领域基层党建实际，发挥其组织功能。我们党现有400 多万个基层党组织，既分布在不同层级，又分布在不同地区，还分布在不同行业领域。这就要求基层党组织从实际出发，着眼自身特点发挥组织功能，才更有持久力。四是构建不同领域、不同层级党组织，发挥组织功能的协同机制。从纵向看，中央、地方、基层党组织都要发挥组织功能。因此，增强基层党组织组织功能，要构建上下贯通顺畅的组织体系。从横向看，各领域基层党组织发挥组织功能不是彼此孤立的，要相互联系、相互配合、相互促进，实现不同领域基层党组织的联建共建，形成发挥组织功能的整体合力。

（二）提高基层党组织党内组织生活质量

重视组织生活是马克思主义政党的重要特点。中国共产党从小变大、由弱变强，党内组织生活发挥了重要作用。党内组织生活在本质上就是改造党员。“对共产主义政党而言，个体加入党组织后，意味着自己的生活将由组织来安排，而不能再以自我为中心，以家族为本位；意味着个体的交往要打破传统的差序格局，同志间的革命友情要超越一切友情与爱情；意味着为了组织的需要随时可以献出自己的一切。”[26]这些转变都是通过组织生活来实现的。历史经验表明，组织生活能够提升党员质量，增强组织功能。1925 年至1927 年，党的组织力量获得重大发展。面对组织发展导致的党员质量下降等问题，党组织采取提高党内组织生活质量，包括强化对基层组织的管理、淘汰不合格党员、严格纪律、党内训练、思想教育等，形成重视党员质量的传统。通过清除变质分子，秉持造党理念，推动制度和组织文化建设，从而使中国共产党成为最具革命性的力量。[27]

党的十八大以来，党中央高度重视党内组织生活建设。习近平多次强调，党组织是否坚强有力同是否经过组织生活锻炼密切相关。近年来部分软弱涣散基层党组织实现由弱到强的转变，也都是从加强完善党内组织生活开始的。新征程上，增强基层党组织组织功能，要以提高基层党组织组织生活质量为重要抓手。

首先，严格执行组织生活各项制度，提高组织生活制度执行力。尽管党内外形势和党员情况发生了巨大变化，但党内组织生活的相关制度仍然有其重要价值。应摆脱不合时宜的党建思维，根据实际情况创造性执行党内组织生活制度。党内组织生活要以党员为中心，要让每个党员都能过上有组织的生活。既要严格要求党员参加组织生活，进行党性锻炼，又要保障党员民主权利，扩大党员参与权，落实党员知情权、选举权、监督权，为党员参加组织生活尽可能提供各种方便，提升组织生活的吸引力。

其次，通过组织生活对党员进行激励。党的二十大报告提出激励党员发挥先锋模范作用。激励党员的方式多种多样，参加组织生活是重要的一种。因此，要通过提高组织生活质量，增强党员的获得感和荣誉感。

最后，通过组织生活对党员进行监督管理。实践表明，只有从严管理，才能激发组织功能。要通过组织生活开展严肃认真的批评与自我批评，提高党内组织生活的战斗性，及时发现和解决党内存在的问题，实现党内的思想统一，[28]进而实现组织巩固和组织功能的增强。总之，基层党组织应通过提高党内组织生活质量，加强党员教育管理，把党员团结凝聚起来，形成组织合力，发挥组织功能。

（三）坚持群众路线的工作方式

要把群众组织起来自觉实现党的主张，还需要有正确的组织方式。列宁指出，要想启发思想和发动群众，共产党人必须提出自己的口号，走访工作住所，走访农村无产者和穷乡僻壤农民的茅舍，走进最下层的平民酒馆，进入真正的平民会社、团体，参加他们的临时集会，不用学者口吻跟人民说话。[29]这里实际上强调的是群众路线的工作方式。群众路线是马克思主义唯物史观与中国具体实际相结合的独特创造，是党百年奋斗积累的重要经验和重要法宝。[30]只要真正坚持群众路线，就一定能够获得人民群众的拥护，把群众组织起来，增强组织功能。现实中之所以出现部分基层党组织组织功能弱化，就是因为没有真正融入群众之中，而是游离于群众之上，呈现悬浮状态。因此，新时代增强基层党组织组织功能，必须激活群众路线，坚持群众路线的工作方式。

首先，要深入群众调查研究，真实了解群众之需。凡属正确的决策和正确的领导，必定是从群众中来到群众中去。革命时期，党的政策之所以获得群众认可，与我们党高度重视调查研究是分不开的。通过调查研究，把群众的意见上升为党的方针政策，就很容易获得群众认可。党的二十大号召全党要“树牢群众观点，贯彻群众路线，从群众中来、到群众中去，始终保持同人民群众的血肉联系”，[31]就是要求党组织要融入群众之中，时刻了解群众的需求和情绪。

其次，要构建党组织联系群众的制度化方式。一方面构建以群众实际需求为中心的工作内容。以群众实际需求还是以完成行政任务为中心，会导致两种截然不同的工作效果。如果以完成行政任务为中心，就缺乏联系群众的动力，导致脱离群众。因此，党组织的工作议题和工作内容应围绕群众需求来设置。另一方面，要把群众路线的工作方式作为考核的重要内容。考核是基层党组织工作的指挥棒，在实践中甚至存在考核什么就干什么的现象。针对这种现象，要把群众路线的工作方式纳入考核内容。把基层党组织融入群众的程度和方式方法，每年联系群众的频次和效果作为考核的依据。

（四）着力满足人民群众美好生活需要

增强基层党组织组织功能，从根本上还要着力满足人民群众美好生活需要。马克思主义认为，人们所奋斗的一切都同他们的利益相关。人们的政治思想和行动的根源都是经济利益，是从人的利益以及与这些利益联系着的生活状况、生存条件中产生的。马克思主义政党之所以能够获得群众拥护，就是因为其“是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[32]毛泽东也指出：“为什么要革命？为了使中华民族得到解放，为了实现人民的统治，为了使人民得到经济的幸福。”[33]新时代增强基层党组织组织功能，就要着力满足人民群众美好生活需要。

首先，要着力解决人民群众的急难愁盼问题。人民群众美好生活需要是多方面的，横向看涉及政治、经济、文化、社会、生态、安全等方面利益需求，纵向看涉及当前利益、近期利益、远期利益。这些利益都需要基层党组织逐步妥善解决，但当务之急是解决群众的急难愁盼问题。这是影响群众美好生活需要的堵点，也是影响群众情绪的决定因素，把这些问题解决了，就能坚定地把群众组织起来。

其次，加大资源向基层下沉力度，提升基层党组织服务群众能力。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。基层党组织生活在群众之中，是组织动员群众的最后一公里。习近平强调：“把资源、服务、管理下沉基层、做实基层，把每个基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。”[34]我们在调研中了解到，基层尤其是村级党组织服务群众的资源有限，因此，要推动机关事业单位、国企等资源丰富单位与村党组织联建共建，组织党员干部下沉参与基层治理、有效服务群众。党的十八大以来，全面推行驻村第一书记制度，对基层党建发挥了极大推动作用，这是人力资源下沉基层的突出表现。[35]除人力资源之外，各种资源都需要进一步向基层下沉。

最后，基层党组织要提升服务群众的精准化程度。全面建成小康社会后，满足人民群众需求，已经从“有没有”转变为“好不好”，人民群众对服务的质量要求越来越高。实践中有的基层党组织确实为群众提供了不少服务，但是出现了“半边热”，基层党组织这边热烘烘，但与群众需求不匹配，所供非所需，未能实现预期目的。这就要求基层党组织提供服务要以群众实际需求为中心，“要推进服务供给精细化，找准服务群众的切入点和着力点，对接群众需求实施服务供给侧改革，办好一件件民生实事”。[36]