日本强化东盟国家海上安保能力的政策及影响分析

2024-06-11 06:30李开盛邢晓曼
战略决策研究 2024年2期
关键词:巡逻舰东盟国家安保

李开盛 邢晓曼

一、导论

日本对东盟国家海上安保能力的支持正在成为影响东南亚地区稳定与中国东盟关系的重要地缘政治变量。这主要基于两方面的原因:从全球背景看,美国在强化盟伴体系对所谓“系统性竞争对手”中国进行全面打压的背景下,将日本作为牵制中国的重要帮手,力推美日印澳、美日菲等小多边合作机制,要求日本在印太范围特别是东南亚地区发挥协美制华的关键作用;从地区局势看,则是日本历来重视对东南亚地区的介入,试图以南海问题为抓手与个别东盟国家相策应,①Kentaro Furuya,“The Architecture of Japan’s Maritime-security System in the East China Sea:The Dual-Layer Security System and the Role of the Japan Coast Guard”,Naval War College Review,Vol 72,No.4,2019,pp.26-52。不断渲染这一地区的地缘政治紧张局面,强化相关东盟国家海上安保能力建设则是一个重要的切入点。结合上述两个层面的因素,日本在当前乃至未来都是影响南海问题的重要变量。在此背景下,有必要对日本强化东盟海上安保能力这一主要政策抓手的发展趋势、演变逻辑及其后果进行深入讨论。

从既有研究来看,国内外对日本和东盟海上安保合作的研究多有关注,但很少聚焦于海上安保能力。如国内学者乔林生从历史视角阐述日本与东盟进行海上安保合作的渊源,梳理了东盟与日本开展海上安保的政策立场的演进过程;②乔林生:《冷战后日本对东盟的安保保障政策》,载《东南亚纵横》2003年第10期,第31-35页。王竞超研究日本与印尼、越南海上安保合作的发展现状与趋向,对双方海上安保合作演进进行动态性追踪;③王竞超:《日印海洋安全合作的新发展与制约因素》,载《现代国际关系》2018 年第5 期,第49-58 页;王竞超:《日越海洋安保合作的演进:战略考量与挑战》,载《东南亚研究》2019 年第2 期,第107-121 页。蔡鹏鸿、包霞琴等学者从海盗、海上走私、海上恐怖主义等具体的海洋安全问题入手,对日本东盟海上安保合作开展案例研究;④蔡鹏鸿:《日本主导东南亚反海盗合作机制对地区海洋安保事务的影响》,载《东南亚研究》2007 年第3 期,第60-65 页;包霞琴、李文悦:《日本对东南亚ODA 外交中的海上防务合作——以2015 年版“开发合作大纲”为例》,载《复旦国际关系评论》2018 年第1 期,第109-123 页。个别成果提到了日越海上安保能力项目合作,但主要围绕局部的案例剖析展开。⑤郑宇龙、周永生、崔镤戈:《日越防务合作动因分析——以“海上安保能力强化项目”为例》,载《日本问题研究》2022 年第1 期,第9-18 页。日本学者则多从其海洋战略需求出发,认为日本应当进一步加强与东盟各国的海洋安保合作,推动东盟成为维护印太地区海洋安保的推动力量。⑥[日本]《日本作为海洋国家的安全保障:21世纪日本的国家形象》,日本中曾根和平研究所,2006年10月11日,https://www.npi.or.jp/research/2006/10/01170418.html;“Progress in Security Cooperation between Japan and the Philippines,Aiming for a Quasi-Alliance:Building a More Robust Japan-Philippines Security Partnership”,Center for Strategic and International Studies,July,2022,https://agora0.gitlab.io/pen/0x17/hkers/2022-07-27-aiming-for-a-quasi-alliance.html;[日本]渡边利夫:《海洋国家同盟论的重新审视:日本的选择》,[日本]日本综合研究所调查部2008 年版,第11-12 页。日本国际事务研究所(JIIA)每年度发布研究报告,分析东盟海上安保建设的未来走向以及日本的政策回应空间。①[日本]《东南亚海上安全能力建设,守护海洋、连通海洋、感知海洋:海上安全问题与日本对策》,日本国际问题研究所,2022年12月23日,https://www.jiia.or.jp/pdf/resarch/H23_Sea/H23_Sea.php。东京国家政策研究所研究员约翰·布拉德福德(John F.Bradford)以成员国数量与合作领域变迁为标志,对日本对东盟海上安保援助进行了回顾性研究。②John F. Bradford,“Japanese Naval Activities in Southeast Asian Waters:Building on 50 Years of Maritime Security Capacity Building”,Asian Security,Vol.17,No.1,2021,pp.79-104.其他国家学者的相关研究有:格雷厄姆(Euan Graham)、伍利(Peter Woolley)和里扎尔·苏克玛(Rizal Sukma)等分析了日本与东盟国家开展海上安保合作的主要目的;③Euan Graham,Japan's Sea Lane Security:A Matter of Life and Death?(Routledge,2006),pp.229-237;Peter J.Woolley,Geography and Japan's Strategic Choices:From Seclusion to Internationalization(VA:Potomac Books,2005),p.112;Rizal Sukma et al.,“The Future of The Seas in East Asia:Toward a Comprehensive Maritime Cooperation”,Centre for Strategic and International Studies,March,2015,https://csis.or.id/publication/the-future-of-the-seas-in-east-asia-forging-a-common-maritimefuture/.盖伊·克里斯托弗森(Gaye Christoffersen)和雷纳托克·鲁斯德·卡斯特罗(Renato Cruz De Castro)对日本东盟海上安保合作的前景进行了研判;④Gaye Christoffersen,“Japan and the East Asian Maritime Security Order:Prospects for Trilateral and Multilateral Cooperation”,Asian Perspective,Vol.33,No.3,2009,pp.107-149;Renato Cruz De Castro,“21st Century Japan-Philippines Strategic Partnership:Constraining China's Expansion in the South China Sea,”Asian Affairs:An American Review,Vol. 44,No. 2,2017,pp.31-51.斯托里(Ian Storey)对中国和日本与东南亚的海上安保合作进行了比较研究。⑤Ian Storey,“Japan's Maritime Security Interests in Southeast Asia and the South China Sea Dispute”,Political science,Vol. 65,No.2,2013,pp.135-156.部分研究成果涉及到日本对东盟国家海上安保能力援助,如杰弗里·奥丹尼尔(Jeffrey Ordaniel)和约翰·布拉德福德(John Bradford)主张,日本应着重支持东盟各国强化海洋基础设施建设、环境保护、资源管理和执法协调等四方面能力;⑥Jeffrey Ordaniel and John Bradford,“Advancing a Rules-based Maritime Order in the Indo-Pacific”,Pacific Forum,Vol.21,No.2,2022,pp.28-62.阮兴山(Nguyen Hung Son)和保罗·米德福(Paul Midford)强调,日本对东盟的海上安保能力援助总体上呈现积极务实、刻意低调的特征。⑦“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia:Maritime Security and Cooperation”,Japan Center for International Exchange,2013,https://www.jcie.org/analysis/books-reports/asean-japan-partnership/;Paul Midford,“Japan's Approach to Maritime Security in the South China Sea,”Asian Survey,Vol.55,No.3,2015,pp.525-547.

总体上看,既往日本对东盟海上安保能力支持的分析多被放在海洋合作框架下进行分析,即使有少数成果聚焦能力视角,相关分析仍然比较零碎,特别是在日本如何支持东盟国家建设海上安保能力方面缺乏清晰框架与系统分析,从而难以为实践层面的应对提供充分的学理基础。基于此,本文将从地缘政治视角出发,在分析日本海上安保能力以及日本对东盟的政策演进与实践举措的基础上,将日本支持东盟强化海上安保能力概括为三个方面:海域态势感知、海上执法与海上防卫。以此“三能力”分析为框架,重点比较日本对南海争端主要当事方越南和菲律宾的投入,以更加准确地理解其政策重点、特征。最后分析日本政策对南海地区局势的影响,并就其未来走向做出预判。

二、转向海上安保能力:日本东盟海洋合作的演进

目前,学界并没有就海上安保能力形成明确的定义,但普遍认为,海上安保包含应对传统威胁与非传统威胁的能力,涉及安保诸方面。如克里斯蒂安·布格(Christian Bueger)认为,海上安保能力旨在增强政府在沿海地区应对安保威胁的能力,并高效管理辖内海域,包括领海和专属经济区的活动。①Christian Bueger,“Experimenting with Global Governance:?Lessons Learned Project of the Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia”,Knowing Governance,Vol.24,No.3,2016,pp.87-104.日本政府在2022 年发布的《关于强化海上保安能力的方针》政策文件中,将海上安保能力概括为海上防卫能力、海上情监侦(情报信息搜集、监测与侦查)能力、海上突发事件的响应能力、海上支援与信息协作能力、海上调查能力/海上执法能力、海上业务能力/海上行动能力。②[日本]《关于强化海上保安能力的方针》,日本海上保安厅,2020 年12 月16 日,https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/top/221216_houshin.pdf。本文认为,与强调战时应对的军事能力不同,海上安保能力是一种以平战结合为基础但更加强调平时应对安保威胁的能力。在理解南海地区形势特别是相关国家动向方面,海上安保能力是一个关键的概念。这是因为,相关东盟国家清楚自己在军事实力与中国存在较大差距,一般不选择直接与中国相抗衡,而是多选择强化海警巡逻、通过执法船只骚扰中国渔船、强化其情报能力监控中国舰机动向等方式对中方进行挑衅或是实施权益侵蚀行为。基于上述概念与南海实践,本文将海上安保能力概括为海域态势感知能力、海上防卫能力和海上执法能力,以此作为评估日本支持东盟海上安保能力建设的分析框架。

日本一直有着强烈的海洋意识,历来重视海上安保能力建设,特别是自2012 年安倍晋三第二次上台执政以来,日本政府积极强化海上安保能力建设。2008、2013、2018、2023 年,日本政府分别出台第一、二、三、四期《海洋基本计划》,对海洋的重视与投入逐步增加,其海洋开发与能力建设范围涵盖海情调研与资源开发、海洋通道安全、维护国际海洋秩序、可再生能源和自主水下航行器等众多领域。2022 年发布的《关于强化海上保安能力的方针》是日本增强海上安保能力建设的纲领性文件,其中规定:加强海上保安厅与自卫队的情报共享与合作机制,一旦发生武装攻击事态,海上保安厅将由防卫大臣统管;决定至2027 财年将海上保安厅预算增至约3200 亿日元,相当于2022 财年规模的约1.4 倍。①[日本]《关于加强海上安保能力的政策举措与部长级会议决定》,日本海上保安厅,2020年12 月16 日,https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/top/221216_houshin.pdf。经过多年建设,日本已成为海上军事强国。据2022 年日本防卫计划大纲显示,在现役库存中,服役于海上自卫队的各型舰艇数量共计140 艘,吨级51 万吨,海上巡逻舰机共360 架。②“DEFENSE OF JAPAN 2022”,Japan ministry of defense,2022,https://www.mod.go.jp/en/publ/w_paper/wp2022/DOJ2022_EN_Full_02.pdf。另外,日本海上保安厅拥有中型、大型巡逻舰共383 艘、各型飞机92 架,其中能够进入远洋海域的1000 吨级以上的大型巡逻舰共有71 艘。③[日本]《巡逻舰艇、飞机等维护事宜》,日本海上保安厅,2022 年,https://www.mlit.go.jp/hakusyo/transport/shouwa55/ind010702/002.html。

以自身强大的海上安保能力为支撑,日本对东盟的支持不断强化。在进入21 世纪第二个十年之前,日本与东盟海洋安全合作主要集中在人道主义、自然灾害、打击非法捕鱼等非传统安全领域的非敏感问题上。2010 年撞船事件和2012 年日本野田政府对中国钓鱼岛实施所谓“国有化”方针、中国开始派遣公务船在钓鱼岛海域进行常态化巡逻之后,日本在钓鱼岛问题上的危机意识陡然提升,与东盟海洋安全合作的重点开始转移到提升其海上安保能力上来。2013 年,日本发布《国家安全保障战略》指示文件,①[日本]《国家安全保障战略指示文件》,日本内阁官房,2013 年12 月17 日,https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou.html。强调与东盟开展安全合作。2014 年,日本与东盟在缅甸举办首次防长会议,确认将在海上安保等领域加强合作,同时日本将推进对东盟提供海上装备和技术。②《日本与东盟举行防长会议,就防卫合作达成共识》,中国新闻网,2014 年11 月20 日,https://www.chinanews.com.cn/gj/2014/11-20/6796381.shtml。同年,日本政府通过“防卫装备转移三原则”,并于2015 年颁布最新的发展合作宪章,允许日本通过官方发展援助(ODA)向南海主权声索国转让武器系统,提升其海上态势感知与防卫能力。在2015 年的东盟-日本首脑会议上,安倍首相表示日本将持续与东盟在包括联合演习、能力建设以及航行安全等领域内开展合作,并计划在接下来的三年内向东盟派遣700 名本国专业人员,以支持东盟海上安保能力建设。③“Japan's support in the field of maritime security for realising”,Mission of Japan to ASEAN,January 2016,https://www.asean.emb-japan.go.jp/asean2025/jpasean-ps01.html。2016 年,日本发布万象愿景2.0,并与东盟正式签订《日本与东盟防卫合作倡议》文件,④[日本]《日本与东盟防卫合作倡议》,日本防卫省,2022 年3 月5 日,https://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/dialogue/j-asean/index.html。指出将开展包括“防卫装备与技术合作”在内的五种安保合作。2016 年杜特尔特任菲律宾总统后,搁置所谓的“南海仲裁案”,南海局势趋稳,日本东盟间有关海上安保能力合作也进入相对平静时期。近期,日本动作再度密集起来。如2023 年4 月28 日日本政府通过的第四期《海洋基本计划》强调为东盟各国提供海上基础设施建设、海上联合训练、海防装备转移与技术合作等一系列海上能力建设援助。⑤[日本]《第四期日本海洋基本计划》,日本内阁府,2023 年5 月26 日,https://www.cao.go.jp/press/new_wave/20230526.html。同月,日本政府发布“官方安全援助”(OSA)制度,将菲律宾、马来西亚等东盟国家纳入首波支持对象。⑥[日本]《政府官方安全援助》,日本外务省,2023 年7 月4 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/ipc/page4_005828.html。12 月,岸田政府对“防卫装备转移三原则”进行修订,解除了对杀伤性武器出口的禁令,未来日本向东盟海上安保能力的支持在性质、内涵上如何演变,值得外界密切关注。

日本对东盟海上安保能力建设的支持有着明显的地缘政治考虑。除了强化自身海洋大国地位、配合美国制华战略外,其最重要的考虑便是借南海问题牵制中国崛起以及通过南海、东海问题的联动,减轻自身在钓鱼岛问题上的压力。早在2014 年,日本防卫研究所发布《东亚战略概览》,把中日钓鱼岛争议与中国与越、菲等国间的南沙、南沙群岛问题相提并论。①[日本]《2014 年东亚战略概览》,日本防卫省防卫研究所,2014 年,https://www.nids.mod.go.jp/publication/east-asian/j2014.html。2014 年5 月,安倍在香格里拉对话会上将日本定位为“海洋法治”的捍卫者,提出所谓“海洋法治三原则”,目标直指中国。②张继业:《日本海上通道安保政策的强化及其影响》,载《国际问题研究》2018 年第6 期,第45-57 页。在2016 年日本发布的万象愿景2.0 中,所谓中国在东海、南海的海上“扩张”也被特别强调。《关于强化海上保安能力的方针》文件则把东海、南海周边局势的问题置于一起进行讨论,强调中国的活动“正使地区海洋安全局势处于紧张”之中。③[日本]《关于强化海上保安能力的方针》,日本外务省,2022 年1 月3 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2022/html/chapter3_01_03.html。另外,笔者通过查阅2012 年至2022 年的日本官方发展援助(ODA)年度报告发现,日本在2013、2016 和2022 年大幅度增加了对越、菲的海上能力援助,而此时间点又恰巧对应黄岩岛争端、④“Japan International Cooperation Agency Annual Report in 2013”,JICA,2013,https://openjicareport.jica.go.jp/pdf/12128518.pdf.“南海仲裁案”⑤“Japan International Cooperation Agency Annual Report in 2016”,JICA,2016,https://www.jica.go.jp/english/about/disc/report/2016/index.html.和中国同东盟海上渔业冲突频发的时间,⑥“Japan International Cooperation Agency Annual Report in 2022”,JICA,2022,https://www.jica.go.jp/Resource/english/publications/reports/annual/2022/fh2q4d000001doiv-att/2022_all.pdf.从而暴露了日本援助背后的地缘政治目的。美国总统拜登上台后,高度重视日本这样一个具有强大综合实力的盟友作用,加大了在东南亚地区拉日制华的力度,试图通过推动美日菲、美日菲澳等小多边框架的形成与强化,推动利用南海议题持续打压中国。展望未来,由于美国的战略精力受到俄乌冲突持久化以及突然爆发的巴以冲突的极大牵制,可能更加依靠日本这个“二当家”在打压中国方面发挥生力军作用。在此背景下,更有必要深入了解日本强化东盟国家海上安保能力建设的政策走向与内在逻辑。

三、聚焦越南和菲律宾:日本政策的重点及其特征

“同样作为南海岛屿主权的‘声索国’,越南与菲律宾在南海争端中表现最为‘积极’,因此成为日本加强与东南亚国家海洋安全合作的优先对象。”①王传剑、刘洪宇:《安倍第二次执政以来日本加强与东盟国家海洋安全合作的进展、动因及前景》,载《南洋问题研究》2021 年第3 期,第14-29 页。基于此,本部分拟以越南、菲律宾两国为案例,以前面归纳的海上安保三种能力(态势感知、海上防卫、海上执法)为分析框架,主要比较并概括日本对这两个国家海上安保能力的援助情况,以便进一步厘清日本政策的特点及内在逻辑。

1.越南

日越海上安保合作可以追溯到2007 年日越首脑联合声明。2011 年,日越两国签署《双边安保合作谅解备忘录》,规定了两国海警在搜救、救灾、人道主义援助、反恐、海上打捞、信息技术培训、军事医学和维和等领域开展合作。②[日本]白石昌也:《日本与越南“战略伙伴关系”:历史与前景》,载[日本]《亚太研究》2014 年第2 期,第289-324 页。2012 年第二届安倍内阁成立以后,两国间的安保合作进度加快且向传统安全领域拓展,对抗中国的色彩日益明显。2013 年1 月,安倍二任首相后对外出访的第一站即放在越南,“海洋安全合作”成为两国领导人交流的重要议题。同年,越南管辖渔船安全的农业农村开发部水产局发布声明称,为保护在南海作业的渔船,决定成立海警部队并考虑引进日本巡逻舰。③《安倍推动日本给越菲等国援助巡逻舰》,BBC 中文网,2013 年8 月19 日,https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world/2013/08/130819_japan_southsea。此后,海上安保能力建设在日越关系演进中扮演着重要角色。如2014 年《面向越日致力于亚洲和平与繁荣的广泛战略伙伴关系新阶段的联合声明》强调,新时期防务合作将聚焦于海上安保领域,特别是提升越南海上执法机构的能力。④“Maritime Capacity-building Cooperation between Japan and Vietnam:A Confluence of Strategic Interests”,ISEAS,November,2021,https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-148-maritime-capacity-building-cooperation-between-japan-and-vietnam-a-confluence-of-strategic-interests-by-hanh-nguyen/.2017 年越南总理阮春福访问日本期间,越南同意深化战略伙伴关系并推进两国海岸警卫队之间的信息交流。⑤“Joint Statement on Deepening the Japan-Vietnam Extensive Strategic Partnership,” Ministry of Foreign Affairs of Japan,June,2017,https://www.mofa.go.jp/files/000262573.pdf.2021 年9 月,日越防长一致同意在双边安保合作关系进入新发展阶段的基础上,积极推动日本出口国防装备技术与舰艇。⑥《越南国防部长潘文江与日本防卫大臣岸信夫举行会谈》,越南国防部,2021 年9 月12日,https://cn.qdnd.vn/cid-6126/7185/nid-586142.html。

在实践层面,日本也采取了很多动作。从海上安保能力建设的三个方面来看,日本支持越南的具体举措如下:

第一,海域态势感知能力。近10 年来,日本以各种名义对越海域态势感知能力建设提供支持。截止2017 年2 月,日本向越方赠送了价值7 亿日元的海上安保监视器材并已全部交付越方, 用于越南人民军海上警卫队及渔业监视局等机构的海上巡逻和执法。2019 年11 月5 日,日本通过提供官方发展援助贷款,支持越南政府建造莲花一号地球观测卫星。2020 年10 月,时任日本总理菅义伟与越南总理阮春福达成协议,允许日本向越南出口国防设备和技术,尽管并没有公开具体的装备转移细节,但知情人士表示有相关雷达监视系统的转移交付。①“The Associated Press and Mari Yamaguchi,The Associated Press,Japan to Export Defense Tech to Vietnam under New Agreement”,Defense News,October,2020,https://www.defensenews.com/global/asia-pacific/2020/10/19/japan-to-export-defense-tech-to-vietnam-under-new-agreement/.

第二,海上防卫能力。防卫能力建设主要在两国军队之间进行。2012年至2021 年近10 年间,日本防卫省和自卫队向越南派出包括海上自卫官在内近20 批培训人员, 内容主要涉及潜水医学、人道主义救援和救灾等非传统安全领域, 培训内容大都与海上安保能力的综合建设有关。此外,日越双边的防务研究所设有相应的学生交流机制,通过每年的互访派遣,搭建起海上安保人员的交流网络,促进海上安保合作等领域的人员培训与交流常态化。②“Review of Japan's ODA Evaluations from FY 2015 to FY 2021”,Ministry of Foreign Affairs of Japan,2022,https://www.mofa.go.jp/policy/oda/evaluation/FY2022/pdfs/FY2015toFY2021.pdf.2021 年9 月,日越两国防长在河内正式签署向越南出口国防资产的协议,该协议允许日本自卫队向越南军队出售军事装备并分享防务技术。该协议还允许两国举行联合军演,并通过深化网络安保合作等方式,将双边关系提升到新的高度。③“Signing of the Agreement between the Government of Japan and the Government of the Socialist Republic of Vietnam concerning the Transfer of Defense Equipment and Technology”,Ministry of Foreign Affairs of Japan,September,2021,https://www.mofa.go.jp/press/release/press3e_000244.html.这项协议将为越南获得日本海上自卫队舰艇铺平道路,是其进一步实现其海上军事装备多样化和现代化的重要机遇。此外,日本还在加大对越提供技术培训的力度, 助越提高军事人员的法律素养和业务能力。

第三,海上执法能力。这方面的合作主要发生在两国海警部门之间。2014 年8 月,日本同意向越南援助6 艘巡逻舰,全部由越南海岸警卫队使用。2015 年2 月,正值中越南海冲突之际,日本再次向越南援助3 艘二手巡逻舰,该舰艇在交付时已经过升级,可满足海上巡逻、安全和救援等基础性任务。2016 年5 月,日越两国签署关于防卫装备品与技术移转定期协议实施要领。在此基础上,日本和越南同意加强国防合作,支持后者采购更多巡逻舰。2017 年1 月,安倍访越时又宣布,将以0.1%的年利率向越南援助384.82 亿日元,用于为越新造6 艘巡逻舰,这是日本首次向越南援助新造巡逻舰,将大大有助于越南海上执法能力的提升。①常思纯:《安倍政府对越安全合作:路径、动因及影响》,载《日本问题研究》2018 年第4 期,第17-24 页。2020 年7 月,越南政府又与日本签署协议,利用日本提供的官方发展援助贷款366.26 亿日元建造6 艘巡逻舰,预定在2025 年10 月交付越南海洋警察使用。②“Signing of Japanese ODA Loan Agreement with Viet Nam:Strengthening the Maritime Security and Safety Capability of the Vietnam Coast Guard”,JICA,July,2020,https://www.jica.go.jp/Resource/english/news/press/2020/20200730_31_en.html.

2.菲律宾

菲律宾军事现代化进程落后,对于外部援助有着较大的需求。2011 年9 月,菲律宾总统阿基诺访日期间,双方签署《战略伙伴关系联合声明》,决定在加强海洋安全部门协调合作的同时强化防务机构的互访沟通。③[日本]《关于日本与菲律宾全面推进特殊友好邻国“战略伙伴关系”的联合声明(暂译)》,日本外务省,2011 年9 月27 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/philippines/visit/aquino1109/jpks_ky.html。2013 年日菲举行第二次海事协商会议,双方签署海上安全保障防卫合作备忘录,建立了“3+3”(海军、海警、外交)海洋安全磋商框架。④[日本]《关于召开第2 次日本与菲律宾的海事磋商(磋商结果概要)》,日本外务省,2013 年2 月22 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/25/2/0222_04.html。同年,日菲签署海上安保能力联合改进项目(MSCIP),除提供巡逻舰援助、增强海上通信系统外,日本还将对菲海岸警卫队能力建设展开援助,支持菲培育海上防务人才。2015 年以后,随着日本国内武器转移法律限制的放松,以及中菲围绕所谓“南海仲裁案”问题的争端升级,日菲海上安保合作层次提升,从初期的海上执法设备的试探性交付转而进入技术和高精尖设备的支持与交付。2017 年1 月,日本首相安倍晋三访问菲律宾,两国围绕海上安保合作发表联合声明并签订双边合作备忘录,声明一共有15 条,其中涉及海洋领域的就有10 条。①[日本]《日菲首脑会谈》,日本外务省,2016 年10 月26 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea2/ph/page3_001861.html。2023 年4 月,日菲签署新防务协议,以进一步加强两国海军的联合演习以及海上执法行动,推动日本国防装备和技术的对菲转移,同时加强美日菲三边的海上安保合作。②[日本]《第5 次日菲海事磋商》,日本外务省,2023 年5 月16 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_001469.html。同年11 月4 日,日菲首脑以应对中国在东海和南海军事活动带来的“威胁”为由,确认强化安保领域合作,日本向菲军提供海岸监视雷达,并启动便利日自卫队与菲军部队互访的《互惠准入协定》(RAA)谈判。③《日菲首脑会谈确认加强安保合作 启动RAA 谈判》,日本共同社,2023 年11 月4 日,https://china.kyodonews.net/news/2023/11/b33496f65d34--raa.html。

概括起来,从海上安保能力建设的三个方面来看,日本采取了如下支持菲律宾的举措:

第一,海域态势感知能力。自2014 年日本政府制定“防卫装备转移三原则”后,日本开始向菲律宾出口雷达系统。2015 年6 月,在阿基诺三世访日期间,菲方决定采购一定数量的日本海上自卫队退役的雷达相关设备。2017 年11 月,日本政府向菲律宾交付海上监视雷达,杜特尔特政府决定将该雷达系统安置于南部苏禄海和西里伯斯海(Celebes Sea,也称苏拉威西海)四地,用于打击南海领域频繁发生的海盗活动。④[日本]《日本将向菲律宾提供海上监视雷达,协助打击海盗》,路透社,2017 年11 月10日,https://www.reuters.com/article/japan-philippines-rader-idJPKBN1DA0AK。2020 年8 月,日本三菱电机与菲律宾政府签订采购合同,出口3 套固定式J/FPS-3ME 防空雷达系统和1 套移动式J/NPS-P14ME 雷达系统,主要部署在菲律宾北部,可监视菲律宾吕宋岛和台湾之间巴士海峡的空域,涵盖南海的巴士海峡、东海宫古海峡,实现日菲双方的情报信息共享。⑤[日本]《日本政府与菲律宾共享中国军机动态,加强对东海和南海的监视》,日本产经 新 闻 网,2020 年7 月11 日,https://www.sankei.com/article/20200711-TFM72KKWXFJDNAXCCUS74J6AC4/。除了雷达系统外,日本还对菲律宾的直升机提供了帮助,如提供零件让退役的直升机重新投入使用,执行菲空军(PAF)情报、侦察和监视任务。⑥“Japan's Weapons Transfers to Southeast Asia:Opportunities and Challenges”,ISEAS,June,2021,https://www.thinkchina.sg/japans-weapons-transfers-southeast-asia-opportunities-andchallenges.

第二,海上防卫能力。日本对菲海军能力建设的支持既包括硬件方面,也包括软件方面。2015 年5 月,日本与菲律宾在南海举行首次联合海军演习,两艘日本驱逐舰和一艘菲律宾战舰参加了此次在马尼拉西部南海水域的演习,针对海上意外相遇情况进行演练,具有明显的对华性质。2016 年2 月,日菲签署防卫装备品及技术转移相关协定。根据协议,日本将向菲律宾无偿援助TC-90 教练机、小型快艇以及10 艘中小型巡逻舰和2 艘大型巡逻舰等安保装备;①“The Philippines and Japan Sign New Defense Agreement”,CSIS,March,2016,https://amti.csis.org/the-philippines-and-japan-sign-new-defense-agreement/.两国进行海上安保技术的联合研究和开发。②包霞琴、李文悦:《日本对东南亚ODA 外交中的海上防务合作——以2015 年版“开发合作大纲”为例》,载《复旦国际关系评论》2018 年第1 期,第109-123 页。其中,向菲援助的TC-90 教练机续航里程约为2000 公里,是菲律宾海军飞机的2 倍左右。2016 年至2023 年间,作为开展海上能力建设支持项目的一部分,日本5 次派遣本国的防卫省国际政策课官员与海上自卫官至菲律宾海军系统培训中心,为菲律宾海军举办船舶柴油机维修研讨会,分享提高船舶操作能力的重要性。③[日本]《能力建设支援项目》,日本防卫省,2023 年,https://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/cap_build/philippines.html。2021 年,日本向菲律宾军方援助自卫队在行动中使用过的海上救生设备,交易涉及总计1.2 亿日元。④“Philippine Armed Forces Become First Foreign Military to Get Gear via Japanese ODA”,The Japan Times,May,2021,ttps://www.japantimes.co.jp/news/2021/05/04/national/japan-philippinemilitary-oda/.日本防卫省称,装备交付完成后,日本陆上自卫队队员还将被派往菲律宾,训练当地军队使用这些工具。⑤[日本]《日本防卫省和陆上自卫队向菲律宾陆军提供人道主义志愿和救灾能力建设支持》,日本驻菲律宾大使馆,2021 年11 月19 日,https://www.ph.emb-japan.go.jp/itpr_ja/11_000001_00640.htm。

第三,海上执法能力。早在2011 年9 月,日菲就达成协议,规定日本培训菲律宾海岸警卫队,支持菲律宾的海警能力建设。⑥[日本]《关于日本与菲律宾全面推进特殊友好邻国“战略伙伴关系”的联合声明(暂译)》,日本外务省,2011 年9 月27 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/philippines/visit/aquino1109/jpks_ky.html。2012、2013 年,日本都以政府开发援助方式向菲律宾援助大型巡逻舰,以加强其对争议海域的控制能力。2013 年的东京首脑峰会上,日本宣布向菲律宾援助690 亿日元贷款用于海上基建、海上警备能力的提升,其中约有190亿日元是用于向菲律宾海岸警卫队援助10 艘巡逻舰,补充菲律宾的海警装备。2014 年,日本向菲律宾海岸警卫队再次援助11.52 亿日元的资金,用于安装卫星通信系统和船舶交通管理系统,以管理港口的船舶运输和交通。杜特尔特执政期间,菲日签订协议,日本为菲律宾建造2 艘96 米长的“国头”级巡逻舰。①“Japan's Weapons Transfers to Southeast Asia:Opportunities and Challenges”,ISEAS,2021,https://www.thinkchina.sg/japans-weapons-transfers-southeast-asia-opportunities-and-challenges.2023 年,该舰艇已进入菲海警服役,作为菲海警吨位最大的舰艇,该巡逻舰的投入使用极大地提升了菲海警的综合能力。

综上所述可以发现,除了受到地缘政治因素驱动外,日本对包括越、菲在内的东盟国家海上安保能力援助有如下特征:

第一,不断修改国内法律为援助提供持久保障。早在1967 年,日本政府就制定了“武器出口三原则”,即不向共产主义阵营国家出售武器、不向联合国禁止的国家出口武器、不向发生国际争端的当事国或者可能要发生国际争端的当事国出售武器。为了突破这一法律框架,日本内阁于2014 年4 月通过了“防卫装备转移三原则”,②所谓“防卫装备转移三原则”是:日本不向明显妨碍维护国际和平与安全的场合出口防卫装备;对允许出口的情况进行限定和严格审查;出口对象将防卫装备用于目的之外或向第三国转移时,需获日方事先同意并置于适当管理之下。[日本]《防卫装备转移三原则(国家安全委员会/内阁官房决定)》,日本内阁官房,2014 年4 月1 日,https://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/bouei.html。通过对出口防卫装备的“限定”事实上为日本的对外军事援助打开了方便之门。此后,从2015 年修订《政府发展援助大纲》突破利用官方发展援助来援助外国军队的“禁区”,到2023 年12 月岸田政府通过修订“防卫装备转移三原则”解除对杀伤性武器出口的禁令,不断在国内法律与制度层面为对外军援松绑,为不断强化对东盟国家海上安保能力支持提供了制度基础与法律保障。

第二,装备援助是日本强化越菲海上安保能力的重要手段。这主要是因为越、菲等国军备相对落后、军事预算有限,而装备水平在提高东盟国家海上安保能力、强化对华牵制方面发挥着关键作用。因此日本以援助海域感知装备为基础,并针对性提供海上执法装备,如巡逻艇、巡逻机、教练机与雷达等,主要用于巡逻、侦察、监视等任务,以提升海上防卫、海上执法与态势感知能力。在支援方式上,日本采取了贷款或赠款支持、代为建造、二手装备转让等灵活方式,以尽快提升越菲两国的海上安保能力,同时又可消化自身能力升级后的多余库存。

第三,持续加强援助的制度化建设。目前,日本对外军援的各层次安全合作机制正不断完善,整体的互动频率和合作强度在近三年内得到实质性提升。具体而言,其对越、菲的设备与技术援助从借助经济性的官方发展援助机制,转而成立正式的军事援助框架——政府安全保障能力强化支援制度(OSA)。在这个过程中,支援方式从以非军事为核心到以军援为核心,日本自卫队同东盟军队之间的合作也从海上联合训练、多国联合军演升级至日菲间的“准同盟”性质的防卫合作,双方技术和设备的互操作性得到强化。

第四,强调同美国的战略协同。有学者注意到“与日本和印尼、越南等国的海洋安全合作更多是针对海上执法及海洋能力建设不同,由于受到共同的盟国美国的影响,日本与菲律宾在联合军事演习与防务交流方面相比之下更为频繁。”①王传剑、刘洪宇:《安倍第二次执政以来日本加强与东盟国家海洋安全合作的进展、动因及前景》,载《南洋问题研究》2021 年第3 期,第14-29 页。这也反映出日本的东盟政策受地缘政治影响很大,作为美国的一个重要地缘战略抓手,日本今后的动向在很大程度上受美国影响。当前,美国为了牵制中国,正在以南海为焦点、以菲律宾为重点进行布局,极力推动美日菲、美日澳菲等小多边机制。为了推动这一战略部署,日本势必会进一步加大对菲律宾海上安保能力的支持,今后日菲的互动更加值得关注。

四、日本强化东盟国家海上安全保障能力带来的影响

自从2012 年安倍晋三二次执政后,日本对东盟国家的安保能力建设支持已有超过10 年的时间,而且今后还会进一步增强。考虑到这一现状与趋势,有必要对日本通过支援政策“拱火”南海的效果进行客观分析,以对这一影响南海局势的地缘政治变量作用做出理性评估。

日本支持的直接后果是在一定程度上提升了东盟国家的海上安保能力。以越南为例。日本援助的“阿苏”级巡逻舰属于大型、高速、高性能的巡逻舰,有利于增强越南海军的机动能力;P-1 巡逻机具有较高监视性能、改进的飞行性能、业已增强的情报处理及攻击能力,可显著增强越南海军近战的情报搜集、监测与侦查能力,以保护港口和其它关键基础设施;日产渔业监视船往往具有较好的耐波性与操纵性,并设有延绳钓机、大型拖网等调查设备。而且,日本水产厅在援助该船前,曾将相关调查设备撤除,并安装电子显示屏、监视摄像设备、远距离强声设备等先进的执法设备,使其能更好地帮助越南执行海上巡逻、监督和执法任务,最大程度提升越南海警的海上执法能力。再看菲律宾。日本对菲海上安保装备转移与援助主要集中于巡逻舰和教练机两项,其中,援助的小型巡逻舰从数量和技术更新迭代层面都显著提升了菲律宾的海军巡逻装备的主要性能。向菲援助的5 架海上TC-90 教练机续航里程约为2000 公里,是菲律宾海军飞机的2 倍左右。日本还向菲律宾提供大型执法舰,推动菲律宾海岸警卫队舰艇大型化和多功能化发展,其中,“特蕾莎·马格巴努阿”号以日本海上保安厅装备的“国头级”海上巡逻舰为基础设计,是菲律宾海岸警卫队最大的海上执法舰,有力提升了菲律宾的海上执法能力。另外,日本交付的J/FPS-3ME 相位控制电子扫描阵列雷达和TPS-P14ME 移动式远程空中监视雷达,大幅提升了菲对远程战机、弹道导弹的探测与监控能力。

除了硬件提升外,日本还通过联合军演和人员培训提升越菲两国海上安保的软能力。在联合军演方面,日本至今已与越、菲两国开展了海上安保领域的多项合作,除不间断开展联合军事演习与训练、强化双边海警、海军的对接机制之外,演习样式正从非传统安全领域(如针对东南亚反海盗、人道主义援助的联合作战和协同支援)拓展至传统安全领域,如日菲在南海周边海域的实战军演,以及日本海上自卫队护卫舰战略性停靠越南军事重镇金兰湾;其间辅之以巡逻舰、船舶、训练机与雷达系统等各类海上执法装备、情报探测装备的转移,直接提升越南和菲律宾的海上综合能力。在人员培训方面,为切实强化越、菲的海上能力,日本从人才培育、增加编制与专业培训三方面展开支援。自安倍二次执政以来,其对越、菲两国人员培训的频度、性质与规模都有所强化,培训形式与内容也更加专业灵活、保密隐匿,如在日菲双边海上能力建设支持项目中,有专门针对船舶维修、内部操作与使用的人员交流培训,目的在于使菲的舰艇人员可熟练操作舰艇等海上装备,进而提升既定的海上防卫能力和组织能力。

当然,即使有了日本的援助,东盟国家的海上安保能力仍与中国存在较大差距。美国国会研究服务处(Congressional Research Service,CRS)于2022 年1 月20 日发表的年度报告《中国海军现代化:对美国海军能力建设的启示》指出,中国海军至2022 年年末,共计装备约750 艘主战舰艇、各型艘辅助舰艇和3000 余架巡逻机,海军总吨位为224 万吨,其中主战舰艇总吨位148 万吨,各型新锐舰艇层出不穷;中国海监拥有各型大型海监船20 余艘,200 余艘执法艇,9 架海监飞机,主要装备130 吨的218 型巡逻舰和70 吨的“海豹“高速巡逻舰;中国海警拥有500 吨以上海警船205 艘,大中型海警船95 艘。①“China Naval Modernization:Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress”,Congressional Research Service,October,2023,https://sgp.fas.org/crs/row/RL33153.pdf.可见,无论是在海军还是海警力量上,中国对越南和菲律宾等东盟国家具有压倒性优势。在性能上,东盟国家库存中的大部分轻型护卫舰只能满足1000 海里上下范围内的防御要求,虽具备快速移动、进出港口的优势,但只能在沿海区域部署简易的作战防守阵势,进攻力较弱。另外,越、菲等南海主权声索国在濒海作战舰、新型巡逻舰、近海任务舰、多任务支援舰及潜艇缺乏系统的等级排列,致使海上军事行动的指挥和协调能力并不协调,从而影响作战效能。同时,越、菲等东盟国家缺乏研发、维修海上巡逻舰的技术能力与资金储备,一旦海上装备出现安全风险,如操作不当、维修不及时可能导致设备损坏或事故发生。

尽管相对于中国的海上安保能力仍然存在差距,但越菲的主要目的不在于与中国正面作战,更多地是利用增强的海上安保能力对中国进行骚扰、周旋或是侵蚀中国岛礁主权与相关权益。从此角度看,相关东盟国家在日本的支持下,所获得的海域态势感知、防卫和执法能力对于执行如下目标仍有重要的意义:第一,更及时掌握相关海域的中方舰机动向,以便快速地做出反应;第二,强化对已侵占岛礁的控制,宣示其所谓主权;第三,对于中国控制岛礁以及相关舰机进行骚扰,通过一定的能力与中方相持(如2023 年8 月及其之后菲方一系列的对“坐滩”仁爱礁军舰的补给行为),借此炒作渲染中国的“霸凌”行为;第四,针对中国渔民进行所谓执法。在上述场合,日本所提供的舰只、雷达等还是可以发挥重要作用的。另外,日本的军事支持还可能产生外交上的效果,即诱使越菲外交向日本进一步倾斜。例如,当前日本配合美国对菲律宾大打外交牌、援助牌,进一步巩固了菲与日、美的双边和多边合作,推动菲在南海的动作甚至是整个外交都被进一步嵌套进美日对华遏制布局之中。因此,总体上看,日本的支持增强了相关东盟国家对抗中国的信心,增加了南海冲突发生的机率,从而成为恶化南海局势的持久消极变量。

当然,面对日本的积极“拱火”,东盟并非只是一个处于被动接受地位的消极变量。总体上看,东盟坚持自身地区安全事务中的中心地位,奉行大国平衡政策,不愿意在中美、中日博弈中选边站,也不愿意让任何一个大国主导东南亚安全事务。这意味着东盟国家为了应对与中国的南海争端愿意接受日本对其海上安保能力的援助,但它们也不愿意因为与日本的过分接近或是在南海问题上的合作而陷入与中国的对抗当中。当然,由于东盟国家内部的政治制度、意识形态以及领导人因素的影响,它们的具体立场往往有所不同,当前的越南与菲律宾恰好代表了东盟国家内部的两极:一极是越南,近年来注重同中国发展友好关系,因此一方面虽然接受日本的支持,但另一方面也非常注意与中方共同管控事态。2023 年12 月,越南隆重接待习近平总书记访问,双方强调两国是“好邻居、好朋友、好同志、好伙伴,都是共产党领导的社会主义国家”,同意“落实《南海各方行为宣言》高官会及联合工作组会机制,管控好海上分歧,不采取使局势复杂化、争议扩大化的行动,共同维护海上稳定”。①《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于进一步深化和提升全面战略合作伙伴关系、构建具有战略意义的中越命运共同体的联合声明》,中国外交部网站,2023 年12 月13 日,https://www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677292/1207_677304/202312/t20231213_11201756.shtml。另一极是菲律宾,小马科斯政府上台后,大幅度向美靠拢,推动发展美日菲、美日澳菲等小多边合作,2023 年以来同中方在仁爱礁、黄岩岛等海域屡曝事端。2023 年11、12 月,日菲领导人利用岸田访菲和举行日本东盟纪念峰会的机会两度会晤,日本把菲律宾打造为“安全合作”突破口的意图更加明显。遗憾的是,虽然东盟整体上坚持大国平衡立场,但对于菲律宾这样明显越界的行为缺乏约束措施,未来日菲合作是否会推动东盟外交立场出现偏移,甚至在南海问题上“绑架”多数东盟国家的立场,仍然是南海的和平与稳定所面临的深层次挑战。

五、结论

2012 年以来,日本出于牵制中国的地缘政治考虑,借“南海仲裁案”等事件不断强化与东盟国家的海上安保互动,不断突破原有国内法规限制,对东盟国家的海上能力援助从非传统安全领域向安全领域过渡,成为影响地区局势的一个重要消极变量。从援助对象看,日本对东盟国家的海上安保援助主要集中于越南、菲律宾两国,其意涵明确指向南海问题,通过将南海问题与东海事务联动起来,以此构建针对中国的海洋联防体系,对华施以更大的压力。从援助目的来看,日本并不谋求东盟国家与中国间形成高烈度的军事对抗,而是聚焦于提升东盟的态势感知与海上防卫、执法能力,从而对中国施加政治、外交与适度的军事压力,维持南海的紧张态势,借事态恶化突出中国对东盟国家的“霸凌”,达到孤立中国的效果。就援助效果而言,日本对东盟国家的海上安保援助既服务于其总体外交策略,也成为日本政府撬动国内武器出口甚至推动修宪的“借口”之一,成为同时冲击南海问题和中日关系的不稳定因素。当前,要看到日本与东盟国家海上安保战略目标并不相同。日本在岸田执政时期对东盟海上援助计划仍将持续,但东盟国家内部响应日本的程度并不一致。除了当前菲律宾小马科斯政府日益向美日靠拢外,东盟绝大多数国家都坚持大国平衡政策,致力于与中国保持友好关系。当然,考虑日本在东盟地区深耕已久,特别是当前中菲间在仁爱礁上的斗争正处于敏感的关键时期,中国有必要对日本强化对东盟国家海上安保能力的支持保持警惕,特别是要扎紧中国—东盟关系的“篱笆”,在强化多维度合作、推进战略信任的基础上,妥善处置海上突发事件,加强同东盟国家在海洋环保、科研、搜救、执法等领域合作,加快谋求推动《南海行为准则》磋商,从制度层面化解南海问题风险,不给外部消极变量以可趁之机。

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