基层密集清退借调人员

“以前，我们乡镇一些在职在编干部职工被借调到县里面各个部门，在编不在岗、一人兼数职是常态。今年以来，上级部门开始规范借用干部管理。原来一个人的工作现在由更多人分担，我们再也不用没日没夜加班了。”2024年10月，在永州新闻网的一篇报道中，湖南省永州市双牌县五星岭乡党政办负责人这样说。该报道称，今年以来，双牌县已清退15名乡镇工作人员回到原单位。

借调是指机关事业单位根据工作需要，将下属单位人员暂时调到本部门工作的一种方式，在一定程度上加强了上下级单位间的交流，提升干部能力。但在实践中，基层违规借调的问题长期存在。有的单位打着“跟班学习”旗号，大量违规借调工作人员，将“短期借调”变成“长期占用”，有的人被借调超过20年。

沿海某市审计局机关纪委专职副书记韩晓杰告诉《中国新闻周刊》，据他了解，借调人员分多种类型。比如，有的单位开展专项活动时，会临时成立专项活动领导小组，并下发通知到相关部门，借调一些人员；有的单位缺人手时，会打着 “跟班学习”的名义借调人员；有的则是为了考察干部，从基层找一些工作能力突出的人员过来，借调一段时间后，能力得到认可便可留用。

一些受访的基层官员表示，基层工作压力本来就大，遇到借调时，他们不愿放人，又不得不放，基层压力进一步被加剧。

今年以来，中央多次强调，要着力解决借调基层干部问题。多地借调人员纷纷被清退。比如，湖南、吉林出手，各清退3000多人；去年至今，内蒙古包头市共有394名借调人员被清退。

借调人员的窘境

2019年，李平进入华东地区某镇财政所工作，该所只有四名工作人员，他的日常工作主要是打款、查账、复核等。2021年10月，他被借调到县委巡察工作领导小组办公室（以下简称“县委巡察办”）。

他告诉《中国新闻周刊》，作为基层工作人员，一些人并不愿意被借调，主要是因为单位本来就活多人少，借调后，属于自己的活只能分给同事做，而且在借调单位留下来的机会并不大，工资福利等还是由原单位发放。

“这相当于拿着原单位工资，去借调单位工作。借调人员成了借调单位的免费劳动力。”李平说。

中国社会科学院大学马克思主义学院教授孙应帅告诉《中国新闻周刊》，一般而言，借调人员在借调期间的工资及福利待遇仍由借出单位按在岗人员标准发放。因此，除非与借调单位另有协商协议，借调人员的岗位、薪资、待遇等一般不会提高。

进入借调单位后，李平发现他所在的县委巡察办有大约一半人员是借调人员。他的主要任务是查看财务账目、实地调研等，借调期间，他每个月40％以上的精力用在走访调研上，“在乡镇工作时，调研没那么多，一些账目处理起来也没那么复杂”。

有媒体曾报道，胡瀚是山东省威海市环翠区羊亭镇的一名年轻干部，2019年到镇上工作没多久，就被上级部门抽调到乡村振兴工作专班协助工作。借调在外，胡瀚既要干好专班工作，镇上的工作又不能完全“甩手”。“两边的活都要干，精力不够用，每天都很焦虑。”胡瀚说。

包括李平在内的多位借调人员表示，他们被借调时，原单位领导并不想放人，特别是不想把一些精兵强将借调出去，但上级部门往往又点名要，这让原单位领导很为难，但他们通常没有“拒绝的能力”。

一些乡镇领导干部受访时也表达了这种烦恼。西南地区某省份一位副镇长李涛告诉《中国新闻周刊》，遇到借调时，基层干部没有多少讨价还价的余地，特别是遇到强势部门要人时，基层干部不敢说“不”。

李涛称，此前有段时间，他除了兼任镇人大副主席、宣传委员等职务，还分管公务繁忙的党群办。当时党群办主任被借调至县委组织部、党群办副主任被借调至县委巡察办。

“借调人员不但薪资、福利等还是由原单位发放，而且还占着原单位的职数，所以我想重新提拔人干活都没办法。他们被借调后，我只得带着一个新入职的人员和一个大学生志愿者，硬撑了两三年，天天加班熬夜。”李涛说。

从借调期限看，长期被借调者并非个案。8月21日，中央纪委通报的案例显示：长春市南关区教育局长期从中小学校抽调借用教师，借调教师占全局工作人员比重曾高达60％以上，有的借调时间超过20年。

广东省云浮市新兴县委常委、县纪委书记、县监委主任汪杰告诉《中国新闻周刊》，有些部门从下级单位抽（借）调一些人去做“无偿打工仔”，有的人员被抽（借）走两三年甚至更长时间都不放回来，这种行为被群众戏称为“老抽”；还有的基层人员本身不愿被抽（借）走，上级单位还是强行抽（借）走，这种行为被群众戏称为“生抽”。

南方某县一位官员告诉《中国新闻周刊》，该县教育局会借调教师来工作，有的教师被借调超过10年。有的人被借调多年后回到原单位，甚至与原单位时任领导互不相识，再加上在借调单位的表现与原单位的评优不挂钩，原单位的同事对其也缺乏了解，所以他们也往往评不上年度先进。

在论文《乡镇干部借调现象研究》中，广西大学硕士研究生覃翊宸提到，大部分借调干部最终还是要回到原单位工作，由于他们长期不在原单位工作，领导和同事对他们比较生疏，评优评先、提拔使用都会受到较大影响；而他们的编制又不属于借入单位，借入单位即使有心想提拔他们也无能为力，这就出现了“原单位不想提拔，借入单位不能提拔”的窘境。

山东省委宣传部在公众号上曾发文称，有些借调人员陷入“留不下”也“回不去”的两难境地。他们囿于编制问题，无法正式调入新单位，又不能回到原单位，这样一来，既在在编人员面前有“低人一等”的挫败感，又要被迫承担更多的工作压力。

多地清退借调人员

李平告诉《中国新闻周刊》，以前他所在的镇上还经常有人被借调，但从今年开始，借调越来越规范、要求越来越严格。“今年至今，在我所工作的镇，还没听说有人被借调。”

李平的感受与中央的相关政策密切相关。

今年1月，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议提出：“着力解决借调基层干部问题，健全规范管理制度，严控从县以下单位借调工作人员。”

2月，中央一号文件《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》指出：“加强乡镇对县直部门派驻机构及人员的管理职责，加大编制资源向乡镇倾斜力度，县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员。”

8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，针对违规借调干部现象禁而未绝，特别是随意借调基层干部等问题，该规定提出“上级机关、单位原则上不得从县及以下单位借调干部”“严控向市及以上单位借调干部”等，范围涵盖党政机关、群团组织、事业单位在编在岗人员，包括中小学教师等。

北京大学教育学院党委副书记庄德水告诉《中国新闻周刊》，中央明确把整治过度借调行为跟为基层减负以及解决形式主义、官僚主义挂钩，是一个积极信号，多地整治违规借调行为切中了当前党政机关和干部队伍的一些问题。

近期，已有多地公布了违规借调的整治与规范情况。

10月15日，《人民日报》发文称，湖南省共清退违规借调乡镇（街道）干部3476人。今年年初，湖南省纪委监委对借调人员进行了清退，明确不从县级纪委监委借调干部。“镇里有两位被借调出去的干部，虽然手续都齐全，这次也全部回来工作，不仅充实了基层力量，也有利于乡镇干部梯队培养。”长沙市望城区茶亭镇党委书记冯俊凯说。

《党建研究》2024年第9期刊发了吉林省委常委、组织部长王秋实的文章，文章提到，吉林出台从严控制全省党政机关和事业单位借调工作人员的意见，共清理规范借调人员3129人，有效保障了基层工作力量。

今年9月，微信公众号“东乡党建”发文称，截至目前，甘肃省临夏州东乡县共清退134名借调干部。

李涛告诉《中国新闻周刊》，大约半年前，该镇在外借调的四名人员已经全部回到了原来的工作岗位，工作逐渐变得有序。

据媒体报道，今年3月，三名借调在外的年轻干部回到山东省威海市环翠区羊亭镇工作，被安排在人手不足的农业、经管、审计等岗位，鼓励年轻干部更加安心扎根基层工作。

威海市委组织部还明确提出“三个不得”：不得以日常工作为由借用人员，不得跨层级跨系统借用人员，不得违反规定从乡镇（街道）借用人员。除正式交流锻炼外，只有确因完成重点任务或专项工作等急需补充工作力量的，方可借调，借用时间一般不超过3个月，期满后确因工作需要继续借用的，要重新办理手续，累计借用时间原则上不得超过半年。

云南临沧市委组织部也明确，符合政策要求，确因阶段性工作需要借调人员的，严格按照“按需申请、从严控制”原则，实行一事一借，经组织、编制、人社3部门联审同意后实施借调，借调期限一般不超过6个月，严禁各种形式的私下借调行为。

10月25日，包头市委组织部一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，2023年至今，包头市共有394名借调人员被清退，他们均回了原单位。“我们根据他们借调时的备案时间，督促他们回去。如果有的时间到了，但是在借调单位还有一些工作处在收尾阶段，为确保顺利完成工作交接，他们也可以稍微延迟几天再回原单位。”

这名工作人员表示，因为工作繁忙，纪委监委和巡察办的借调人员较多，巡察办借调时间一般为3个月，其他单位借调时间一般为6个月，最长不得超过一年。

这名工作人员强调，清退并不意味着借调这项政策被完全叫停了。“以巡察办或纪委监委为例，如果今后有巡察任务或案子需要人手，可以根据政策重新履行借调审批手续。”

关于借调单位是否会因清退而影响工作的问题，临沧市委组织部公务员一科相关工作人员告诉《中国新闻周刊》，现在执行规定是首要的，借调单位如果有工作压力，可以调整单位人员分工，确实需要进人，应严格遵守组织人事纪律提出申请。

借调制度仍需加强规范

多位受访者表示，不能因为整治借调乱象而否认借调的价值。李平认为，借调可以拓宽视野，对自己也是一种收获。

韩晓杰告诉《中国新闻周刊》，借调本身是有意义的，现在要整治的是不管基层实际随意借调。多年前，韩晓杰在基层工作时，曾被借调到组织部两次。“这些借调都经过了严格的组织程序。借调后确实很忙碌，与原单位工作也会脱节，但的确可以锻炼人，非常有利于个人成长。”

2021年9月，山东省某市中学生物教师王雪被借调到市教育局一年时间。王雪告诉《中国新闻周刊》，在借调期间，她与市教育科学研究院（市教育局工作部门）相关人员多次到一些偏远学校做教学指导工作。虽然牺牲了教师原本拥有的寒暑假，有时还要加班，但感觉这种借调很有意义。

她表示，在学校工作时，她主要跟学生及家长接触，日常工作和交际圈子比较简单，到市教育局后，可以近距离看到教育系统的运行情况，开阔视野。

借调期间，有一次，她到一所偏远中学做教学指导，看到一名年轻教师讲课时非常中规中矩，几乎在照搬课本。课后她了解到，这名教师曾想根据课外书本做创新，但被该校一些老教师否决。

“我感受到，这类学校很需要一些外来力量提升其教学质量，我们也能通过这种指导提高个人成就感。”王雪说。

汪杰也表示，对一些有序的“跟班学习”不可机械地反对，下级单位人员到上级单位跟班学习，这是增强干部特别是年轻干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练的良机，可以提高站位、开拓视野、提升能力，会起到“草龟出去，金钱龟回来”的良好效果。

“例如我们单位有人去省纪委监委和市纪委监委跟班学习，几个月后，他们都反映个人视野和作风有了明显变化。”汪杰告诉《中国新闻周刊》，整治时应充分考虑一些借调单位的特殊性。比如纪检监察机关办案经常需要上下联动，左右互动，综合发力。所以，应对这类单位制定特殊政策。

他举例称，今年新兴县在整治群众身边不正之风和腐败问题，深化医疗反腐时，该县某医院院长被查。该案由云浮市纪委监委办理，但因为需要更了解当地情况的人，新兴县纪委监委也参与了办案。

“我们在办案时，的确会借调一些乡镇人员，有时办理一个案件需要乡镇五六个人参与，这是‘室组镇联动’（县纪委纪检监察室、派驻纪检监察组、镇纪委）的现实需求决定的，这样能提高办案效率，还能把零碎的办案力量整合起来，并破解人情社会难题。”汪杰表示。

多位受访者还表示，针对借调制度存在的一些问题，也应作出相应的规范。庄德水告诉《中国新闻周刊》，在国家层面，目前还没有对借调期限做出明文规定，虽然交给借调单位的公函会写明借调起止时间，但实际上，可能会出现延长期限的情形，把借调当成扩充编制。

他认为，首先，应细化组织部门对借调时限以及相关人员在借调期间的管理、考核等方面的规定；其次，虽然进行了多次党政机关的改革，但很多上级单位的职能没有完全厘清，工作还是繁多糅杂，在这种背景下，很多单位就把一些繁杂工作交给借调人员，所以，应梳理细化上级部门自身的工作职能，杜绝一些不必要的工作职能，让人员从烦琐的工作中解放出来；再次，需要解决官场生态问题，借调单位往往是有话语权、职能多、工作任务重的单位，要从根源上解决随意借调、过度借调的问题，应明确借调单位的职责和权限。

孙应帅则表示，国家层面已将整治借调问题明确了原则、提上了日程。在制度建设更加标准化、规范化、体系化的情况下，有关借调的流程审批、监管责任、借调干部管理办法等一般是比较健全的了，问题主要在于执行中的随意简化或宽松走形。

他认为，解决这一问题还应从多方面入手：一是应集中力量开展专项整治和清理；二是上级借调单位应发挥示范带头作用；三是加强督促检查，通报处理典型问题，强化制度规范力度等。孙应帅认为，在各地整治试点的基础上，中央层面或会对借调问题有更进一步的具体规范。

（文中韩晓杰、李平、李涛、王雪为化名）