地方政府应退出城市法人银行机构股权

郭锦洲

股权结构的失衡是制约城市法人银行机构发展，影响监管效能提高的根本原因。从长远来看，解决股权结构问题，逐步实现地方政府的有序退出，是解决城市法人银行机构诸多问题，回归城市法人银行机构企业本质和市场主体的根本出路。

2005年是河南省辖内城市法人银行业机构改革发展的攻坚年。随着一系列改革攻坚措施的实施，河南省辖内城市法人银行业机构基本实现了不良贷款下降、资本充足率提高、法人治理结构改善、整体风险减轻的良好目标。尽管目前辖内城市法人银行业机构改革发展攻坚初显成效，但要真正实现脱胎换骨式的发展，下一步还必须下大力气着重解决好普遍存在的政府“一股独大”、股权结构失衡的问题，坚持以市场化原则重构城市法人银行业机构。

股权结构失衡的影响

在城市法人银行机构的改革发展中，地方政府始终扮演着重要角色。以城市合作银行组建为起点，地方政府通过财政参股，逐步介入城市法人银行机构，为化解城市法人银行机构风险、促进城市法人银行机构发展起到了重要作用。但随着我国银行业市场化进程的逐步加快，城市法人银行机构在发展和监管中的突出问题也越来越明显地暴露出来，其中最核心的问题是股权结构失衡问题。股权过度集中，政府“一股独大”，严重影响了城市法人银行机构的市场化进程，同时也影响了监管部门监管效能的发挥。

管理机关化。股权结构失衡、政府“一股独大”使得城市法人银行机构实际上成为隶属于地方政府的“地方国有商业银行”，地方政府事实上也将城市法人银行机构作为直属企业管理，在董事长、行长等高级管理人员的选用上，考虑“政治需要”而很少从经营管理角度考虑。在选拔任用程序上一般是按干部选拔任用办法由组织部门考察、党委研究、股东大会或董事会“一致通过”。这种由地方政府“包办”的人事管理体制，导致城市法人银行机构的法人治理被虚置，决策、执行、监督相互制衡的治理机制难以有效发挥作用。在内部管理上，城市法人银行机构不仅沿袭了国有企业和国有商业银行的体制弊端，也借入了行政机关的管理模式，带有很强的行政色彩，市场机制和激励约束机制难以体现。

经营行政化。由于国家组建法人银行机构主要靠行政方式推动，许多经营状况很差的城市信用社被纳入进来，使得城市法人银行机构从一开始就背上了包括巨额不良资产在内的沉重历史包袱，再加上地方政府的过度介入，导致城市法人银行机构事实上成为地方政府的银行，一方面受到来自地方政府的强烈干预，另一方面又主动“靠”在政府身上吃“大锅钣”，造成城市法人银行机构人事受政府控制，存款靠政府组织，贷款受政府干预，既缺乏开拓市场的内在动力，也缺乏加快发展的外部压力。突出表现在：市场功能退化，竞争能力降低；自我约束意识不强，不计成本，盲目扩张现象普遍；内部控制和风险控制能力不强，资本严重不足，城市法人机构与地方政府之间的关联交易大量存在，不良资产数额大、占比高、处置难度大。

定位多变化。城市法人银行机构的市场定位是服务地方经济，服务中小企业、服务城市居民，但实际发展过程中，这一定位逐渐偏离为单纯的“为地方政府服务”。一些地方政府受不正确的“政绩观”驱使，投资冲动强烈，找投资、上项目的热情高涨，但由于地方财政投资功能退化，招商引资成效不佳，地方政府逐渐将目光转向“汲取金融”，而由于国有商业银行系统控制和风险控制加强，贷款审批权限上收，地方政府对国有商业银行的干预能力降低，使得其将注意力转向地方金融机构，地方金融机构成为政府“汲取”的主要对象，成为政府的“钱袋子”、“小金库”。地方法人银行机构实际上替代了财政职能，“融资”变成了“投资”，“贷款”变成了“预算”。这导致城市法人银行机构为中小企业服务、为城市居民服务的经营方向偏离，资金大量向大企业、大项目集中，“傍大款”、“垒大户”的现象突出，风险越来越重。

目标政治化。城市法人银行机构作为金融企业，其经营的最终目标应该是追求收益最大化。但由于受到地方政府的强力控制，董事长、行长受命于地方政府，对股东的责任意识不强，再加上不少董事长、行长的“官本位”意识作祟，过多地考虑个人升迁，盲目追捧“政府利益”和“政绩利益”，忽视或不惜损害股东利益和银行利益，导致城市法人银行机构经营目标错位，盈利能力降低，不少城市法人银行机构亏损严重，积重难返。

监管边缘化。地方政府过度介入的另一个后果是将监管部门与城市法人银行之间的“博弈”扩大为包括地方政府在内的三方“博弈”，而且主要是监管部门与地方政府之间的“博弈”。由于地方政府具有“无限权力”，监管部门在这种“博弈”中往往处于“下风”。主要表现为：监管政策和监管措施实施阻力大，监管效能难以发挥，监管效果不明显。地方政府对有利于自己的事积极主动，对不利于自己的事消极对抗或久拖不决。对城市法人银行机构的风险视而不见，对高管人员调整、充实资本金、处置不良资产等监管措施和建议态度不明确，行动不积极。而作为“博弈”方之一的被监管者则往往根据自身的利益，在监管部门和地方政府之间两面讨好，左右逢源，“见人则人，见神则神”。

同时，由于城市法人银行机构没有上级管理部门，地方政府“自利化”导致城市法人银行机构发展目标与监管目标出现差异时，监管部门不得不过度介入，既管监督，又管改革，既管经营，又管发展，难以超脱。

地方政府股权应有序退出

股权结构的失衡是制约城市法人银行机构发展，影响监管效能提高的根本原因。从长远来看，解决股权结构问题，逐步实现地方政府的有序退出，是解决城市法人银行机构诸多问题，回归城市法人银行机构企业本质和市场主体的根本出路。

首先，政府退出有利于明晰城市法人银行机构的市场定位和发展目标。政府逐步退出后，城市法人银行机构可以通过扩大中小企业参股、吸引城市居民入股、引进战略投资者等措施来改善股权结构，避免股权过于集中带来的种种弊端，回归为地方经济服务、为中小企业服务、为城市居民服务的市场定位，重新确立自身的发展战略和发展目标，从而以市场主体的身份，参与到金融市场竞争中来。

其次，政府退出有利于发挥城市法人银行机构的法人治理效能。随着股权结构的改善，城市法人银行机构真正意义上的股东群体将会逐步形成，在此基础上，城市法人银行机构可以按照现代企业制度的要求，重塑法人治理结构，由股东行使选举权，选举董事、监事，董事长、监事长则由董事会、监事会选举产生，管理层由董事会聘任，从而真正实现“自治”。同时，法人治理机制的形成还将使董事长和高级管理人员由过去对政府负责转向对全体股东负责，由代表政府的意志转向代表全体股东的意志，并最终形成股东追求回报，董事会尽职看管，监事会行使监督，高管层追求业绩的良性发展局面。

其三，政府退出有利于城市法人银行机构转换经营机制，成为真正的市场主体。政府退出后，城市法人银行机构将不再受地方政府的保护和干预，而是直接面临来自股东、市场等多方面的压力，迫使其在竞争中求生存、求发展。同时，政府退出后，城市法人银行机构将不再把政府的发展目标作为自身的发展目标，能够有效避免经营的盲目性和随意性，逐步建立自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自求发展经营机制。

其四，政府退出有利于提高对城市法人银行机构的监管有效性。政府退出后，地方政府、监管者和被监管者之间的“三方博弈”将回归到监管者与被监管者之间的“双方博弈”，不但有利增强城市法人银行机构自觉接受监管的意识，也有利于监管政策和监管措施的真正落实，有利于对城市法人银行机构监管有效性的提高。

如何实施政府股权退出

实施政府股权退出虽然是解决城市法人银行机构的治本之策，但面临许多障碍。一是政策障碍。国务院1995年作出的允许地方政府参股城市合作银行的决定是地方政府介入的政策基础，因而要实施政府退出必须由国务院重新对原有的政策进行调整。二是思想障碍。城市法人银行机构的股权改造直接涉及到地方政府的利益，退出股权将使地方政府失去可靠的金融资源，这是地方政府所不愿看到的。三是成本障碍。城市法人银行机构的巨额不良资产和大量亏损挂账有的是原城市信用社遗留下来的，有的是地方政府干预形成的，有的是城市法人银行机构自身经营管理不善形成的，这些都将成为地方政府退出的成本，国家、地方政府、城市法人银行机构都应承担相应的历史责任，难点在于在三者之间很难划出一条清晰的责任界限。因此，妥善解决城市法人机构的历史包袱问题是地方政府能否顺利退出的前提和关键。这一问题如果得不到解决，以目前多数城市法人机构的状况看，吸引中小企业和城市居民投资入股、引进战略投资者、成为市场主体等都将无法实现。

第一，由国务院制定城市法人银行机构改革方案，按照中央财政支持一块，省级财政补贴一块，市级财政承担一块，城市法人银行机构处置一块的办法，综合解决城市法人银行机构的不良资产和亏损挂账。并规定地方政府在若干年内逐步减持并最终退出城市法人银行机构的股权。这样既可以解决政策障碍问题，又可以兼顾各方面利益，合理负担改革成本。

第二，地方政府应根据国务院关于城市法人银行业机构的改革方案，结合当地实际制定从地方法人银行业机构实施股权退出的操作计划。按照积极稳妥的原则，分阶段、分步骤地实施股权退出计划，避免由于地方政府突然退出带来剧烈震荡，引发区域性或系统性风险。根据各地情况的不同，地方政府应争取在3～5年内最终实现股权的完全退出。

第三，地方政府在股权退出期间可通过签订协议的形式约定，在股权完全退出城市法人银行业机构之前“只参与分红，不参与管理”，主动强化对自身行政行为的约束，尽力避免对城市法人银行业机构经营的直接干预。

第四，在政府减持股权的同时，城市法人银行业机构要加快不良资产的处置进程，通过剥离、拍卖、打包出售等方式尽可能地实现不良资产变现，也可考虑通过委托、转让、出售的方式将不良资产交由金融资产管理公司进行处置。要以有效处置不良资产为突破，深挖潜力，练好内功，改善经营，增强自我发展的能力和实力，以此加大对中小企业和城市居民以及境内外战略投资者投资入股的吸引力，及时填补政府减持股权后的资本缺额，避免因政府退出而出现资本不足，资本充足率下滑的现象，并最终实现城市法人银行业机构股权结构的多元化、合理化。在股权调整过程中，要特别注意控制股权的构成，既不能过度集中，重蹈内部人控制的覆辙，也不能过于分散，影响城市法人银行机构的治理效率。

第五，在股权结构合理化、多元化的前提下，要按照公司法的要求，重构城市法人银行的法人治理结构，实现股东、董事会、监事会以及各治理主体之间的有效制衡。通过设立独立董事、引入外部监事，强化信息披露等方式，逐步提高城市法人银行业机构经营管理的透明度并建立科学的激励约束机制，提高法人治理的效率与质量。

第六，按照现代商业银行的标准建立科学合理的财务、信贷、稽核、人力资源等内部控制制度和风险管理制度，切实加强内部控制，并制定长期发展目标和发展规划，不断提高经营管理水平，提高市场竞争能力。

第七，加快建立城市法人银行业机构的市场重组和退出机制。一方面，要鼓励城市法人银行机构通过市场手段开展兼并重组，实现“强强联合、以强带弱，优势互补”。另一方面，对救助无望和问题严重的城市法人银行机构要及时实施市场退出，以确保市场净化，维护公众对银行业的信心。

（作者系河南省银监局局长）