改革政府非税收入管理办法　规范分成管理体制

郑中淮

一、当前政府非税收入分成管理体制存在的主要问题

1、分成项目繁多。当前政府非税收入分成项目之多，恐怕很少有人能够准确说明白。主要的如防洪保安资金、排污费、育林基金、森林植被恢复费、散装水泥专项资金、矿产资源补偿费、水资源费、防空地下室易地建设费、城市公用设施配套费、新型墙体材料专项基金、乡镇煤矿维简费、公路养路费、交通重点建设费、公路客货运附加费、公路通行费等等。

2、分成办法各异。目前，政府非税收入分成办法种类繁多，大致可分为以下几种类型：

就地缴入同级国库，年终与上级结算。如散装水泥专项资金分成办法为各设区市散装水泥行政主管部门征收的散装水泥专项资金，按规定使用一般缴款书，缴入同级国库，作为同级财政基金收入，上缴省财政20%部份，年终单独结算。

就地缴入上级国库，年终与下级结算。矿产资源补偿费分成办法为征收的矿产资源补偿费，应当及时全额就地缴入中央金库和省金库，交入省金库部分年终结算返还设区市50%。

通过征收部门上缴上级主管部门，纳入上级财政预算。防空地下室易地建设费则由各级人防主管部门负责收取，按收取总额的10%上交上一级人防主管部门，纳入同级财政预算。

各级财政部门设立专户，上缴上级财政专户。防洪保安资金则在各级财政部门设立“防洪保安资金”专户，各级地税、工商、土地、财政部门代征防洪保安资金，全额缴入县（市、区）财政防洪保安资金专户，各县（市、区）财政部门按其征集的防洪保安资金扣除业务费后，将余额的50％直接缴入省财政厅防洪保安资金专户。

上级统一征收，按规定比例与下级分成。如公路规费征收执行统一征收政策，统一票证，统一管理，所征规费按照分成比例，省与各设区市分成部分实行月度划拨、年度审计。其中公路养路费在扣除公安交警经费、水利建设基金、林业养路费、稽征征管经费、省公路部门管理费计13.43%后，各设区市按不同比例分成；交通重点建设费在扣除水利建设基金、稽征征管经费计9.5%后，各设区市按不同比例分成；客货运附加费在扣除水利建设基金、稽征征管经费计9.5%后，各设区市按不同比例分成；通行费（不含高速公路）在扣除水利建设基金、稽征征管经费计9.5%后，根据不同性质确定不同比例实行分成使用。

3、结算的随意性。由于结算的复杂性，各级财政部门无法进行深入细致的复核和检查，导致了在具体结算过程中的随意性。有的主管部门为图省事，随意改变分成办法，把总量分成变成了包干上缴，有的主管部门随意减免甚至口头同意减免下级应当上缴的收入，有的征收部门由于各种原因，截留挪用应当上缴的收入，而财政部门却由于既无精力也无相应的措施，使上下级政府非税收入结算的随意性较大。

4、增加管理成本。由于结算的多样性，无疑会增加管理的成本。由于有的结算办法过于烦琐，可操作性不强，结算过程中要花费大量人力物力去核对。比如像育林基金，结算办法规定要区分集体育林基金、国有育林基金，因此主管部门要投入大量人力，花费大量时间去逐笔核对票据。同样道理，也增加了检查成本。财政、审计等监督检查部门如果要计算分成收入的真实性和准确性，也必须投入大量人力物力去复算、验证，否则就无法得到准确的结果。

二、改革分成管理办法，规范分成管理体制的设想

改革政府非税收入管理体制的总体思路是，按照就地缴款、分级缴库、及时结算的原则，简化结算办法，由当地财政部门通过非税收入财政汇缴户定期划解、结算，杜绝拖延、滞压、隐瞒、截留和挪用。具体措施是：

深化政府非税收入收缴管理改革。明确财政部门是政府非税收入征收主管机关，法律、法规、规章规定了征收部门和单位的政府非税收入项目，由法定执收单位征收；法律、法规、规章没有规定执收单位的政府非税收入项目，可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收。财政部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，确定政府非税收入征收管理方式。除暂时难以实行收缴分离的少量零星收入和当场执收收入可实行集中汇缴外，其他政府非税收入收缴都要实行收缴分离方式。

加强财政票据管理，实现以“票”管“收”。财政票据是非税收入征收管理的源头，也是加强非税收入征管的核心手段。财政部门应按照管理权限负责政府非税收入票据的印制、发放、结报核销、检查及其他监督管理工作。除另有规定外，执收单位收取政府非税收入，必须按照财务隶属关系分别使用财政部或省财政厅统一印制的票据。政府非税收入来源中按国家有关规定需要依法纳税的，应按税务部门的规定使用税务发票，并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。财政部门要通过强化政府非税收入票据的发放、结报、核销、监管等手段，确保国家有关政府非税收入政策的贯彻落实，从源头上预防和治理乱收乱罚问题，从制度上规范部门和单位的收缴行为，监督各项政府非税收入及时足额上缴财政。

规范单位银行账户管理。行政事业单位银行账户管理是实现非税收入全额纳入财政管理的一个重要环节，要继续清理预算单位尤其是非税收入执收部门和单位的银行账户，取消现行各执收单位开设的各类预算外资金收入过渡户，对保留的银行账户要建立银行账户档案，完善银行账户验审制度，对预算单位未经审批擅自开设的各类账户一律予以取消，要通过加强对单位银行账户的监管，确保政府非税收入及时足额上缴财政。

设立政府非税收入征收汇缴专户，建立政府非税收入清算制度。政府非税收入零星分散，执收单位多，资金性质不同，来源复杂，收入直达国库或财政专户的难度较大，为满足政府非税收入核算和稽查的需要，应设置政府非税收入征收汇缴专户，并实行资金清算与核算制度。政府非税收入要先缴入政府非税收入汇缴专户，财政部门根据票据核销和资金结报情况，对已缴入汇缴专户的政府非税收入进行集中清算，扣除相关征收成本和按规定应上解下拨的收入后，要及时将真正构成政府可用财力的部分缴入国库或财政专户管理。同时，建立收入征收汇缴专户会计核算制度，按单位和项目分别设置会计科目，进行明细核算管理。

建立政府非税收入征管绩效考核机制，确保应收尽收。非税收入同预算外资金相比，范围有了很大的扩展。财政部门要在原有的预算外资金管理考核办法基础上，积极探索建立和完善非税收入管理考核办法，加强对各执收部门和单位非税收入征收情况的考核，要根据执收部门和单位的征收任务完成情况，实行必要的奖罚措施。要通过绩效考核，增强征收部门的责任感，自觉规范征收行为，确保政府非税收入“应收尽收不乱收”。

规范收入减免制度，实行收入减免申报、公示。执收单位必须按照国家规定，对政府非税收入严格按规定的范围和标准及时足额征收，不得擅自减免。一是要按照分级管理的原则，规范政府非税收入减免制度。即属于中央的收入由中央及其授权单位审批减免，属于地方的收入由地方政府及其授权单位审批减免。二是要建立政府非税收入减免申报制度。凡需要减免政府非税收入的单位或个人，应向同级政府非税收入征收机构提出申请，并报拥有减免权力的财政部门审批。三是建立收费减免公示制度。执收部门和单位应定期将收费减免情况在适当场合公开，使收费减免真正做到公开、透明。

完善政府非税收入分成管理政策。根据分级管理的财政管理体制，凡涉及中央与地方分成的政府非税收入，其分成比例应当由国务院或者财政部规定；凡涉及省级与市、县级分成的政府非税收入，其分成比例应当由省人民政府或省财政厅规定；凡涉及部门、单位之间分成的政府非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省财政厅批准。未经国务院或省人民政府及其财政部门批准，各部门、各单位不得擅自对政府非税收入实行分成，也不得集中下级部门和单位的政府非税收入。非税收入的征收和管理部门应当按照规定的分成比例，及时划解政府非税收入，并建立相应征收台账，加强非税收入核算管理。对涉及省（含中央）、市、县分成的非税收入，实行按季度通过财政系统上解下拨的管理体制，取消以往由上下级主管部门之间垂直上解下拨的做法。对省（含中央）、市分成的市级非税收入，由各执收单位根据分成比例规定，向本级财政部门提出资金上划申请，财政部门审核后将分成收入从本级财政专户划缴给中央、省级专户。执收单位不得以任何形式将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。

建立健全政府非税收入监督检查机制，加大违规处罚力度。为确保政府非税收入管理规定的贯彻落实，提高政府非税收入管理效率，应进一步健全政府非税收入监督检查机制。一是健全财政监督机制。财政部门要在加强对政府非税收入日常检查的基础上，按照财政部《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》等有关规定，开展政府非税收入年度稽查和年审工作；二是加强审计监督。审计部门依法对政府非税收入进行审计；三是发挥社会监督作用。各级政府应编制本级行政事业性收费和政府性基金项目目录，向社会公布。同时要督促执行单位做好收费公示工作，接受社会监督；四是要加大查处力度。对政府非税收入监督检查中发现的问题，要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线规定行政处分暂行规定》等有关法规，对有关单位和责任人员进行处罚和处分。

（作者单位：江西省审计厅）