集体经济、公共服务与村庄治理

韩　俊　张要杰

摘 要：江苏省太仓市集体经济相当活跃，村级集体实际可支配收入较高，村级集体组织在村域范围内为农民提供公共服务具备强大的经济基础，该市村庄治理结构由此走上良性发展的道路。目前，发达地区的村庄正经历着从传统的熟人社会向陌生人社会的过渡，村庄治理需要转型。同时，也应深刻反思村庄本身的职能定位问题。

关键词：村庄治理；集体经济；公共服务；太仓市

中图分类号：D668文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)05—0010—05

太仓市位于长江三角洲腹地，有着苏南地区发达的县域经济的典型特征。2006年，该市实现国内生产总值366.63亿元，全口径财政收入达60.99亿元，三次产业比重为4.3∶60.8∶34.9，综合经济实力位居全国百强县第九位。2006年，太仓城镇居民人均可支配收入19091元，农村居民人均纯收入9285元，是城乡差距较小的地区之一。在农民的收入结构中，来自传统的农林牧渔收入已下降到13.7％，而工资性收入、财产性收入、转移性收入和家庭经营的二、三产业已占到86.3％，其中仅工资性收入就占其总收入的近70％，农民的非农化特征异常明显。我们的调查发现，与中西部地区绝大多数行政村属于“空壳村”相比，该地区村级集体经济依然相当活跃，村级集体实际可支配收入平均达79.32万元，有的多达数百万元，这使其在村域范围内实施面向农民的公共服务供给（多达近20项）具备强大的经济基础，该地区村庄治理结构由此走上了良性发展的道路。

一、太仓市村级集体经济发展特点

太仓市目前辖9个镇级单位（7个镇、1个开发区和1个港区）和111个村级单位（99个行政村、10个农村社区和2个农村居委会）。

（一）村级集体可支配收入较高，但镇与镇、村与村差距明显

2006年，太仓市村级集体可支配收入共8804.81万元，人均（农村户籍）314.23元，村均79.32万元，其中城厢镇2323.9万元、沙溪镇2228万元、浮桥镇1003万元、双凤镇909万元、璜泾镇881.7万元、浏河镇684万元、陆渡镇555.8万元、开发区209.61万元、港区9.8万元。

从镇级单位分析，由于港区是新设行政单位，其发展重点是港口经济，其辖区的两个社区是新分离出的相对贫困的村落，与其他镇级单位不具有比较价值。尽管如此，太仓各镇（区）之间的差距仍十分明显，城厢镇地处太仓城区，一枝独秀，无论村均（165.99万元）还是人均（615.02元）集体可支配收入都位居前列，充分显示了城市经济对农村的带动作用，与较差的浏河镇、浮桥镇和开发区相比，村均可支配收入前者是后者的4倍之多。处于第二梯队的陆渡镇、双凤镇和沙溪镇，其村均可支配收入也大大高出平均水平，其中陆渡镇是传统的工业重镇，是全国的电动自行车生产基地，其人均（599.83元）集体可支配收入与城厢镇不相上下，凸显出强大的工业反哺能力。而双凤镇和沙溪镇则是近几年太仓经济新的增长点，投资开发方兴未艾，村级经济发展也恰逢其时。

在全部111个村级单位中，村级集体可支配收入最高的达469.87万元，最低的仅2.8万元，从人均来看，最高的7381.25元，最低的仅18.47元，差距都十分悬殊。在村级集体可支配收入100万以上的25个村（社区、居委）中，城厢镇和沙溪镇均为8个，占比为64％，双凤镇4个，占比为16％，陆渡镇和璜泾镇各2个，占比为16％，浏河镇1个，占比为4％，浮桥镇、新区和港区均没有村级集体可支配收入在100万元以上的村。从各镇（区）内部分析，陆渡镇、璜泾镇和新区差距较小，基本在5倍以内，浮桥镇和双凤镇差距稍大，在10倍左右，而城厢镇、沙溪镇和浏河镇均在十几、几十倍以上。比如，城厢镇村级集体可支配收入最高是最低的14倍之多，人均差距则多达48倍；陆渡镇最高与最低之比为2.65∶1，人均为3.12∶1；浏河镇这两个数据分别为53.2和43倍；浮桥镇为10和8.2倍；璜泾镇为4.02和5.35倍；沙溪镇为25.5和49.2倍；双凤镇为9.8和6倍；新区为3.9和3.4倍。

（二）村级集体可支配收入高度依赖资产租赁收入和土地租赁收入

当地物业经济发展相当繁荣。村级的实际到账资金主要由本年度发包及上交收入、补助收入、征地补偿费村集体留成、长期借款和集体资产转让净收入构成。太仓市“本年度村级集体可支配收入”的计算方法为：当年实际到账的各项资金扣除“补助收入”、“征地补偿费村集体留成”、“集体资产转让净收入”、“罚没收入”、“专项资金”和“长期借款”，加上“财政转移支付到村”。其计算结果事实上主要包括以下几项，即“经营净收入”（经营收入减去经营支出后的余额）、“本年度发包及上交收入”、“投资收益”、“财政转移支付”、“利息收入”和“其他收入”。

分析表明，“本年度发包及上交收入”在其可支配收入结构中占有举足轻重的地位，其占比高达87.5％（7701.53万元），其他依次为“财政转移支付”占8.2％（724.05万元），“投资收益”占2.2％（195.13万元），“其他收入”占1.2％（103.43万元），“利息收入”占1.03％（90.63万元）。各镇、村内部情况略有不同，但基本上依赖“本年度发包及上交收入”和“财政转移支付”。

“本年度发包及上交收入”包括“农业资源有偿使用收入”、“集体企业发包上交”和非农产业的“资产租赁收入”和“土地租赁收入”。在这一收入组合中，“农业资源有偿使用收入”，仅指除农户承包土地以外的集体农业资源被使用所取得的收入。“资产租赁收入”和“土地租赁收入”分别占到“本年度发包及上交收入”总额的55.6％（4285.36万元）和30.5％（2350.27万元），即使在总的“村级集体可支配收入”中，这两项的占比也分别高达48.7％和26.7％。其次是“集体企业发包上交”收入，占8.2％（633.71万元），最后是“农业资源有偿使用收入”，占5.6％（432.19万元）。

从太仓市村级实际到帐的各项资金分析，“本年度发包及上交收入”占49.6%（7701.53万元），“投资收益”占1.26％（195.13万元），“补助收入”（含财政转移支付到村）占19.2％（2977.68万元），“利息收入”占0.59％（90.63万元），“征地补偿费村集体留成”占12.6％（1958.83万元），“集体资产转让净收入”占6.1％（941.52万元），“专项资金”占3.1％（482.1万元），“长期借款”占6.98％（1083万元），“经营净收入”为负（－9.96万元），暂忽略不计。从各镇（区）的村级实际到账的各项资金分析，城厢镇为4202.11万元（27.1％），陆渡镇为1158.6万元（7.5％），浏河镇为1847万元（11.9％），浮桥镇为1470万元（9.5％），璜泾镇为1167万元（7.5％），沙溪镇为3509万元（22.6％），双凤镇为1298万元（8.4％），开发区为501.05万元（3.2％），港区为371.13万元（2.4％）。

（三）村级集体普遍负债，债权债务分布极不均衡

太仓市村均负债125万元，其中负债最多的浮桥镇，达5437万元，村均226万元，债务构成主要有其他应付款和单位借款，内容包括其他形式借款、公益事业建设、重点工程园区建设、兴办企业、结构调整和干部工资等。

2006年年末，太仓市村级集体债务余额为31535.29万元，其中有息债务1668万元，占5.3％，无息债务29867.29万元，占94.7％。各镇（区）的债务余额分别为，沙溪镇7890万元，占25％，浮桥镇7106万元，占22.5％，城厢镇4495万元，占14.3％，浏河镇2978万元，占9.4％，璜泾镇2790万元，占8.8％，双凤镇2370万元，占7.5％，开发区2203.86万元，占7％，陆渡镇1266万元，占4％，港区436.43万元，占1.4％。

从本年债务增加的情况分析，2006年太仓村级集体新增债务12552.35万元，其中其他形式增加债务最多，占50.3%（6314.15万元），其次是公益事业建设增加债务，占31.3％（3929.2万元），再次是重点工程园区建设增加债务，占7.8％（980万元），兴办企业占4.4％（547万元），结构调整和欠发干部报酬分别占3.6％（453万元）和2.5％（318万元），债务利息占0.09％（11万元）。从各镇村级集体债务增加情况看，沙溪镇增加4075万元（32.5％），城厢镇增加3283万元（26.2％），璜泾镇增加1392万元（11.1％），浏河镇增加1256万元（10％），陆渡镇增加911万元（7.3％），浮桥镇增加822万元（6.5％），开发区增加454.56万元（3.6％），双凤镇增加355万元（2.8％），港区增加3.79万元（0.03％）。

就债权而言，截至2006年年底，太仓市村级集体债权余额为17643.72万元，较2005年年底增加4178.62万元。其中单位欠款10424.71万元，个人欠款4318.47万元，其他债权2899.84万元，占比分别为59.1％、24.5％和16.4％，在个人欠款中，农户尾欠1589万元，占个人欠款的36.8％。就各镇（区）的情况看，城厢镇债权余额3921万元，占22.2％，陆渡镇462万元，占2.6％，浏河镇1612万元，占9.1％，浮桥镇1669万元，占9.5％，璜泾镇1320万元，占7.5％，沙溪镇5734万元，占32.5％，双凤镇1332万元，占7.5％，开发区1575.44万元，占8.9％，港区17.59万元，占1％。

二、村级集体提供的基本公共服务

太仓市村级集体提供的公共服务主要表现在村级财政的各类支出上，主要包括资产设施性支出、福利性支出、管理费用、其他支出和再分配开支等，本调查报告首先以镇为单位，对这些支出进行分析，尔后通过一个村的案例进行具体分析。

2006年太仓市村级财政实际总开支14843.23万元。其中资产设施性支出6516.7万元，福利性支出1021.48万元，管理费用4777.35万元，其他支出1981.89万元，再分配开支545.81万元，占比依次为43.9％、6.9％、32.2％、13.4％和3.7％。就各镇的支出情况看，城厢镇3810.7万元，占25.7％；陆渡镇1031.21万元，占6.9％；浏河镇1708万元，占11.5％；浮桥镇1534万元，10.3％；璜泾镇1047万元，占7.1％；沙溪镇3570万元，占24.1％；双凤镇1429万元，占9.6％；开发区614.17万元，占4.1％；港区99.15万元，占0.67％。

就支出的具体项目分析，资产设施性支出包括固定资产购置、农田水利建设、公益事业建设、自来水损耗及管道维修、路桥等修护、绿化养护以及其他资产设施性支出等共七项。其中固定资产购置2057.71万元，农田水利建设412.59万元，公益事业建设899.45万元，自来水损耗及管道维修209.82万元，路桥等修护1139.23万元，绿化养护66.58万元，其他资产设施性支出1731.32万元，占比依次为，31.6％、6.3％、13.8％、3.2％、17.5％、1％和26.6％。从各镇村级资产设施性支出的情况看，城厢镇2096.19万元，占32.2％；陆渡镇494.51万元，占7.6％；浏河镇670万元，占10.3％；浮桥镇407万元，占6.2％；璜泾镇189万元，占2.9％；沙溪镇1783万元，占27.4％；双凤镇676万元，占10.4%；开发区201万元，占3.1％；港区本年未发生资产设施性支出。

福利性支出包括优供补支出、“三老”补助支出（老党员、老干部、老年人）、农保支出、医保支出、计划生育支出和其他福利性支出共六项。其中优供补支出149.27万元，“三老”补助支出202.29万元，农保支出29.75万元，医保支出152.93万元，计划生育支出45.16万元，其他福利性支出442.08万元，所占比例依次为14.6％、19.8％、2.9％、15％、4.4％和43.3％。各镇（区）村级福利性支出顺次为，城厢镇295.01万元，占28.9％；陆渡镇82.11万元，占8％；浏河镇99万元，占9.7％；浮桥镇135万元，占13.2％；璜泾镇57万元，占5.6％；沙溪镇218万元，占21.3％；双凤镇61万元，占6％；开发区66.36万元，占6.5％；港区8万元，占0.78％。

管理费用包括主要干部报酬、条线人员报酬、村干部保险支出、办公费用、报刊杂志费用、协作费用（招待费）和其他管理费用共七项。其中主要干部报酬1463.5万元，条线人员报酬922.29万元，村干部保险支出252.16万元，办公费用195.25万元，报刊杂志费用111.2万元，协作费用824.45万元，其他管理费用1008.5万元，所占比例分别为30.6％、19.3％、5.3％、4.1％、2.3％、17.3％和21.1％。各镇（区）村级管理费用依次是，城厢镇758.65万元，占15.9％；陆渡镇277.98万元，占5.8％；浏河镇638万元，占13.3％；浮桥镇698万元，占14.6％；璜泾镇364万元，占7.6％；沙溪镇1162万元，占24.3％；双凤镇538万元，占11.3％；开发区264.73万元，占5.5％；港区75.99万元，占1.6％。

其他支出包括上交税金、征兵支出、治安支出、保洁支出、环境整治支出、“三清”支出、利息支出、偿还债务和其他费用共九项。其中上交税金130.76万元，征兵支出40.09万元，治安支出183.14万元，保洁支出228.26万元，环境整治支出306.14万元，“三清”支出210.04万元，利息支出55.48万元，偿还债务258.1万元，其他费用569.88万元，其所占比例分别为6.6％、2％、9.2％、11.5％、15.4％、10.6％、2.8％、13％和28.7％。各镇（区）村级其他支出依次为，城厢镇436.14万元，占22％；陆渡镇164.51万元，占8.3％；浏河镇301万元，占15.2％；浮桥镇294万元，占14.8％；璜泾镇218万元，占11％；沙溪镇320万元，占16.1％；双凤镇151万元，占7.6％；开发区82.08万元，占4.1％；港区15.16万元，占0.76％。

再分配开支主要包括外来投资分利和农户分配两项，2006年太仓市村级外来投资分利共57.58万元，全部发生在城厢镇；农户分配共488.23万元，其中城厢镇167.13万元，陆渡镇12.1万元，璜泾镇219万元，沙溪镇87万元，双凤镇3万元，其余镇（区）均未发生该项开支。

以双凤镇维新村为例，该村是双凤镇规模最大的村，由5个村合并而成，村域面积10.67平方公里，农户1323户，人口5048人，包括60个村民小组。2006年，该村实际开支346万元，其中资产设施性支出192万元（包括固定资产购置181万元、农田水利建设支出6万元、路桥等修护支出5万元），占总支出的55.5％；福利性支出9万元（含优供补支出5万元和其他福利性支出4万元），占2.6％；管理费用118万元（含主要干部报酬28万元、条线人员报酬31万元、村干部保险支出6万元、办公费用3万元、报刊杂志1万元、协作费用10万元、其他管理费用39万元），占34.1％；其他支出27万元（含治安支出1万元、保洁支出1万元、环境整治支出3万元、三清支出3万元和其他费用19万元），占8％。上述描述可以明显看出，维新村所提供公共服务的广泛性。

三、太仓市村庄治理的特色

（一）创新的村民自治制度

太仓市的村民自治工作一直走在全国的前列，曾连续三次（1995年、1998年和2003年）被国家民政部命名为“全国村民自治模范市”，其主要做法包括：

1.民主选举方面的“两个过半数”制度。即有选举权的村民过半数投票，选举有效；主任、副主任、委员获得参加投票选民的过半数投票，选举有效。

2.民主决策方面的村民代表会议主席制度和村民小组代表会议制度。前者被称为“我们的小‘人大”，以村民小组为单位10—15户推选1名代表，与村委会成员和村民组组长共同组成村民代表会议，并建立主席制度（主席在村民代表中产生），实施体内监督，同时还建立“民主决策日”制度（每年的1月10日和7月10日），对重大事项进行议决。后者则是为适应村域治理范围调整、扩大而创造的，由村民小组内推选3—5人组成，同属于村民代表会议，处理和解决小组范围内的问题。

3.民主管理方面的“村民自治章程”制度。这一制度被农民戏称自己的“小宪法”，其基本特点是界于传统的村规民约和《村民委员会组织法》之间，是法律和道德之间的行为规范，起到了“既管事又管人，既约束干部又规制村民”的作用。

（二）完善的集体资产管理制度

太仓市111个村级单位管理着92077.22万元集体总资产，其管理分别在镇（区）、村两个层次上进行，村级集体资产原则上由村民委员会负责管理，但需接受镇生产经营管理站业务上的指导和监督，在镇一级层次上，太仓市通常设有农村集体资产管理委员会或农村集体资产管理办公室等管理机构以及农村集体资产经营公司等经营机构，具体的管理制度主要包括：

1.固定资产台账登记制度。固定资产台账分为经营性资产台账和非经营性资产台账两类。前者指能直接产生经济效益的资产，后者指用于社会公益事业不能直接产生经济效益的资产，对有直接经济收入的资源性资产，也需在固定资产台账中进行登记。同时规定，台账由各镇经管站统一设置。

2.集体资产报告和招标制度。太仓市不少镇（区）都对村级集体资产的添置、招租作出详细规定，凡添置集体资产，承办各类建设项目，必须经村民代表大会讨论通过并公布。单位价值超过5万元的，须报镇主管部门和镇政府分管领导审核、批准；对集体资产招租、转租等，必须先行公示，竞价出租；对各类建造工程，必须先集体研究决定，及时上报镇有关部门批准后进行公开招标实施。在招标实施过程中，凡资金使用额在10万元以上的，举行村级招议标会议，会议必须在镇招议标领导小组成员监督下举行；凡资金使用额在10万元以下1万元以上的，招标会议必须在村民代表及村民主理财、监督小组监督下举行。

3.集体资产申请和评估制度。在村级集体资产处置过程中，太仓市一些镇要求：村级集体的房屋、机器设备等主要资产的处置须由村民代表大会民主讨论决定，单位价值超过5万的须报镇主管部门和镇政府分管领导审核批准；村级集体资产通过出售、转让方式而发生所有权转移时，必须进行资产评估。同时，评估后出售、转让的村级集体资产，必须先公布一星期后再举行公开拍卖会议，会议必须在村民理财、监督小组下监督举行。

4.集体资产运营考核制度。太仓市各镇将村级集体资产的保值、增值情况与村干部的报酬直接挂钩，将其纳入村级经济考核责任制，通过奖惩机制实现村级集体资产运营的安全和高效。

（三）健全的财务管理制度

调查中发现，太仓市的村级财务管理颇具特色。在财务公开方面，太仓市所有村级单位都实行按季公开；实行“村账镇代理”的村级单位也做到了全覆盖，代理机构的工作人员共24名，平均每个镇级单位有2.67名代记账人员；民主理财小组成员共527名，平均每个村级单位4.75名；所有镇级单位都实施了农村财务电算化管理，以村为单位进行财务电算化管理的也达到22个，占19.8％。

（四）村庄治理单元的多元化

与原来较为单一的行政村、自然村、村民小组等带有浓厚的乡村烙印的治理单元相比，太仓市目前的村级治理单元呈现出多元化发展的态势。在现有的111个村级治理单元中，有99个行政村，2个农村居委会，10个新型农村社区。其中居委会和农村社区作为农村治理单元发展的新生力量，共涵盖农村人口（当地户籍）22635人，占太仓现有村级人口的8.08％。这种新型农村治理单元的出现改变了原有的村庄治理模式，它更多地体现出一种准城市化的社区治理。在我们所走访的几个农村社区服务中心中，诸如劳动就业、婚育服务、社会救助、再就业扶持，工伤、医疗、养老、生育、失业保险等服务均能在“一站式”办公大厅中顺利办理。

（五）村庄内部治理要素的发育

随着村的快速推进，太仓市的村庄治理规模得以大大拓展，不仅村域范围大幅扩张，辖区人口也大大增加，由此催生了不少新型的治理要素，引起村庄治理结构的变化。比如，原来的行政村通常仅设一个党支部，但现在不少行政村开始成立党总支甚至党委，下设若干党支部或党总支；在村委会管理序列上，由于村庄规模很大，不少村委会下设若干管理片区，由片区直接行使对村民小组或自然村落的管理，使得村委会的工作进一步“务虚”，从而增加了一个管理层级。同时，由于当地经济的快速成长和外来人口的不断流入，不少村庄相继成立卫生服务站、警务站、劳保站、垃圾站、消防队、联防队、文体活动室、图书馆、阅览室以及各种社区性服务中心等新的机构，并配置相应的工作人员，由此大大改变了传统的以农业经济为基础的村庄治理图景。

（六）多渠道村外治理资源的引入

调研中发现，太仓市十分注重村外治理资源的引入。如，在村干部的配备上，不少地方公开招考大学生到村中任职，也有不少市、镇下派村干部（1—3年）帮助提升村庄治理水平。在我们走访的双凤镇维新村，就有一名下派锻炼干部，他的到来大大提升了该村信息化、网络化治理水平，传统的“大喇叭”村庄办公模式发生了根本的改观。再如，太仓市各村普遍通过招标等市场化形式因地制宜制订本村的发展规划，就是对智力资源的合理引入，以避免过去盲目开发、重复建设等短期行为的再度发生，通过规划，使村庄的短期发展和长远谋划有机结合起来。

四、几点思考与建议

（一）“租地经济”发展模式的可持续性问题

在太仓市村、镇的调研中感受最深的是，无论是镇级领导还是村干部，都对大力兴建“标准厂房”（包括打工楼）乐此不疲，他们纷纷制定规划，今后几年本镇、本村要建多少平方米标准厂房云云。从目前的情况分析，标准厂房似乎仍处于供不应求的局面，“早一天建成，早一天受益”成为当下村镇领导的共同追求。而且，前述分析表明，资产租赁和土地租赁收入是各村经济实力强弱的晴雨表，直接影响村级集体可支配收入的多寡，这就更成为驱动村镇发展租地经济的源源动力。但进一步的分析表明，这种经济发展模式（本质上是一种外延式的发展模式）主要依赖以下几点：第一，大量外来资本的持续注入。第二，良好的项目选择能力。标准厂房建设伊始，就需对其未来的落户项目进行准确的预判，否则，盲目的投资建设非但引不来金凤凰，而且很可能使投资成为沉没成本。第三，落户项目本身的赢利能力。尽管这一因素主要由投资方考虑，但其市场前景的好坏直接关系到是否顺利支付“租金”，以及厂房初始投资的回收。第四，竞相发展租地经济的土地资源约束。

（二）村庄发展的合理定位问题

就上述村级集体所提供的广泛的公共服务而言，发达地区的村级集体承担了大量的本应由政府提供的公共服务，而支撑其行使庞大的社会职能的经济力量同时又形成其发展村级经济的强大压力。在传统的集体经济普遍进行民营化改革以后，新型的村级集体经济主要依赖于由集体土地所有权所衍生的租金，而对租金的分割尚没有一部完善的法律进行具体规制，这导致大量的对农民利益的侵害行为发生。因此，一方面需要深刻反思这种发展路径的合理性问题，另一方面更需要考虑村庄本身的职能定位问题，比如村庄本身是否应该成为一个独立的市场主体，还是仅仅作为服务农民的自治组织而存在，其职能应该回归何方？

（三）村庄治理转型问题

发达地区的村庄正经历着一种新的转型，即从传统的熟人社会向陌生人社会过渡，这一过程对当前的村庄领导人提出了强有力的挑战，主要表现在：第一，如何处理外来人口融入当地的问题，这既可能产生良性的文化认同，更可能产生强烈的文化冲突，尤其是在外来人口远远超过本地人口的地区，从这个角度出发，发达地区大建集宿楼、打工楼（仅将外地人作为自身福利的源泉）将外来人与本地人隔离起来恰恰不利于文化的融合和外地人的融入。第二，尽快建立适应陌生人社会的村庄治理模式，实现外来人口的本地化管理，可能的话，将部分优秀的外来人口吸纳进当地的管理团队。第三，从村庄治理走向社区治理，这不单单是将原来的村庄换成一个居委会或社区的名字，更重要的是实现外地人与本地人基本权利的无差别化，这就需要在更高的层面上进一步改革制约人口自由迁徙的种种法律法规以及一些地方主义的歧视性规定，使职业的非农化与身份的城市化基本保持同步。

本文数据来源于太仓市的地方统计资料和相关政府文件、报告。

责任编辑：思 齐