中国地方政府绩效预算进展评估

摘要: 本文对绩效预算这一近期预算改革中广受关注的热点问题,选取典型案例,较为系统地分析与评估了各地试点的做法、特点、成效、问题及差异。本文在肯定各地实践的积极意义之后,指出仅通过“绩效信息影响预算决策”来体现“绩效导向”可能是不够的,认为对绩效预算改革应谨慎乐观,特别是要在绩效评估技术上的发展,以及在思路与总体框架上的设计两个方面,作出更坚实的努力,以更好地让绩效预算产生绩效。

关键词: 绩效预算;绩效评估;进展;展望

中图分类号:D830.1 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0011—04

绩效评估和绩效预算是当今世界很多国家为促进公共管理转型所作努力的重要组成部分(Kettl,2000),比如,美国50个州中有47个采用了某种形式的绩效预算系统(Melkers and Willoughby,1998),超过2/3的OECD成员国在政府预算文件中报告非财务性的绩效信息(Curristine,2005)。随着我国以公共财政为导向的预算管理制度改革的深入,近几年来,一些地方在开展了部门预算制度、国库集中收付制度和政府采购制度等之后,继续探索如何深化预算管理体制改革;其中,“绩效预算”的理念在一些地方产生了较强的影响,如广东、北京、湖北、上海等地都有进行与绩效预算直接相关的改革探索,一些地方直接称其预算模式为绩效预算。

一、评估框架:绩效预算的内涵及类型

绩效预算是个舶来品。中文所称的“绩效预算”,在英文学术文献中,可能对应Performance Budget(简称PB),也可能对应的是Performance-Based Budget(简称PBB):前者特指美国20世纪50年代的一种预算模式(20世纪60年代一些发展中国家也采用了这一模式),后者对应的是20世纪80年代以后,在新公共管理思潮影响下,首先在经合组织(OECD)国家出现的结果导向的预算模式。对于什么是绩效预算,国际学术界迄今尚无完全统一的公认的定义,其所涉及的预算模式可以涵盖绩效预算、规划项目预算、零基预算、结果导向的预算等多种类型(Robinson & Brumby,2005);但是,在承认绩效预算实现形式多样性的同时,普遍的观点是,PBB比PB更具有成功的可能性,这对于试图移植绩效预算模式的国家特别重要。

绩效预算,无论形式如何,其核心构件都离不开绩效测量。最早出现的绩效预算,是胡佛委员会所提出的PB,它强调在预算编制中必须确定项目成本与项目的实施效果之间的联系:“绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”不过,由于技术上的复杂性,“用量化的指标来衡量工作成绩”难以全面实施,这种预算模式存续的时间不长;但是,绩效预算模式所宣扬的“按绩效分配预算”的观念却一直影响深远,并且,绩效预算试图建立绩效与预算之间联系的努力,也为紧随其后的、20世纪60年代出现的规划项目预算模式(Planning Program Budget System,PPBS)所接受。比如,IMF等一些国际组织,就曾经在20世纪60年代,对受援的发展中国家提出推行绩效预算(PB)的建议,并进行了试点(但成效并不显著)。规划项目预算强调的是政策与计划对预算的引导,但是,它也激发了对绩效评估的兴趣,尤其是在一些地方政府(Poister and Streib,1999)。由于如何评估绩效、如何让绩效评估与其他的管理过程相结合还存在一定的困难(Hatry & Fisk,1971;Altman,1979),因而,一方面,在PPBS之后出现的目标管理(Management by Object,MBO)、零基预算等预算模式中对于绩效信息采取的是简化处理的方式——比如,零基预算在其决策包中,采取的是将目标当作既定值,分别考察对既定目标采取增加与减少一定额度(如20%)的支出,看看分别会产生何种影响的方来来进行比较的,简而言之就是将绩效目标简便地分为几个档次来进行决策。另一方面,一些地方政府也开始将绩效评估用于预算过程,如得克萨斯州于1974年开始将绩效评估作为预算过程的一部分(Keel,at el,2006)。至20世纪80年代后期,新西兰开始实施结果导向的预算,绩效评估在预算决策中的作用得到进一步发挥;1993年,美国联邦政府颁布《政府绩效与结果法案》(GPRA),要求各政府机构进行绩效评估和按中期策略计划提交年度绩效报告,并在此基础上把绩效与预算联系起来,实施绩效预算;从2002年开始,美国联邦政府推出项目评估分级工具(PART),以加强绩效与预算的结合,推进绩效预算的实施。

绩效预算存在多种形态,但任何形式的绩效预算都必然包括绩效信息的生产和绩效信息的运用两个方面;根据在这两个方面的差异、尤其是运用绩效信息的方式上的差异,可以将绩效预算的模式划分为四种(沈春丽,2005):报告型绩效预算(绩效信息包含在预算文件中,但并不作为分配预算资源时必然的考虑因素)、知晓型绩效预算(在确定预算的过程中考虑到项目的绩效信息,但仅作为次要考虑因素)、决策型绩效预算(在资源分配中,绩效信息与其它因素一并发挥着重要作用)和理论型绩效预算(资源分配直接而明确地与绩效相联系)。根据多项实证研究的结果(GAO,2004; Olsen and Levy,2004; Gilmour and Lewis,2006; Blanchard,2008),美国联邦政府目前采用的绩效预算模式,其在运用PART对项目进行评估后,绩效信息能对预算决策产生一定影响,已经达到“知晓型绩效预算”的阶段。

根据上述分析,可以得出如下基本的评估依据:第一,绩效信息如何产生?在绩效信息的生产过程中绩效评估的制度化、规范化程度如何?第二,绩效信息在预算决策中如何运用?绩效信息影响预算增减的程度如何?第三,作为一项植入的制度,它与现行制度的激励兼容程度如何?

二、缘起:为什么关注绩效预算

绩效预算引起国内较高的关注度,始于公共财政改革。在探寻与市场经济体制相适应的财政管理模式过程中,学者们注意到了西方较为普遍实行的绩效预算模式;其后,随着公共管理学等学科对西方政府管理和治道变革的介绍与研究,新公共管理运动中的绩效预算(PBB)作为一种理念逐渐被更多的人所了解,但对于绩效预算所依存的技术、体制和机制等问题缺乏深入的研究。

从实践来看,由于实施部门预算,改变了财政部门与支出部门之间的关系,不少地方的支出部门认为财政部门在改革中存在集权倾向(马骏,2007;陈涛泽,2008),因而,在整个经济社会处于转轨阶段的背景下,财政部门感觉到收支矛盾更加尖锐。在这种情形下,一些地方主动地进行制度创新,绩效预算就成为了其中的一种选择。这种主动求变,本身是值得鼓励的,应该说,只有去尝试、去实践才能推进创新;但是,从目前的进展情况来看,推行中似乎存在着容易导致社会期望过高的倾向,比如,类似“绩效预算是深化地方预算改革的重中之重”、“绩效预算改革势在必行”等过于乐观的论调时常出现,亟需客观冷静的审视。

三、典型案例:中国地方政府怎样实施绩效预算

绩效预算的特殊性在于国际学术界迄今对它尚没有一个统一的定义(Robinson,2005),特别是对于绩效评估与绩效预算的关系尚缺乏明确界定,比如著名学者威洛比(1998)等人就将凡是在绩效管理框架下进行绩效评估的预算过程都称为绩效预算,这提醒我们对绩效预算必须审慎。从前述背景分析可以知道,中国地方政府目前进行的绩效预算改革本质上具有引进、借鉴的特征,这使得各地的绩效预算改革的演变路径与一些发达国家存在显著区别,特别是在体制环境、技术基础、组织能力与配套措施等方面存在差异;尤其是,不同于OECD国家大多有开展绩效评估的悠久历史,我国各地开展绩效评估的时间都不长,国内地方政府的实践应定位于探索阶段。本文选取公开宣称在进行绩效预算改革、绩效评价信息较为明显地影响了预算决策的几个地方的实践,进行典型案例分析。

1.南海案例。南海区是国内最早宣称进行了绩效预算改革的地方政府,其改革始于2004年。南海区的改革,是财政部门内部推动的。南海的主要做法是对传统的预算决策流程进行了改造,在财政部门的业务科室对支出部门的项目申请进行预审之后,增加了一个专家集中评审的环节。起对各支出部门按项目提出的预算申请,采用“专家集中评审”的方式,基本形式是由专家根据书面材料作出取舍或调整的评估与决策,再形成小组意见,汇总之后报人大审议。南海这一开创性的做法,被原财政部长刘仲藜在一次研讨会上评价为“伟大的实践”(广东省财政科学研究所,2008)。

对于南海区的改革,在2004年曾被从事绩效评估的人士称之为“项目预评估”,但当地一直称他们的改革是“财政支出项目绩效预算”。考虑到其已经具备了直接运用绩效信息影响预算决策的特点,在理论上似应可纳入广义的绩效预算范畴。南海改革的突出特点,是依靠专家力量,增强预算决策过程的理性;而专家评估的标准,最初是借鉴省级财政部门进行绩效评估的经验、结合南海当地实际而创造的评分表。当然,由于专家在预算决策中发挥较大作用,相应的预算编制流程也发生改变。总体来看,南海区似更强调的是“技术理性”,选取的突破口在于发挥专家的专业优势来优化项目决策。

2.浦东案例。上海浦东新区绩效预算改革的发起者是政府(财政部门)。该区的实施途径是先推行绩效评估再推行绩效预算:2005年,开展了绩效评价试点;2006年2月,原则通过了《上海浦东新区绩效预算改革试点方案》,建立了联席会议制度;2007年6月,发布《浦东新区财政绩效预算管理办法(试行)》,要求辖区内各支出部门实行绩效预算管理。2008年该区加大了推进力度,体现为制定了《推进绩效预算改革》计划书、《预算绩效评价工作规程》,印发了《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法(试行)》(宋芳秀,2009)。

在推进绩效预算方面,浦东新区的做法最突出的特点就是对支出部门和财政部门的关系与分工作了精巧的构思,力图逐步加强预算决策与评价的结合。其绩效预算的运作过程充分注意了支出部门和财政部门的互动:首先,支出部门先自我确定绩效目标。支出部门要根据本级政府的规划,结合部门职能,在征询人大、政协及社会公众意见的基础上,按照目标与资源匹配的原则,形成中期(三至五年)的战略规划;在此基础上,提出年度工作任务(含年度绩效目标),并提出以绩效为基础的预算申请。其次,财政部门事前对绩效评价的方式、手段、指标和评价结果的等级以及评价报告的格式作出规定,并逐步引入和发展第三方评价。第三,在下一年度预算安排中运用绩效评价结果。浦东新区明确了评价结果对下年预算安排的激励机制:获评优、良等级的,次年预算安排从优,合格则从严,69分以下的则要求及时整改,并可对行政首长问责。此外,该区还拟在加大信息公开力度等方面进行探索。

3.闵行案例。上海闵行区的绩效预算改革是为公众所了解的最新案例,虽然它并不直接宣称其改革的绩效预算改革:它的改革是在“预算监督”的大框架下进行的,部分借用了美国联邦政府绩效预算的核心工具。闵行区的改革是区人大推动的,它以“预算监督改革”为框架、以“绩效评审”为重点,被媒体称为“预算‘再造改革”(周扬,2008)。该项改革糅合了多方面的内容,基本取向是细化、明确、强化人大对预算的监督,基本措施是通过项目评审和听证会来修订预算草案,主要包括:人大全程参与,即政府邀请人大代表参与预算编制全过程;预算听证,即邀请当地居民参与两项民生项目的预算听证;项目评审,引入了简化版的“项目评估分级工具”,以绩效为导向,项目先自评再评审;“参与式”问答,专家、人大代表、财政官员乃至部分与项目利益相关人员都到场,集中评审,现场答问;“修正案”的平台,即发布了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》,作了提出预算修正案的准备。

闵行区公共预算改革,广泛地吸取了国内其他地方的经验,也部分地引入了国外的一些比较有效的做法,具有角度新(“人大预算监督改革”)、起点高(邀请京沪两地多个机构的专家学者设计改革方案)及高度集成(后发优势,揉合了其他地方的多种创新经验)等特点。无论是项目自评还是评审会,都是在细化预算的前提下,以结果为导向,以项目绩效作为评价和讨论的基础,以项目评估分级工具为工具。其中,比较突出的是采用了以绩效评估为基础的评审和听证会作为主要的改革措施;特别是以项目评估分级工具(PART)的修订版为基础的项目评审是其一大亮点。闵行版的项目评估分级工具与美国2003年推出的PART相比较,都需要给项目评定等级,但闵行区的比较简便一些:闵行区的参评项目通过回答14个问题,获得“有效”、“基本有效”、“一般”或者“无效”的等级,获评“无效”等级的项目很可能被取消;美国联邦的参评项目则要回答至少四大类25个问题,并要求由支出部门向预算编制部门提供尽可能客观的证据及尽可能数量化的数据资料。

从上述三个典型案例中,至少发现,第一,各地绩效评估的历史不长,绩效信息的生产与获取,可能还需要积累经验;第二,各地都重视评估结果对预算决策的影响,强调让绩效信息影响预算决策;第三,各地都在逐步完善绩效预算的运行体系与制度环境,但仍具有以绩效预算带动绩效管理的色彩。比如,南海区正式出台《佛山市南海区财政专项资金使用绩效问责暂行办法》(南海区政府,2009)。

四、进展与不足:如何体现“绩效导向”

预算模式的具体表现形式必须上与所依存的环境相匹配(Schick,1973),但是,不可否认,绩效预算有其共通的一般规律。虽然推行绩效预算的时间还不是很长,而且各地的思路、做法乃至于成效等方面都存在差异,要进行系统的评估,条件还不成熟;但是,根据预算理论和世界各国预算模式发展的经验,尤其是根据绩效预算模式的定义及类型,以绩效信息的生产和绩效信息的运用为基本维度,分析各地的进展与不足还是完全可能的和必要的。

各地的绩效预算改变了什么?取得了什么效果?首先,从预算流程来看,各地都增加了绩效评估这一环节,都进行比较正式、比较系统的绩效评估过程(无论是事前评估还是事后评估)。如果不过于考虑获得绩效评估信息所耗费的成本或者成本控制得足够好,那么,可以肯定,评估所提供的反馈将可能有助于提高预算决策中的资源配置效率。其次,从预算透明度来看,专家、人大代表、社会公众参与到预算分配或绩效评估中来,参与预算决策的人员范围扩大了,信息公开的程度提高了,有利于增强决策的民主性。第三,从财经纪律来看,以绩效为导向的分配原则将增强支出部门的自我约束能力。南海区强调了评审对项目或金额的核减作用(如,2008年专家不同意立项的项目为264个,项目淘汰率为47.3%;专家核减资金22.46亿元,资金核减率为63.8%),闵行区也披露了有19个项目自行撤销,部门自我约束意识的增强应该是不争的事实。

那么总体来看,各地的实践中暴露了怎样的不足?讨论这个问题并不是求全责备,事实上,我们看到,各地都在不断地寻求“自我完善”,如南海区提出要从改进评价指标体系、细化评价规则、优化评价程序等五个方面深化改革(南海区财政局,2008)。但是,各地都强调通过“绩效信息影响预算决策”来体现“绩效导向”,至少已经进入了“绩效知晓型”甚至“绩效决策型”的发展阶段,或多或少地表现得比较“激进”。可以说,各地的实践中最值得关注的理论问题是:究竟应该如何体现“绩效导向”?

第一,绩效评价的有效性和准确性问题。在绩效预算中,绩效评价所提供的信息是预算决策所必须参考的度量衡,如果这把尺子本身特别不精确,那问题将是很大的。从案例中所反映的情况看,浦东新区在推行绩效预算之前,略有绩效评价的基础;闵行区是在集中评审之前的一周才引入简化版面的项目评估分级工具PART的。PART是个好工具,但它是在吸取了以往多次预算改革的经验基础上推出的(刘继东,2004),因此,直接引入PART是否存在一定的风险?比如,如果没有实行中长期管理框架,那么,项目的目标如何确定?乔伊斯教授认为引入绩效测量,必须着重解决好技术能力、激励及改革步骤与步伐的问题,他指出,“如果雇员不懂得如何去收集并解释绩效和成本数据,那么依赖于雇员生产和解释绩效及成本数据能力的测量系统将无法建立” (乔伊斯,2007)。应该说,各地在绩效评价技术上还有较大的完善空间,甚至还需要回头“补课”。第二,专家专业能力的整合问题。各地都普遍重视发挥专家的作用,尊重专家的评审意见,但是,专家也各有其擅长或不擅长的专业领域,如何把握专家能力的限度?如何把专家在各业务领域的专业能力与财政部门的预算审核能力有机结合起来?都是可以进行反思的问题。预算发展史已经表明,过于强调外部专家的技术理性的计划项目规划预算(PPBS)很快走向了消亡(Schick,1973),因而,即使不考虑专家库的维持成本问题,如何恰当地使用专家,应引起重视。第三,如何解决预算决策中的激励机制问题?任何制度的运行都是有成本的,差别只在程度大小;任何制度的维持,都必须考虑激励兼容问题。绩效评价要防止激励扭曲,绩效预算要强化绩效与预算的联系,都需要注意解决信息不对称问题,解决激励问题。从公开的材料看,南海区是直接对于预算额度进行控制(削减),浦东新区对此的考虑是确立实行分类处理的原则,但浦东新区在运用绩效结果时,具体如何“从优”、“从严”,还有待观察;闵行区的处理则是强调“约束”,即评价结果为“无效”等级的项目可能被撤销。激励方式多样化也表明,对于绩效评价信息究竟如何运用于预算决策,尚缺乏清晰的解释与明确的机制,这可能影响绩效预算的扩展及推广。

五、对策与展望

上述三个案例是国内地方政府向着“绩效预算”作出的积极而有益的探索。中国地方政府在不具有太多绩效评估基础的前提下就尝试绩效预算,这种不同于发达国家的路径是否能最终实现“跨越式发展”,尚有待观察。我们看到,三个地方都搭建了具有自己特色的绩效预算的基本框架,但也都潜在地面临一些问题的挑战。在上述案例中,南海区强调的是依靠专家的专业能力、强调的是“技术理性”,但它也面临着“专家也是经济人”的诘问,以及考虑到专家也各有专业领域前提下,专家意见汇总时的“阿罗不可知定理”难题(比如,面对众多的支出领域,2008年当地聘请了34位专家)。浦东新区强调了(绩效)目标的控制功能,把对部门主观能动性的激发与财政部门的考核有机结合起来,但目前是否已经建立了与之匹配的财政中长期支出管理框架,以及如何有效地促使各支出部门把年度计划与中长期规划衔接起来,可能还是个难题。闵行区选取人大预算监督这个角度,注重发挥人大和社会公众的力量、注重发挥制度平台的作用以弥补技术上可能的不足(该区2008年的操作计划书中尚有“细化预算”的提法),充分发挥后发优势,是其长处,但在财政支出绩效评估方面的准备暂不充分这一技术短板,可能是制约其发展的因素。

预算模式的改革与演进,既是个政治过程,也是个技术进步的过程。因此,展望绩效预算的中国实践的发展,应该是谨慎乐观:乐观的是,地方政府在分权体制下主动求变、创新求发展的动机比较强烈,特别是一些地方首脑(如上述案例中各地的区委书记)的创新意识比较强,各地也在探索中积累了一定的经验;谨慎的是,各地在绩效评估技术上的发展方面,以及在思路与总体框架上的设计与把握方面,还存在很大的改进空间,还需要很多扎实的努力,在这些方面的努力就是本文建议的对策。相信,如果在绩效评估技术及绩效预算的总体框架上取得更大进展,在技术层面和制度层面都有所发展,使得绩效评估更准确,推进绩效预算改革的总体思路更清晰、配套措施更完备,中国地方政府的绩效预算一定会发展更迅速、成效更显著。

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