关注农村新变化　探索统筹城乡发展新思路

李俊超

党的十一届三中全会拉开了我国改革序幕，通过在农村实行家庭联产承包责任制，打开了改革的突破口。30年后的今天，党的十七届三中全会对农村改革发展再一次作出了新部署，这是我党审时度势、放眼长远的又一次伟大创举。这次全会精神内涵丰富，有许多新提法和新要求：一是在对我国发展阶段的总体把握上，全会认为“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”。这意味着过去靠农业支持工业、农村支持城市来加速工业化、城市化的思路会发生重大调整。二是在对“三农”发展态势的分析上体现了中央的最新判断，即农业最需要加强、农村最需要扶持、农民收入最需要加快。说明中央已警觉到了城乡差距拉大的事实。并努力解决这个问题。三是描绘了到2020年农村改革发展的新蓝图。四是对农村改革发展出台了新政策，其中土地承包关系长久不变，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，农产品质量安全，扩大公共财政覆盖农村范围等方面第一次写进中央的决议。

面对这些新的提法与要求，要想贯彻落实好中央的新部署，开创农村改革发展新局面，笔者认为，必须正确把握农村未来发展的新变化。仅从我省农村目前已经形成的一些态势来看，主要包括五个方面的变化：一是产业结构的变化。未来农村与城市的产业分工将更加明确，即城市集中发展二三产业，农村则将回归以农为主。过去“村村点火、户户冒烟”的产业布局将成为历史。我省靖江市等地已开始进行这样的探索。他们对全市的乡镇进行功能定位，划定的专业农业乡镇不再搞工业的招商引资，而是集中力量搞好农产品生产。二是城镇布局的变化。近几年来，由于全省各地普遍进行了小镇并成大镇、小村并成大村的资源整合，今后，中心镇、新型的农民集中居住区将加速兴起，与此同时，偏远小镇、小村会趋于衰落，农村发展的不平衡性会加剧。据统计，2007年与1998年相比，全省乡镇减少919个，现为1055个；村减少18400个，现为16858个。乡镇面积和人口分别扩大了64％和77％。三是经营机制的变化。以合作社、公司为主导的农业规模经营将逐渐替代现在的分户分散经营。引起这种变化的因素有：土地流转的搞活：农业领域里商机会诱导工商资本的进入；城市对农村人口的吸引。四是社会构成的变化。由于计划生育政策的长期实行和城市化进程的加快，今后农村人口会加速减少，农村老龄化远甚于城市。今后农村居民的构成是：以中老年人、纯农户、贫困户为主体，还有城乡两栖的居民、少数追求田园风光的城市强势居民和农业自领。五是社会管理的变化。传统意义上的村党支部、村委会的组织架构、功能定位、管理方式将随农村经济基础和社会构成的变化而改变，农村的组织创新、管理创新日益提上议事日程。

农村发展的新变化，为我们探索统筹城乡发展的新思路提供了素材。应当充分肯定，我省在统筹城乡发展方面已经进行了许多富于创造性的探索，如“三化带三农”、“予得更多、取得更少、放得更活”、“实行城乡发展规划、劳动就业、社会保障、公共服务、管理体制一体化”等等。这些思路是符合江苏实际的，但在具体路径与措施上还需作深入的探索。

一是科学配置城乡资源。今后的发展，要十分重视土地资源的合理开发利用，做好科学的、长远的城乡土地开发利用规划。建设工业项目，扩大城镇规模，应尽量利用非耕地和低产田，不一定一味地按“四沿”规划布局。因为我省的“四沿”基本是旱涝保收的丰产田集中区。工业布局片面强调“四沿”会带来优质农田的“农转非”，对农业发展十分不利。土地贫瘠、交通闭塞的类似泗洪县西南岗等地区，或可改为工业集中区。农村社会事业建设布局也要适应农村社会成员变化的实际需要，特别要处理好重点发展和均衡发展的关系。基本的生产设施、生活设施应尽可能覆盖到每个村庄。学校、医院及文化等社会事业可适度集中发展，城镇优质教育医疗文化等资源要面向农民开放，最重要的是对农村低收入户实行费用补贴。

二是加大财政支出向“三农”倾斜。将来以工促农、以城带乡的主角是乡镇以上的政府。因为过去乡镇企业和当地农民有着天然的千丝万缕的联系，改制及“三集中”后，这种联系割断了。村支部书记不可以也不应该直接向企业要钱了。唯有乡镇以上政府将纳税人的钱更多地倾斜三农，才能间接地实现以工促农、以城带乡。1、增加对农业产业的投入。三农投入中要把对农业产业的投入单列开来，不能只算三农的总账，不能以财政对三农总投入的高增幅，掩盖对农业产业发展直接投入的低增长。目前我省财政支出项目中只统计了三农投入，而没有对农业投入进行专项统计。三农投入包含太广，许多项目分不清是投在农村还是城市，也就不能真实地反映对真正的农村、农业、农民的支持力度。要切实加大农业投入，并要调整投资结构，加大对耕地质量建设、农田水利、农业科技推广等公益环节的投入。2、谁出题，谁掏钱。村里自己要办的事情，一事一议，民主决策，农民出资。政府要村里统一办的事情，应该全部由政府买单，不能把部分负担转移给村级组织及农户。3、加强对农村弱势群体的救助。政府帮助的重点是农村的弱势群体，这部分人没有发展的能力和机会，是社会救助的对象，要加大对这部分弱势群体的帮扶力度，缩小其与城市居民保障的差距。4、构建现代农业发展保障体系。扩大农业保险，增强农业应对市场风险的能力；拓展农业融资渠道，解决农业、农村发展的资金瓶颈；提高农产品价格补贴，增加对农民的直补，保护农民的生产积极性。

三是进一步放开搞活，鼓励各类非农资本直接加盟现代农业建设。鼓励工商资本进入农业生产领域，这是解决农业发展中人才、资金、技术、社会化服务等诸多瓶颈制约的根本之举。在这方面，国内有些专家持强烈的反对意见，认为高度组织化的资本将对农民形成新控制，公司加农户可能变成公司坑农户。笔者认为这种忧虑是不成立的。现在农民维权意识很强，土地使用权流转价格不合适，农民不会答应，交易也不会成功。保护农民权益，最重要的是保护农民的收益权。也有的人担心企业拿到土地后搞非农产业。这种担心也是多余的，因为土地执法很严，农转非不容易。关键是农村土地的流转要充分尊重农民的意愿，保护农民的权益。要探索各种形式的“以承包地换社保、以宅基地换城市住房”模式，确保农民在失地后仍能获得稳定而合理的收益。建立有形的、规范的土地流转市场，提高农民在土地流转中的谈判地位。

四是加快农民市民化进程。随着城市化的高速发展，我国城市人均综合用地面积有了很大提高，资料显示我国目前人均城市建设用地为120平方米，其中上海、北京为100平方米，而日本东京为78平方米、香港35平方米。这说明，我国城市人口的增速赶不上城市用地的增速，城市扩张，并没有同步地将非城市人口转化为城市人口。因此加快农民市民化进程，是落实科学发展观，统筹城乡发展的又一项重要工作。

五是深化农村改革，建立与农村经济基础、社会构成变化相适应的管理体制与机制。镇村管理机构和职能要作调整，乡镇、村合并后，农民到镇政府办事不容易，为提高效率，便民利民，要分设更多的办事处。鉴于农村民营经济一统天下，加之农业合作化、企业化经营快速发展，村级组织的产业发展功能将趋于弱化，社区管理功能应加强。村干部应当职业化、专职化。选拔村干部不应片面强调带头致富能力，而应更多地看重他的社会影响力和群众公认度以及社会管理的积极性与能力。

六是建立农村改革发展的大部门。不是要简单地恢复过去的农工部，而是要建立比过去农工部更具权威性和调控力的部门，就农村的改革和发展进行总规划、总指导、总协调、总督办。总之，要重视“三农”，但不能把“三农”与城市对立起来。对待“三农”问题，我们都应秉持辩证的观点，把握好阶段性的重点与难点，抓住主要矛盾，科学决策，这样才能促进城乡全面协调发展。

责任编辑：袁文