在新的起点上继续推进农村改革的几点思考

傅伯仁　陈福明　张　亮

摘 要： 我国农村在改革开放以来的30年间，已经发生了翻天覆地的变化，但同时也存在一些不容忽视的矛盾和问题。因此，为了继续推进农村改革发展，需要采取以下措施：继续创新农村土地制度；进一步完善农村社会保障制度；建立和完善农业保险制度；建立和完善加快农村人力资本积累的制度机制；创新农村金融制度；建立和完善保护农村资源环境的制度机制。

关键词：十一届三中全会； 农村改革； 社会保障 ；人力资本

中图分类号：F302.2 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0001－05

30年前，发端于我国农村的经济体制改革，为全方位的改革开放奠定了物质基础和体制基础。经过30年的发展变化，我国已由生存型社会步入到发展型社会的新阶段。但不容忽视的是，伴随着农村社会经济快速发展的同时，逐渐产生和积累了一些不容忽视的矛盾和问题，说明农村改革任重道远，在新的历史起点上继续深化农村改革的紧迫性再度浮出水面。为此，本文从总结30年农村改革的巨大成就入手，着重实事求是地分析在农村市场化进程中积累和新出现的主要矛盾和问题，进而提出通过深化改革来兴利除弊，促进农村长期又好又快发展的对策。

一、30年农村改革成就卓然

（一）农业快速增长，农民生活水平显著提高

我国粮食总产量在1978年改革之前是3 000多亿公斤，2007年是5 015亿公斤，30年增产60%以上；1978年, 全国农民年人均纯收入为134 元，2007 年达到了4 140 元，扣除价格因素，年均增长7.1%；农村没有解决温饱的农民，从改革开放前的2 . 5亿人减少到2007年底的不足1 479万人，随着收入水平的提高，农村居民的恩格尔系数从1978 年的67.7%下降为2007 年的43.1%。

（二）农村社会保障制度开始建立

2002 年以来，中央和地方在加大扶贫开发力度的同时，开始探索建立农村居民最低生活保障制度，截至2007年6 月底，农村最低生活保障制度已推广到全国31个省份，覆盖2 068 万人，2007年7 月11日国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求将农村贫困居民全部纳入农村最低生活保障体系，使农村社会保障制度建立和完善的步伐明显加快。

（三）国家对农民实现了由“取”向“予”的历史性转折

2006 年在全国范围内取消农业税，结束了在中国历史上延续2600 年的“皇粮国税”，标志着国家对农民实现了由“取”向“予”的转折。到2006年全面取消农业税后，与1999年同口径比较，全国农民每年减轻负担约1 250亿元；与此同时，对种粮农民实行直接补贴，当年三项补贴资金达到196.4 亿元，比上年增加15.9 亿元，同时首次安排125 亿元农资综合补贴。

（四）农民专业合作经济组织发展势头良好

截至2006 年底，全国加入农民专业合作经济组织的成员总数已达到3 878 万，其中农民（户）成员3 486 万，约占全国农户总数的1 3.8%；全国各类农业产业化组织1 5.5 万个，带动农户9 098 万户。通过农业产业化组织和农民专业合作经济组织，使千家万户农民与市场有效对接，使农村基本经营制度更加富有活力。

（五）加速了城市化进程

2007年城镇化率达到44.94%，比1978年的18%提高了26.94个百分点；农业的产值份额从1978年的27.9%下降到2007年的11.3%；我国农村中从事农、林、牧、渔业的劳动力占劳动力总数的比例已由1978年的70.5%下降到2007年的40.8%。

正如温家宝总理所指出的：“近30 年来的农村改革，我们迈出了三大步：第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”。［1］

二、目前农村存在的突出矛盾和问题

改革开放作为一场伟大社会变革，不可能一帆风顺，不可能一蹴而就。我们在充分肯定改革开放取得的辉煌成就的同时, 必须正视和实事求是地分析一些历史积淀下来的以及新出现的制约经济社会发展的突出矛盾和问题。

（一）村集体空壳化问题突出，农村居民贫富悬殊，城乡差距不断拉大

1.村集体空壳化问题突出。据统计，2006 年当年集体经营无收益的村占总村数的45.1%，收益在5 万元以下的村占29.1%，收益在5 至1 0 万元的村占6.7%，收益在1 0 万元以上的村仅占7.3%，一些地方村级新债不断发生，屡禁不止。［2］

2.农村居民贫富悬殊。有专家按照农户人均收入水平进行五等份分组进行对比的结果是： 近15 年来, 较高的不同收入组农户收入保持持续增长, 而低收入组农户增速相对较慢。与高收入组相比, 低收入组农户收入年均增长速度低3 个百分点。［3］

3.城乡差距不断拉大。城乡居民收入绝对差距由1985年的342元扩大到2007年的9 646元。城乡居民收入比由1985年的1.86：1扩大到2007年的3.33∶1，不少专家认为, 如果扣除农民收入中的成本投入, 再把城市居民的养老保险等因素考虑在内，城乡实际差距在6 倍以上。

（二）土地制度缺失导致诸多问题产生

30年来，我国集体所有、农户承包的农村土地制度安排存在着土地所有权主体模糊和农民土地产权残缺问题，由此逐渐产生了一些始料未及的问题：一是大量耕地被乱占滥用。从事实看，真正掌控农村土地权力的是各级地方政府，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性绝对权力，这实际形成了中国土地市场城乡分割、政府主导的独特制度，由此积累了农民土地财产权利常常被侵犯和土地利益矛盾不断加剧等问题。2007年1-5月的统计数据显示，全国共立案查处土地违法案件24 245件，涉及土地面积约1.67万公顷，其中，地方政府主导的违法用地占到了80%。［4］二是土地资源不能顺畅流转，适度规模举步为艰。三是城市规模盲目无序扩张。世界发达国家人均城市用地是82.4平方米，发展中国家是83.3平方米，我国已达到133平方米［5］，是发达国家的1.6倍。

（三）农村社会保障落后

长期以来, 我国农村实行的是以家庭保障为主、政府适当扶助的制度。农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系至今很不健全。以养老保险为例，据2005年中国劳动统计年鉴，我国享受社会养老保险的人数为21 734 万人，其中，城镇享受社会养老保险的人数为16 352 万人，农村享受社会养老保险的人数只有5 382 万人，城镇和农村人口享受社会养老保险的覆盖面分别为40 %和7.1 %，前者是后者的6 倍。［6］

（四）农业保险发展严重滞后

统计资料显示，从新中国成立以来，农作物受灾、成灾、绝收面积总的趋势是不断扩大的。2004年至2006年，农作物年均受灾面积3 826.7万公顷，因灾损失粮食365亿公斤，农业直接经济损失950亿元。［7］据中国科学院可持续发展研究组《2002 中国可持续发展战略报告》：我国农业的发展成本比世界农业平均发展成本高5 个百分点。与世界平均水平比，我国自然灾害发生的频率高出18 个百分点，自然保护成本高出27 个百分点，生态恢复成本高出36 个百分点。［8］统计资料还表明，我国农业和农民抗风险能力极低，而农业保险发展严重滞后，1982-2006年农业保险保费收入只有96.94亿元，占同期财险保费收入的0.86%，保险深度为0.0383%，大概相当于发达国家一般灾害事故损失保险赔偿率30%-40%的1/1000。

（五）农村劳动力素质偏低，农村人口素质逆淘汰趋势明显

《2001 年中国公众科学素养调查报告》显示，我国具备基本科学素养的农民仅占0.4%，仅为城镇居民3.19%的1/7。农业部农村经济研究中心提供的数字表明：我国农村劳动力平均受教育年限只有7.3 年，比城镇劳动力少2.9年；全国92%的文盲、半文盲在农村，农村劳动力中，小学以下文化程度占38.2%(其中，文盲半文盲占7.6%)，初中文化程度占49.3%，高中及中专文化程度占11.9%，大专及以上文化程度仅占0.6%，受过专业技能培训的只有9.1%，接受过农业职业教育的只占5%。［9］

此外，一个值得关注的问题是：多年来，农村的优秀劳动力群体借助于改革开放形成的通路，通过自我奋斗，由农村向城市单向流动，从而导致农村出现了明显的人口素质逆淘汰趋势。其一是高文化素质劳动力的逆淘汰。据1998 年的统计，我国文盲半文盲、小学、初中、高中以上文化程度的四类农民中，流向非农产业者占同等文化程度类型劳动力总数的比例分别为4.69%、16.72%、38.46%和40.80%［10］，说明劳动力的外流与其文化程度正相关。其二是年轻劳动力的逆淘汰。据甘肃省2003 年对农村流动劳动力状况调查，平均年龄为28岁, 其中男性29.2 岁,女性22.7 岁，说明外流的劳动力主要是年轻人，“99部队”（老年人）却永久地驻守农村。据国家人口计生委主任张维庆介绍，2005年，中国乡村65岁以上人口占9.6%，高出城镇1.1个百分点。［11］这都充分证明，农村“未富先老”的问题尤为严重。

（六）二元体制给农村造成越来越严重的经济浪费

在市场经济条件下，城乡二元体制的弊端之一是在农村造成了十分严重的财产浪费，并且，这一发展多年的势头，至今没有减缓的迹象。仅以住房为例，现今农村出现了人口与住房面积严重背离的现象：一方面是农村常住人口在持续大幅度减少, 另一方面是农村的住房面积和投资都在持续迅猛增加。据调查，全国农户每年新造住房的投资约8 000亿元人民币。这个数字与我国农村外出务工人员带回农村的全部收入大体相当。每年新增加2 500万人口居住的钢筋混凝土房子，等于农村有大约25%的住房常年没有人居住, 其资源价值约2万亿元 (以60元/平方米计算)。目前我国农村地区的非农业占地已经达到约1 800万公顷，按城市的容积率标准，应该容纳18亿人口，但实际上只约7亿人口。按目前的趋势，农村地区的人口容积率还在下降，农村的土地资源浪费现象惊人且积重难返。

（七）农民流动与城乡管理的矛盾愈益凸显

虽然说进城农民的“两栖化”可以减少他们向非农转移的风险，然而，值得注意的是，这类城市边缘群体只能是一种过渡性社会现象，不宜长期存在，目前急需加强相应的公共管理和正面疏导，否则，将会对社会的和谐发展造成越来越多的消极影响。从过去长期的情况看，一方面因为他们脱离了户籍所在地的原有社会管理，又没有被纳入新工作地的社会管理，客观上形成了这部分流动农民的社会管理空挡；另一方面，大量农民工长期不被城市接纳乃至受到歧视或伤害, 融不进城市社会，享受不到应有的权利，这种“二等公民”的社会身份很容易导致他们对城市产生一种疏离感和责任匮乏心态，成为产生和激化矛盾的潜在因素，甚至积累成为社会不稳定因素。

三、继续推进农村改革的对策思考

党的十七届三中全会已经提出了在新的历史起点上推进农村改革发展的方针政策，但是，学界对全会精神的诠释却见仁见智，建议和主张依然五花八门。我们认为，为了更好的贯彻落实十七届三中全会精神、加快推进农村改革发展，必须在以下几个方面着力。

（一）继续创新农村土地制度

鉴于我国的实际，在整个社会主义初级阶段，有必要实行多元化的土地制度安排。比如，可以考虑在黄土高原、青藏高原、云贵高原等关系国家生态安全的重要区域建立若干个旨在探索保护生态与发展经济“双赢”的土地制度创新“特区”。［12］具体思路是：以国家所有制替代集体所有制，除终端所有权以外的所有产权统归承包农户（包括自主经营、转让、抵押、继承等），管理使用年限与整个社会主义初级阶段对等。象这种位于重要生态屏障区的一定范围的土地制度改革成本相对比较小（当然，前提是要有改革不成功的可行性预案）。在自然条件比较好的地区，应根据本地实际，在坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营的体制构架下，继续探索能赋予农民更加充分而有保障的土地产权和在土地经营权流转中能充分体现依法自愿有偿原则的具体路径，以提高土地资源的配置效率，切实保护好农民利益。

（二）进一步完善农村社会保障制度

我国农村已经进入社会风险持续增多的阶段，农村社会保障制度供求之间的矛盾已经成为影响农村社会稳定、经济发展的重大隐患。因此，进一步完善被誉为社会发展的“稳定器”、经济发展的“调节器”、公平和效率的“平衡器”的农村社会保障制度已成为构建和谐农村社会的客观要求。

1.建立健全农村社会保障的法律法规。以法律形式对农村社会保障的主要内容和形式、保障项目和标准、保障金筹集和发放、保障金保值增值和监督等做出明确具体的规定，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。

2.引导农村养老方式社会化。我国延续了几千年的家庭养老方式在当前快速推进的城市化进程中遇到了前所未有的挑战，新农村建设呼唤社会化的养老方式，更多地借助于国家、社区的力量，保证农村居民“老有所养”，这是与现代化社会相适应的能有效地分散风险的养老制度。

3.拓宽社保资金筹措渠道。保障费的足额筹集是实现农村社会保障的硬道理。一是继续增加国家财政的投入。据劳动和社会保障部的最新测算, 中央财政如果每年转移支付200 亿元，就可以实现8 亿农民“老有所养，贫有所济”。二是“以土地换保费”。利用土地流转租金筹措社会保障基金应该是一条便捷而可行的途径。在城镇周围的农村，应从土地征用款中划拨出一定数额，用以缴纳失地农民的社会保障基金。同样的道理，即使在远离城镇的农村，对因年老或其他原因失去劳动能力的农民，需要出台有效的政策，帮助他们利用转让原有的土地承包权所取得的收入缴纳一部分社会保障基金，不足部分再由其他渠道筹措。

4.建立健全农村社会保障的监管机制。政府对管好用好农村社会保障资金是责无旁贷的。政府应通过建立民主、科学的农村社会保障的监管机制，努力提高社会保障资金使用的效率和公平性。同时，鼓励并推动媒体实施舆论监督, 以健全监管机制。

（三）建立和完善农业保险制度

农业保险作为分散农业风险及经济损失的一种手段，特别是作为一种对农业适度保护的国际惯例，是国际上最重要的非价格农业保护工具之一，也是世界范围内鼓励农业发展的一种方式。因此，必须加快建立健全农业保险机制。

1.构建政府、保险公司、农户三方利益共同体。我国农业保险的现状是“政府怕麻烦，保险公司怕赔钱，农户怕受骗”。为了改变这一状况，可考虑采取农业保险互助经营的模式，即由农业保险合作社经营农业原保险, 再由商业性保险公司经营农业再保险，政府对投保人进行专项农业风险补贴，对经营者提供费用补贴或实行免税政策，特别对公益性经营主体给予扶持。

2.建立农业大灾风险分散机制。为了有效应对农业大灾风险，可考虑建立由中央政府牵头、地方政府参与的大灾风险分散机制。一旦发生大灾风险，对于超过一定损失的超赔部分可由中央财政、地方财政以及保险公司按照一定的比例分摊。

3.加大农业保险营销力度。在气候多变和农业低技术条件下，在国家扶持和农民自愿下加大农业生产保险的“营销”力度，已经成为未来中国农业生产稳定发展的必要手段。比如，为了鼓励村级组织在开展农业保险中发挥作用，通过组织村级干部学习农业保险知识、劳务补贴等方法引导他们参与农业保险的部分业务工作。

4.加强我国农业保险立法建设。作为政策性的农业保险要进入良性发展轨道, 关键是要做好农业保险的立法工作，用法律的形式明确规范政府、保险公司在开展农业保险中的职责。

（四）建立和完善加快农村人力资本积累的制度机制

建立和完善加快农村人力资本积累的有效制度机制是新一轮改革的重要任务之一。

1.加强农村基础教育，培养后续高素质劳动力。就目前来说，一是要大力调整农村学校布局, 整合、盘活农村教育资源；二是要进一步加大各级公共教育投资向乡村倾斜的力度，尽快实现偏远山区的寄宿制教育。

2.实施大规模高质量的农民培训工程。有研究表明，在我国，农村人力资本个人投资收益率为4%，城市为3.5%。说明农村人力资本投资效率高于城市。

3.优化农村创业环境，提高对优质劳动力的吸引力，特别要从政策上扶持本土企业家就地创办企业。创办企业是当前返乡创业者的兴奋点，需要积极地加以组织和引导，在市场准入、税收、贷款等方面给予重点培育与扶持。

（五）创新农村金融制度

1.强化政策扶持。政策性银行按照现代银行和管理理念、经营模式，实现自身的转变，逐步提高集政策性和开发性服务于一体的综合性金融服务功能。另外，在财税政策方面：对农村金融机构实行税收优惠政策，对县域内从事农贷担保的担保公司的所得税、营业税实行减免政策，农村金融机构处置抵贷资产时免除相关税费；对农业贷款实行财政贴息政策等。

2.商业银行要创新金融产品，提供各种符合农村需求的金融服务。

3.发展农村民间金融组织，提高民间资本对农村金融机构的参与程度。对民间金融的规范管理包括两个主要方面：一是要把高利贷与正常民间借贷区分开来，用法律保护合法的民间金融活动；二是政策上允许在自愿互利的条件下，按照合作金融原则组建比较规范的民营信用组织，以拓宽农村储蓄转化为投资的渠道，满足农村经济发展的各项资金需求。

（六）建立和完善保护农村资源环境的制度机制

1.提高资源环境执法部门的权威性和独立执法能力，从根本上解决地方政府干扰资源环境执法问题。一要加大对污染企业的治理与处罚力度，使企业不再把公共资源环境当作免费午餐来使用，保护广大群众的生态环境权益。二要大幅度提高“三高” (高能耗、高污染、高排放) 企业的市场准入门槛，遏止城市污染向农村转移。

2.加强资源环境保护教育，不断提高农民的资源环境忧患意识, 逐渐培养农民良好的环境道德意识和行为习惯。需要采取灵活多样、通俗易懂、农民喜闻乐见的形式，充分利用广播、电影、电视、图书、报刊、幻灯、网络等各种载体，广泛宣传和普及农村环境保护知识。

3.合理发挥价格、税收的调节作用。世界银行的一份报告指出，能源使用量的降低，有55%归功于价格的调整。应加快推进资源性产品价格改革，同时，对消费税进行调整。

4.国家尽快出台一系列有利于环境保护的政治、法律制度，如领导干部环保政绩考核制度和环境责任追究制度、环境信息披露制度、公众参与监督制度等。

参考文献：

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