水权配置模式在张掖节水型社会建设中的应用

[摘要]针对水权分配问题，分析我国流域水权配置的三个基本模式，并以张掖节水型社会建设为例，论证水权配置模式在张掖的具体实践，为我国水资源问题的解决提供宝贵经验。

[关键词]水权配置 模式 节水型社会 应用

中图分类号：TV1文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0310088－02

一、引言

2006年9月，张掖作为全国第一个节水型社会建设试点通过水利部验收。水利部副部长胡四一评价：张掖试点“是我国治水史上一次前所未有的探索，为我国水资源问题的解决提供了宝贵经验。”

二、水权配置的基本模式

在竞争性水权制度下，流域水资源的禀赋不同，水权分配的模式也不完全相同。不同的分配模式将产生不同的效益与成本，对流域经济影响的程度也有所差异。从水权初始分配、使用、再调整的过程看，按政府介入的程度来划分，我国流域水权配置可选择的基本模式包括：政府的行政管制分配、用水户参与分配以及市场交易分配。

行政管制分配模式，即由政府负责和管理水资源的开发建设，提供水利建设经费，统筹向用水户分配水权，并可收回水权再重新分配，同时禁止水权的转移与交易，以维护政府行政调控的延续性。这种分配模式优点在于：（1）有利于国家宏观目标和整体发展规划的实现；（2）有利于满足公共用水需求，维护公平原则；（3）在制度安排上易于执行。但其缺点为：（1）缺乏流转机制，难以满足新增用水户提出的水权需求；（2）水资源商品价值难以体现，节水和改善用水效率的动力不足；（3）缺乏用水户的参与，易造成资源的扭曲。

用水户参与分配是由流域范围内的具有共同利益的用水户自行组成并参与决策的组织，通过内部民主协商的形式管理和分配水权。这些协会与组织具有法人资格，实行自我管理、独立核算、经济自立，是一个非赢利性经济组织。这种分配模式优点在于：（1）有利于提高水权分配的弹性，兼顾公平与效率；（2）降低了监督成本，提高了管理效率，增强了制度的可接受度。但其缺点在于：（1）宏观上难以形成一个透明化的制度，不利于监督管理；（2）一些少数或弱势团体的利益容易被忽视；（3）该分配模式下协会之间、部门之间及各行业间的水权矛盾较难统一协调。

市场交易分配模式是水利走向市场，水资源优化配置的必然选择。随着社会主义市场经济的建立，水权制度也得到完善，明晰水资源产权，实行水资源的有偿使用制度，以市场为手段和政府宏观调控相结合的水权市场是要达到的目的。通过市场公开拍卖方式完成初始水权配置和通过水权交易方式实现水权再分配和调整，这是市场交易分配模式的两个层次。这种模式的优点在于：（1）缓解矛盾，避免纠纷；（2）实现公平，保证效益；（3）改善环境，促进发展。但有其自身缺点：（1）水资源边际效益较低的传统农业、生活用水、生态用水难以得到满足；（2）容易导致部分参与者垄断现象，使水权分配走向无效率的反面。

三、水权配置模式评析

三种水权分配模式从性质与定位上看，行政管制分配偏向由政府主导的方式，用水户参与分配则着重于用水户对用水信息的掌握，市场交易分配将水资源视为具有经济价值的商品，通过市场机制分配用水。如果政府采取严格的管制方式进行分配和管理，水资源的分配容易趋向于产生“政府失灵”问题；但如果采取完全自由放任的市场交易方式，则又容易走向“市场失灵”的另一个极端。

三种水权分配模式各有优缺点和适用条件，在选择何种模式时，必须对它们进行比较评估。评估结果如下表：

水权分配模式比较

以上模式在实证经验中，许多国家或流域采取的水权配置模式多属于两种以上混合系统，以在公平与效率之间寻求平衡，避免市场失灵与政府失灵出现。例如美国西部各州、澳大利亚、智利、墨西哥等国在部分流域中采取较具有市场机制的水权交易制度；以色列与约旦采取较为集权管理的用水配额系统；欧洲国家则多由政府分配

用水配额，再采取具有经济诱因的水权收费，而法国的流域用水组织则有用水户的高度参与。

四、节水把张掖逼上水权改革之路

黑河流域中下游地区极度干旱，由于人口增长和经济发展，区域内水资源难以满足当地经济发展和生态平衡的需要。对水土资源过度开发，进入下游的水量逐年减少，河湖干涸、林木死亡、草场退化、沙尘暴肆虐等生态环境严重恶化的问题，引起了党中央、国务院的高度重视。

为实现流域全面、协调和可持续发展，国务院决定实施黑河治理，主要是通过中游的节水，保障下游生态与环境用水。规划要求当黑河上游莺落峡来水15.8亿立方米时，正义峡向下游增泄水量2.55亿立方米，达到9.5亿立方米的分水目标。地处黑河中游的张掖，集中了流域90%以上的人口，3/4以上的经济用水量，区域用水水平的高低，节水力度的大小，直接关系到国务院分水指标和流域治理目标的实现。对于张掖来说，向下游新增下泄量2.55亿立方米，意味着干流灌区每亩灌溉面积要少用水200立方米左右。能否通过水资源的节约和高效利用，实现区域经济社会与流域生态与环境保护的“双赢”，是摆在张掖人面前的重大课题。

一方面要确保完成国务院下达的分水任务，保下游生态恢复；另一方面又要立足现实，保当地经济发展，两难课题逼张掖人走水权改革之路。张掖市委、市政府适时提出建设节水型社会，采取法律、行政、经济、工程、技术等综合措施，明晰水权，着重改革水资源传统管理模式、配置方法，边实践边探索，建立起政府调控、市场引导、公众参与三结合的水资源管理运行体制。

五、张掖水权配置模式的实践

我国流域水权配置可选择的三种基本模式：行政管制分配、用水户参与分配、市场交易分配在张掖节水型社会建设中得到了有机结合。推进节水型社会建设，首先要进行观念和制度的变革和创新，而政府调控、市场引导、公众参与，则是节水型社会前期建设中非常重要的措施和必不可少的环节。张掖水权配置模式的实践为我国水资源问题的解决提供了借鉴。

（一）政府调控，建立相关的制度保障体系

试点建设5年来，张掖市政府积极探索，勇于创新，层层落实节水责任制，初步建立了保证总量控制和定额管理两套指标体系实施的制度框架，制定实施了《水资源配置方案》、《主导产业发展规划》和种植业、养殖业、生态保护等产业规划；编制完成了工业、城市生活、生态等各行业节水规划及用水定额指标；出台了《张掖市节约用水管理办法》、《张掖市河流污染物排放总量控制规划》、《张掖市水价管理办法》等20多个规范性文件。市、县（区）成立了节水型社会试点建设领导小组，推进了制度落实和工作的开展。

同时，市政府对全市水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证，统一征收水资源费。从2001年冬季开始，逐步关闭各单位自备水源，实行域内统一供水，农业灌溉机井和工矿企业机井安装计量水表。从2004年启动城市生活、工业企业节水试点，建立城镇居民区用水户协会，开展了创建节水型企业、节水型社区、节水型校园等活动。

（二）以水权制度为核心，推进用水户参与式管理

实行强制节水，层层明晰地区间、各用户在不同水文条件下、不同时期的水权，逐步实现区域水资源优化配置，推行灌区用水总量控制，定额管理。在明晰初始用水权问题的基础上，完成了用水权在区县、灌区、乡镇、村社、协会和用水户等各个层面的逐级分配，逐户发放水权证。积极推进用水户参与式管理，创新地实行了“水票制”运作形式，创建了“农民用水者协会+水票”的水权配置与流转运行模式，有效保障农业用水权的实现。目前，张掖市已建立农民用水者协会790个，全市70%的灌区已实行水票制，并在不断完善水票运行管理方式。农民持水权证向水管部门购买水票，双方实行水票制供水。节余水量的回收、买卖和交易，也通过水票进行。农民以水定植，节水意识普遍增强，水事纠纷明显减少。水权改革让农民真正成了水的主人。

（三）引入市场机制，积极培育水市场

上世纪末，黑河流域的水利工程供水价格是按照1985年国务院颁发的《水利工程水费核定、计收和管理办法》核定的。随着社会主义市场经济体制的建立，供水业也由公益型向经营型转变，水价初步纳入市场价格管理体系，原有的水费计收和管理办法与现在的经济体制越来越不相适应，与黑河水资源短缺、下游生态环境急剧恶化很不适应。为此，建立适应市场经济原则和黑河流域特点的水价体系，对促进张掖的节约用水，实现水资源可持续利用和经济社会的可持续发展有着重要的战略意义。

近年来，张掖市政府制定了水量交易指导意见，规定农业用水交易价不超过基本水价的3倍，工业用水交易价不超过基本水价的10倍；总体上放开生产经营用水交易，禁止生态用水交易；放开交易价格，用水户之间交易价格可由双方商定；无交易条件和未实现交易的节约水量，由政府水管单位按照基本水价的120%回购。引入市场机制后，全市每年农业交易水量超过400万立方米，交易从用水户之间逐步扩大到灌水小组之间，协会与灌水小组之间，村与村之间以及水管所与各协会之间。通过水量交易，不仅大大提高了民众的节水意识和水商品意识，而且

有效调节了水量时空余缺，推进了种植结构的调整。

六、结语

张掖通过水权改革，实行政府调控、市场引导、公众参与三结合的水权配置模式，不断提高水资源的利用效率，实现了节水与增效的“双赢”。自2000年以来，张掖每年都采用“全线闭口，集中下泄”等措施向下游输水，至2006年已累计向下游下泄水量52.8亿立方米，连续6年完成年度调水任务，7次将黑河水送入东居延海，1次将黑河水送入西居延海，2003年首次实现了40年来黑河流域全干流通水。东居延海已连续746天不干涸，水域面积扩展到37平方公里，超过历史最高纪录。整个额济纳旗生态恢复得相当好。张掖为黑河下游的经济发展，社会稳定和生态与环境改善作出了巨大的贡献。

参考文献：

[1]张掖节水型社会建设经济发展与生态保护的双赢之路，中国水利报，2006.9.26.

[2]水权改革让甘肃张掖再现“塞上江南”风光，兰州日报，2006.9.28.

作者简介：

陈翠华，女，湖北水利水电职业技术学院教师，现为中国地质大学（武汉）工程学院工程硕士。