中国住房公积金制度的历史与改革思路

陈　杰

［摘要］本文从回顾住房公积金的发展历史开始，提供分析问题的背景，接着指出当前住房公积金在发展中所面临的突出问题与挑战，最后提出笔者对解决问题的见解。

［关键词］住房公积金；住房保障；住房政策

［中图分类号］F8 ［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0027－03

前不久国务院提出“选择部分有条件的地区试点将本地区闲置的住房公积金部分用于经济适用房等建设”，这点在2009年政府工作报告也得到确认。住房和城乡建设部有关人士向媒体记者表示正在研究相关配套细则。这对自1999年以来体系架构和功能已经基本稳定多年不变的住房公积金制度来说，可能是一个重新巨变的开始。

一、住房公积金发展历史的回顾

中国住房公积金制度，是上世纪90年代初期中国住房制度由计划体制主导向以市场体制主导的演变过程中，在借鉴新加坡中央公积金制度基础上，所产生的自主原发住房金融制度创新［1］。

1978年以后中国开始住房制度改革。其中1979－1985年为试点售房阶段，1986－1990年进行提租补贴和以租促售的改革。但由于政治和财政上的种种约束，1989－1990年期间全国房改陷入停滞。这期间中央政府不再主动作为创新制度的供给者出现，而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性进行政策创新。上海市政府在总结上一阶段房改失败的教训时，有关决策者认识到，没有为居民提供匹配的住房财力资源就匆忙出售公房或推出租金改革，都是难以获得成功的。上海1991年2月的房改方案抓住了如何解决住房消费资金稳定和长期的来源这一难题，借鉴新加坡的经验而推出住房公积金制度，很快就在全国流行起来，并为中央政府所吸纳，成为全国性政策。这就是住房公积金产生的历史背景。

住房公积金在中国的出现不是偶然的。住房是一项投资额大且回收期长的项目，住房购买者难以一次性支付所有交易金额，需要有一种使负债期限延长的新的住房金融机制支撑。住房公积金模式具有资金来源稳定、数额大、期限长等特征，能够有效地避免负债期限短的难题［2］。因此，自从1991年上海试点住房公积金制度以来，住房公积金制度逐步推广到全国，成为国家住房金融的重要内容之一，并为商业住房贷款的起步积累了经验。

随着住房公积金积累规模及增值收益的增长，住房公积金的增值收益越来越成为中国住房保障资金尤其是廉租房建设资金的重要来源之一。2007年末住房公积金为廉租住房补充资金总额为130．03亿元，余额为51．03亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金79亿元。

回顾近20年的发展历史，住房公积金对中国住房体制市场化改革发挥了积极的推动作用，对提高中国城市居民住房改善乃至中国住房保障事业都贡献很大。同时，住房体制和整体经济改革的深入开展又促进了住房公积金制度的改进与完善。

二、住房公积金发展中存在的问题

不可否认，住房公积金制度在近年来也受到不少质疑，且暴露出很多问题，面临社会经济新形势的严峻挑战。突出的有以下几点：

1．定位问题

从住房公积金的定位来说，设立当初是以归集住房资金、强制性养成居民进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度改革为出发点，但目前城镇住房的市场化改革已经基本完成，不再有这些需要，那么公积金的发展和定位应该何在，则需要重新思考。

住房公积金制度服务的目标客户是谁？对于这个问题，现有政策法规中都没有给出一个明确的答案。1994年发布的《建立住房公积金制度的暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《住房公积金管理条例》中提到的是维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民是一个模糊的概念。个人可支配收入是影响住房消费的一个重要因素。从收入视角看，不同企业职工或居民收入不同。对于中高收入职工，其住房可支付能力较高，而对于低收入职工，可支付能力低。住房问题主要来源于广大中、低收入职工。如果目标定位不明确，现有的“低贷低存”原则加上“低息和免税”等优惠措施，更有助于中高收入居民，其结果并不能有效促进住房问题的解决，而且会对其他因素产生深远的影响。

有很多研究者认为，住房公积金应该是住房保障的重要内容，当前主要问题是防止“劫贫济富”，不能让住房公积金的好处都给了中高收入阶层，而应该偏重低收入者［3］。但也有不少研究者认为，住房公积金应该定位为服务所谓“夹心层”，本身不是住房保障体系的内容，同时对把住房公积金的收益用于住房保障提出质疑［4］。

住房公积金目标客户模糊的根本原因就在于住房公积金政策的核心定位是住房金融还是住房保障不够清楚。如果住房公积金的核心定位是住房金融，那么其目标群体主要应是中等和中高收入群体，这类群体为主能降低住房公积金的运营风险，但住房问题主要存在于广大中、低收入职工，这种定位对于解决民生问题的贡献是有限的。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这就会存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行的无住房补贴的住房公积金运营机制与目标定位存在矛盾。如果目标定位不明确，现有的“低贷低存”原则加上“低息和免税”等优惠措施的实施绩效就难以评价［5］。

由于目前住房公积金政策目标不够明确，出现了住房公积金增值收益分配的问题。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金属于个人所有，住房公积金所服务的目标群体应当是缴纳住房公积金的职工。那么，住房公积金增值收益用于廉租房建设在理论上存在相当的难度。如果不及时把住房公积金的定位和主要服务对象弄清楚，那么对其未来发展方向乃至是否有必要独立存在都会形成很大挑战。

2．流动性问题

这个问题由来已久，但最近在地方政府对住房市场的“救市”浪潮中才开始明显暴露。自2008年年底以来，不少地方政府纷纷出台了各种刺激商品住房需求的政策。其中对公积金贷款规定的调整不约而同地成为诸多地方政府刺激住房需求的重要措施。如北京、天津、成都、南京、杭州、沈阳、长沙、福州、河南等众多地方政府纷纷把公积金贷款首付降低到两成（北京用公积金贷款购买限价房、保障房最低首付为10％），贷款额度大幅提高，目前一般都达到最高60万／户（北京最高上限为80万），大多数把贷款期限拉长到30年，很多地方把贷款人的年龄也大幅放宽。成都、沈阳、河南等地还都放开了异地公积金贷款申请。上海住房公积金新政策是，对第一次购买自住住房，且有两个人及以上参与贷款的借款家庭，每户家庭最高贷款限额为60万元，若有补充住房公积金的，每户家庭最高贷款限额为80万元。

众所周知，住房需求非常依赖金融工具，对利率十分敏感。由于住房公积金的贷款利率依据政策规定，始终与商业住房按揭贷款之间存在一定差距。为此不少地方政府都希望住房公积金贷款能在拉动居民住房需求方面起到率先和示范作用。更重要的是，银行住房贷款规则改变的权力目前还牢牢控制在银监会手中，各个商业银行出于自身信贷风险控制需要对贷款规则的调整也是很谨慎的，地方政府很难去干预和影响。但住房公积金的使用办法却一直下放在地方住房公积金中心，地方政府是可以直接影响和控制的。所以当地方政府希望通过金融手段来刺激住房需求的时候，首先就想到了去充分利用住房公积金这块丰厚的资金池。这是手中可以直接掌控的，调整起来其使用规则，自然方便又快捷。但大规模的政策改变，很可能给住房公积金本身的流动性安全带来很大隐患［6］。

住房公积金跟银行存款有一定可比性，归集资金不能全部贷出，必须要保持足够的余额也就是流动性来应付存款人的未来提现要求，否则一旦无法应对支付要求，就会出现信誉破产危机。中国各家商业银行在贷款方面受到银监会的严格约束，除了有法定存款准备率，存贷比（发放的贷款与吸收的存款之比）都不得超过75％这根红线。以前认为这个约束有点过于保守，国外银行普遍比这个松很多，但现在金融危机来了之后，这条规制被认为是中国金融机构之所以至今保持相对稳健的重要制度保证。

尽管不可否认，直到去年，大多数地方的住房公积金中心由于种种原因，主要是贷款的诸多限制条件，造成住房公积金的资金是偏向过多闲置的，沉淀率比较高。从全国来说，2007年末个贷率（个人住房公积金贷款余额占住房公积金归集缴存余额的比例）只有52．83％，在扣除必要的备付资金后的沉淀资金为2186．55亿元，沉淀资金占缴存余额的比例为22．76％。但地区分布十分不平衡，虽然一些内陆和中部地区如河北省2007年末个贷率只有27．33％、2008年10月末35．51％，却也有不少地区尤其沿海发达地区的住房公积金的资金链实际是处于比较或十分紧张状况的。

笔者根据各地公积金执行公报整理发现，杭州2007年末的个贷率为78．4％，天津2007年末的个贷率为81．3％，同期南京为83％，苏州为84．26％，上海为86．3％。目前，就笔者所掌握的资料所知，住房公积金贷款率最高的城市是常州。常州2007年末个贷率为95．63％，市区的该比例更高达97．73％。这么高的住房公积金贷款率，意味着资金流向很可能入不敷出，将使得当地住房公积金面临着较大的支付风险——流动性风险。但即使这些地方，在近期的政府救市风潮中也毫不含糊，仍然纷纷积极出台了放宽住房公积金贷款条件来刺激住房需求的政策调整。这样，这些地区住房公积金中心蕴含的流动性风险正在一步步超越危险的临界水平。

所以，当各地大幅调整住房公积金贷款额度与使用条件后，贷款需求如果真如政策制定者希望那样的猛然上升，但资金供给来源却不足，就很容易发生支付危机。满足贷款要求的却贷不到款，符合提现条件的却拿不出，一旦发生这样的情况，不仅将对住房公积金的信誉与信用构成严重打击，还进而将让社会公众对社保账户、医保账户等相关基金的信用都产生质疑，甚至会对商业银行金融系统产生连锁反应。

3．该不该以及如何为保障性住房投资融资

这就回到了文章开头所提出的引子。当前全国住宅房地产投资有明显下滑趋势。中央政府现在力推9000亿元保障性住房投资，固然有民生的长远战略考虑，也有保增长稳固经济全局的救火意义。意义非常重大。但这9000亿元的保障性住房投资，目前资金还远远没有落实。现在社会资金连商品住宅的投资都热情不大，更何况微利甚至多可能亏本的保障性住房投资。政府财力十分有限不说，大量财政资金投入到保障性住房这样的长期项目上风险也很大。在这种背景下，住房公积金高达4000亿元的“闲置资金”自然引起瞩目，认为可以是保障性住房投资的稳定和可靠的重要来源。

但住房公积金要进入保障性住房或者任何性质的住房投资，这里首先有几个问题要思考清楚［7］：一是住房公积金用于住房投资有没有流动性风险？这就回到了上面一个问题。而且，地区割裂的管理体制导致即使一些地方确实有富余和闲置的住房公积金资金也很难被急需的其他地方利用起来。二是需要明确住房公积金的产权归谁、谁有权利动用。目前来说这仍然是理论上的难点。按照现有的《住房公积金条例》和制度设计，住房公积金的产权至少表面上应该归于缴纳人所有。前面说到，住房公积金的增值收益能不能用于廉租房建设都存在很大争议。现在要动用到本金了，必然将在社会上引起更大争议，引起很大波澜。如果不从理论上解决住房公积金的产权属性和性质，很难打开这个口子。三是住房公积金要进入到住房建设领域，不管什么性质的住房建设，前提必须是管理的主体要有全程监控的能力，要有足够的能力识别风险、时刻保证资金的安全性、按时回收以及满足收益率要求。

三、住房公积金发展的解决思路

以上提到的几个突出问题其实都是十分紧密相联的。核心问题还是定位问题，该不该为住房保障服务，为哪些人的住房保障服务。然后就是管理体制的问题。目前属地分割和事业化的住房公积金管理体制显然没有进行投资和金融风险管理的能力。各地住房公积金资金的闲置程度往往与保障性住房投资需求有较大背离和不匹配，但在分割体制下，各地资金很难调用流通。对于这些问题，笔者曾做过一些系统思考。笔者支持住房公积金进入保障性住房建设领域。保障性住房要实现廉价，低成本的融资来源是关键。由于住房公积金的低成本归集，保证其可能以低成本提供贷款，而且来源广、资金流稳定、期限长。这个优势要充分利用在保障性住房的开发和运营之中。

针对阻碍住房公积金进入投资领域的最大障碍——住房公积金资金的“产权”问题，笔者认为，可能要把住房公积金看作是具有“半公共品”性质的特殊资金。其中“公”的成分，国家对1∶1配套的强制力和对个人账户归纳资金的免税优惠，这样才能在法理上给国家征调住房公积金所归集的资金用于保障性公共住房的建设与运营一个说法。但同时“私”的成分，要求有稳健的安全性和一定的投资回报性，至少保证保值增值，不能是无偿使用，从可持续角度也要做到滚动循环利用，这就需要把住房公积金中心改造成为专业的住房金融机构来运行，这样也就回答了管理体制的问题。

那么住房公积金的管理体制到底怎么进行改造？对此笔者与业内不少同行多次交流，有一个共识，短期内，明确方向，坚定地改造各地住房公积金中心为专业政策性住房金融机构，实行标准的金融机构运作准则，之后逐步形成全国集中决策、分散管理、资金统一调拨的特殊住房金融系统，纳入国家统一的金融监管体系。长期中，以改造后的住房公积金系统为核心，逐步树立为中国的国家住房银行。发挥类似美国联邦住房银行系统（FHLS）、韩国国民住宅基金（KNHF）、巴西国家住房银行那样的住房金融系统中的中央储备银行功能。

坚持政策性金融的特色，这是住房公积金在未来立足的根本。鲜明的定位下，不以刺激住房需求为目的，而是扶持中低收入者解决住房问题、从供应和需求两方面增强他们的住房支付能力为最主要出发点。不盲目追求资金使用率和回报率，以公平性和保障性为主导。

在这个原则之下，管理制度再造后的住房公积金才可以逐步和慎重地介入公共住房开发与运营环节，充分发挥资金低成本优势。主要通过向保障性住房和公共租房的建设、运营管理、修缮等活动提供低息贷款等形式，也可向公共住房管理部门提供低息贷款用于支持收购和改造旧公房、老化商品住房。还可考虑以提供贷款担保（帮助从商业金融部门获得优惠利率的开发贷款）的形式给予融资支持，同时收取合适的手续费，积累资金。但增值收益一般不用于支持保障性住房建设，只用于自身的资金积累再扩大。

配套政策需要包括，政府规定带有保障性住房的购买只能使用住房公积金贷款，这样既保证开发贷款的资金能够尽快回流，从销售方也确保控制了带来补贴意义的公共住房的销售对象确实是需要帮助的中间和中低收入群体。住房公积金对个人的贷款利率，因为来源的低成本和广泛、稳定、长期，所以有充分的低利率空间，在市场上具有很强的竞争优势，但必须限定用途，只能用于保障性住房和中低端商品房，以防止“收益外溢”给高收入阶层，那样就达不到政策性金融的出发点了，而且这也是体现对住房市场进行供应结构引导的政策意图。

住房金融是一个十分复杂的领域。美国次贷危机爆发于住房按揭贷款证券化的过度发展，这提醒我们，一些所谓的先进金融模式不一定就科学有效，起码不一定能适合中国。住房公积金是我国为数不多的自主的金融制度创新，在20年的实践中逐步形成了符合中国国情、具有特色的一套制度设计和体系架构，这个原创性资源值得我们倍加珍惜。虽然由于最近一段时间没有能与社会变革和经济发展而“与时俱进”，在当前发展中遇到了一些问题和挑战，但从住房公积金目前已经拥有的良好的广泛群众基础和社会认可度来看，肯定不应该轻易放弃。而且从其拥有稳定资金来源的天生制度优势来看，只要有关政策设计得当，管理机制改造合理，十分有可能为多个收入层次的居民群体的住房改善需求提供不同程度的服务，完全可兼顾大众性和保障性。

参考文献：

［1］万曾炜．上海市住房公积金制度回顾与展望［J］．上海房地，2006，（7）．

［2］应红．中国住房金融制度研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2007．

［3］世界银行．中国经济2006年第三季度季报［M］．2006．

［4］乔依德．乔依德再回击世界银行：世行论断不符合事实［N］．21世纪经济报道，2007－9－28．

［5］陈杰．为“夹心层”刷新住房公积金［N］．中国房地产报，2007－11－5．

［6］陈杰．住房公积金会入不敷出吗［N］．第一财经日报，2008－12－4．

［7］陈杰．住房公积金用于住房投资的突围之路［N］．第一财经日报，2009－2－6．

责任编辑 宫秀芬