水衡

文　韬

他所用的这口井，属于25户村民共用，浇灌着52亩地，为了排出浇灌次序，村民们不得不抓阄定夺。抓阄的结果，他并不靠前，他只能等待，虽然他是村主任。

生活在这个豫北乡村的人们。在过去的若干年里，养成了“靠天吃饭”的习惯，对于各自的庄稼，很少习惯用水泵去灌溉，那样需要花费更多的电费。历年来，种地成本加上水电浇灌等费用，大约一亩需要300多元。对于这个贫穷的乡村而言，这不是个小数目……

持续的旱情，催化了埋在这片土地深处的问题，在滑县——河南省第一产粮大县，出现了抓阄决定浇地次序的事情，让人联想起30年前的小岗村……抗旱立法确立“解渴”长效机制

“此次席卷我国的特大旱灾促使人们去思考一个更为深入的问题，就是如何将公共危机的应对和管理向前延伸一步，即由危机来临时的应对提升到对于潜在风险的预测、评估及应对。”清华大学公共管理学院常务副院长、教授薛澜在接受记者采访时表示，“要完成这种转型，法律制度同样至关重要。”

在这一问题提出之前，防洪工作基本纳入了法制管理的轨道，但在抗旱方面，国家多年来一直没有专门的法律和行政法规出台，属于空白状态，而法律的缺位使得更至关重要的日常抗旱工作难以得到强制性的落实。

据介绍，在防洪方面，我国现在有防洪法和防汛条例以及一系列部门规章，各个省份也都结合自己的实际情况制订了更为详细的管理规定。但是，在抗旱方面，国家多年来没有专门的法律和行政法规出台：在地方性法规方面，除了安徽、天津等地制定了地方抗旱条例外，多数省份还是一片空白。

目前，各地抗旱应急管理体系建设和当地领导人的认识水平密切相关。通常是当领导人认识到位、指挥得当时，危机应对也就进展顺利。但是，我们不能保证每个地方领导的认识水平完全一致，每个决策都正确。

由于缺乏相关的法规支撑，各级政府部门及社会各方面的责任不清，使得在抗旱组织机构及其职责的确定、抗旱规划与预案的编制、抗旱投入保障、紧急抗旱应对措施的明确，以及城市应急供水机制的建设等方面出现“无据可依”等情形。正是由于抗旱投入没有法制保障，才造成抗旱设施老化失修、效益衰减。

所以，应急管理工作仅仅依靠行政推动是有局限性的，还需要加强应急管理工作的法制建设。法律是一种硬性的约束，好的机制体制一旦通过法律形式固定下来，就能充分减少危机应对管理工作的随意性和随机性：法律还是一种长效机制，要想让危机应对管理成为一项日常性的工作，法律必不可少。

个令人欣慰的消息是，据新华社电，国务院总理温家宝2月26日签署国务院令，公布了《中华人民共和国抗旱条例》，条例自公布之日起施行。今后的抗旱将纳入一个法制的轨道运行。

建立充盈的“水银行”

近年来，我国北方地区水资源量明显减少，其中，黄河、淮河、海河和辽河区最为显著，地表水资源量减少17％，水资源总量减少12％。一些地区大量挤占生态和环境用水，靠牺牲生态和环境用水来维持经济社会发展。目前，全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从上个世纪80年代初的56个发展到164个，超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里。地面下沉、水质变硬、海水倒灌等生态问题日益凸显。

而根据新一轮黄河流域水资源综合规划核算；黄河多年平均天然径流量已由原来的580亿立方米减少为535亿立方米。“将来还可能进一步减少”，从事黄河流域水资源规划的专家张新海告诉记者：“河川径流量逐年呈减少态势，干旱将是我们长期面临的严峻问题，未来大早发生的概率越来越大。”

在华北当前这样一个水资源短缺的大背景下，寻求最终的解决之道，有一个问题是始终绕不过的话题，就是水资源的调蓄量的不足。

对此，水利专家有一个形象的比喻，地下水和水库水储蓄量就像银行存款一样。调蓄量低了，抵御旱灾和洪灾的能力就相对较弱，正如你存款不足，就很难在关键的时候做到支配自如、以丰补歉：水的调蓄量高了，“银行存款”丰足，虽然也会伴生相关的环境、景观等问题，但进行生态补偿是有办法的弥补，而在水利资源短缺时候的调度上会轻松许多。

事实上，像美国，它的调蓄量就远大于它的水资源量——它的水资源总量跟我国相当，但美国水库的库容是我国的很多倍。然而，我国目前的地下水和水库水储蓄量与发展需求比，都有很大的距离。

水利部水利水电科学研究院专家贾金生告诉记者“我们应该补足地下水和建立足够的水库调蓄能力_来预防大旱。没有这种根本的办法，完全靠其他方案，问题是很难解决的。”

在尊重自然规律的基础上还是要提高标准，加大水利基础设施建设。“加大投入和开源节流这两项不可偏废。没有洪灾的时候，你觉得水库最好不要建那么大那么多，但是真正有洪灾旱灾的时候，你还要特别依赖这些水库。没有这些水库的话，无论是洪还是旱都无法应对。单独依靠水库还不够，还需要开辟海水淡化等新的水源和水资源的良好利用方式。小康社会没有水安全做保障，也是难以实现的。”贾金生说。

节水农业关紧“水闸门”

在记者采访过程中，传统农业中五千年一贯制一直采取的漫灌方式还是很多地方的主流，喷灌、微喷灌等节水技术却很少看到，所占比例有限。在当前我国水资源有限的背景下，耗水量极大的漫灌等传统灌溉方式，也在极大地透支着农业用水极限。

由于我国北方农业灌溉以开采地下水为主，而地下水的超量开采，其实等于饮鸩止渴，危害性很大。除留给后代的水源越来越少外，另一个直接危害就是地面沉降。目前，天津、河北、山东的漏斗区已连成一片，面积为全国之最，并仍在继续扩大。

目前，我国农业用水占总用水量的70％左右，相当于美国农业用水量的2倍，大大高于世界农业用水量的平均水平，农业用水效率却远远落后于发达国家。据专家测算，我国渠道灌区水资源利用率仅30～40％，机井灌区也只有60％，与发达国家的80％相比差距很大。再从农业水利用效率分析，我国单位净耗水的粮食生产效率不足1 kg／m3，与发达国家2～3kg／m3的水平相比差距更大，农业用水浪费问题依然严重。

就像那道经典的小学算术题，为一个同时打开出水口和进水口的水池蓄水，要想使水池蓄满水，必须是进水量大干出水量，在水量有限的前提下，只能是关紧出水口的阀门。道理虽然浅显，但是在现实层面上，却不那么简单。

一方面有政府投入不足、新技术推广不力的因素，也有土地管理体制、机制不适宜等问题；另一方面，在不能规模化发展的形势下，老百姓自愿买节水设施、发展节水农业的动力不足。这些因素都让节水农业在我国基本处于“叫好不叫座”的尴尬境地。

而当下的旱情重新又敲响了我国农业节水灌溉升级换代的警钟，整体水资源的进一步匮乏也成为

倒逼我国传统农业向现代节水型农业转变的决定力量。选择节水型农业，不仅仅是应对“突发”旱情的应急之策，而应该成为站在一个长远视角前瞻我国水资源现状的理性选择。

抗旱得成“有人疼的孩子”

一位学者做了一个形象的比喻，父母总是对体弱的孩子偏心。与洪水到来浊浪汹涌的势头和惊人的破坏力相比，旱灾的发展升级是悄无声息的，也是一个相当长的过程，它之所以没能成为舆论关注焦点的“突发”因素，就在于旱情造成的恶果，在很多人眼中无非是粮食减产，并没有像洪灾那样的人民生命财产瞬间的巨大损失。在国家有限的财政蛋糕分割中，刀自然会向“更得宠的孩子”倾斜，于是资金就会优先流向最紧迫的防洪工程账上，按照“轻重缓急”的逻辑，抗旱只能得到更小的一杯羹。

近年来，国家安排专项资金，对灌区进行续建配套与节水改造，取得了明显的成效。但总的来说，由于工程建设与维护长期欠账，实际投入与需求相比，仍然有很大差距。

今年的旱情，也再次说明，我国农业生产还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面，农田水利基础设施薄弱与稳定和提高农业综合生产能力矛盾突出。

下一步，如何大力发展民生水利，推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，仍然应该是破解北方干旱，乃至今后全国抗旱局面的题中应有之义。后记

中国是一个极度缺水的国家，人均水资源拥有量只有世界平均水平的1/4。中国也是一个水资源极度失衡的国家。以华北地区为例，据水利部统计，人均水资源拥有量只有大约500立方米，不足全国平均水平的四分之一。

在中国，“三河”(黄河、海河和淮河)流域几乎供养着一半中国人口，灌溉着四成农田，创造着接近全国1/3的GDP，但水资源量只占全国的8％。

在过去50年中，中国主要河流的径流量都在下降，这三条河流表现得尤为明显。根据气候学家的预测，随着全球变暖，中国北方地区河流径流量下降的趋势将进一步加剧。

据联合国开发计划署发布的《2006年人类发展报告》，人均1700立方米淡水被认为是一个国家满足农业、工业、能源和环境用水需求的“最低门槛”；低于1000立方米，就意味着出现了“用水短缺”；低于500立方米，则表示“绝对-缺水”。

若按照这个标准计算，中国无论黄河流域、海河流域，或者淮河流域，都应该处于“绝对缺水”状态。

地下水也许是一个可以替代的选择。但问题在于，在过去的40年中，华北地区的地下水水位已经普遍下降了50米90米——雄也不知道，这些宝贵的地下水还能支撑华北多久?但愿这不会成为无解的天问?