清末民初地方自治制约因素分析

［内容摘要］ 清末民初，河南地方自治不能顺利推行受制度和时势等诸多因素制约。地方自治制度设计中强烈的官治色彩是其制度原因；自治主办者为解决财政困难加抽捐税，引发地方社会抗拒自治而成为民乱之源；民族资产阶级力量发展微弱导致改革缺乏地方社会的有力回应，痞化势力的存在则阻碍了其良性运转。

［关 键 词］ 清末民初；河南；地方自治；制约因素。

［作者简介］ 霍晓玲，河北大学历史文化学院教师，北京师范大学历史学院博士研究生，研究方向：中国现代政治思想史。

清末民初地方自治①从1908年底清政府颁布《城镇乡地方自治章程》始，至1914年袁世凯罢废自治终，前后推行了六年。从政府层面来看，地方自治既没有承担起致强救亡的使命也未提升其地方统治的合法性，清政府的统治反而在自治铺展期间土崩瓦解；从地方社会来看，作为“立宪之根本”的自治不仅未能满足立宪派的参政要求，还引发了农民、商人的反地方自治风潮并成为地方动乱之源。目前学界大多强调“官治”的掣肘和财政困难是阻碍清末民初地方自治运转的主要因素②。然而对于“官治”掣肘“自治”的制度原因为何及其具体表现、地方政治环境对自治推行的影响等重要问题则缺乏深入的分析探讨。有鉴于此，本文拟以河南为个案探讨阻碍地方自治良性运转的主要制约因素及其作用机制，间或涉及导致清末民初地方自治失败的某些共性因素。

一、地方自治制度设计的偏失

鸦片战争以来，传统的专制主义中央集权的政治体制在内忧外患冲击下逐渐发生变化，主要表现在部分中央权力

开始以临时授予事权的形式向下分流以及绅士地方主导权的扩大。如此一来，则引致晚清政治中地方权重势倾中央的格局以及绅权扩张主导一方的局面，并且作为一个历史变动因素在清末民初发生着深远的影响。

清末民初的地方自治固然顺应了社会的参政要求，但在一定程度也未尝不是中央政府调整上述权力格局的尝试。对此已有研究者指出，政府推行自治的目的就是在“地方层面强化中央控制，将士绅的领导权整合进官方主导（并由此控制）的自治会中”③。因此晚清的地方自治章程亟亟于自治和官治“相倚相成”，强调“自治规约，不得抵御国家之法律”，且“自治事宜，不得违抗官府之监督”，以使“自治区域虽多，而一一就我准绳，不至自为风气；自治职员虽众，而一一纳之轨物，不至紊乱纪纲”④。此外，晚清自治的“官治”定位，亦受制于其所师从的德、日地方自治制度的影响。晚清的地方自治主要取法日本，而后者制度则袭自德国⑤。众所周知，德法等欧陆国家的近代地方制度迥异于英美，其建立皆系由上而下操纵在国家手中并以形成强大的统一国家为目的。形式上虽然设置独立于国家的自治团体以办理地方行政事务，但却往往沦为国家行政的末梢组织而形同国家附庸⑥。由是，清政府所以取法效法关键在于：一方面该制度设计与中国专制主义中央集权的传统政治口味相投；另一方面，亦暗合政府的双重隐衷——即迫于政治压力而亟需扩大政治参与，又恐地方失控而收缩政治权力。

晚清政府欲以“官治”统“自治”鲜明地体现在执行程序的设计上。在省级，谘议局议决事件须申报督抚批复执行。督抚同意者，公布施行；反之则交令谘议局复议。若谘议局对交令复议事件仍执前议，督抚需将全案咨送资政院核议。但与此同时又规定督抚对谘议局拥有监督权，对其议案具有裁夺执行之权⑦。换言之，谘议局并不完全具备立宪国家地方议会拥有的立法权，而抚署在议决和执行上却拥有相当的决定权。在府州县级，议事会虽为民选议事机关，而本该作为执行机构的参事会则为“地方自治之辅助议决机关”。参事会的地位介乎官民之间，其为民的一面是指参事会由议事会议员互选产生，为间接的民选；为官的一面是指其职责为审议议事会议决事项，而且参事会会长由州县长官充任，俨然有代表官方监临议事会的意味。议参两会的议决事项则交府厅州县长官实际执行⑧。因此在府州县级，自治机关虽已拥有完全的议决权，执行程序却仍由官府主持。董事会与乡董、乡佐是城镇乡级自治执行机构，其职权是执行议事会议决事项与地方官府委任办理事务⑨。他们虽非出自民选，但因其只有执行义务而无驳议权利，所以能够保证议事会议决事项的最终贯彻执行。

由此可见只有在城镇乡级，议事机关与执行机关才两面一体，成就完备的自治机构形态。而在省级和府厅州县级，自治机构实有其筹措经费的义务，而无行政办事的权利。无怪乎时人评论地方自治“徒足以代此专利之政府，分担一部分行政之义务”而已⑩。更有甚者，激进人士则对这种以“官治”统“自治”的做法表示了极度的反感，“今政府许民自治而又参入官吏以作掣肘，虑国民程度之不及也，则官有何程度；忧国民自治为己害也，则尤何必许其自治，是司马昭之心路人皆知矣。”并为此鼓动自治团体与中央政府相峙竞争，反之“不得谓自治团，奴隶团、听死团而已”，进而鼓吹革命的破坏建设手段{11}。

地方自治制度设计上的偏失与瞻前顾后，不仅使得其鼓吹者对官府推行的自治大失所望，而且在具体运作中引发了一系列问题。突出体现在，地方官府对议决案虚文敷衍、执行不力，“议决案件，大都虽经公布而不见其实行”{12}。下面仅就河南地方情况略举数例。如裁革草豆钱拨归自治经费案、郾城学田科租提充办学经费案早经谘议局议决，抚院公布施行，却迟迟不能落实，无奈又于民初临时省议会上再次陈请执行{13}。又如组织县议会案已经临时省议会议决公布，而商水、确山、原武三县仍迁延未办，故又于省议会上再次议决令其速办{14}。再如清末按地方分摊支应之各项差徭杂税，早经河南谘议局议决一律豁免，但“各县均阳奉阴违”，仍照旧摊派{15}。从州县议事会议决事项的执行情况来看，省级自治中存在的“议而不决，决而不行”的问题更为突出。如邓州议事会议决十余案，该州州牧或驳或认：“概以不实行为宗旨，致使初次议案仅成画饼，即再催促亦归无效。”{16}镇平县令蔑视议会，“于已经禁止者极力扩充，于未经宣布者擅自举办”{17}。在西华县，裁免各项卯规一案早经谘议局议决抚院公布，又经西华县议会议决公布，但直到1927年始完全革除{18}。显而易见，官府在议案执行中的拖沓与敷衍致使某些议案被反复提出交议，严重影响了自治机构的议事效率与政治声望。

地方自治制度设计中的偏失以及由此引起的议案执行不力还大大激化了议事会与地方官府的矛盾，甚至引发二者之间的尖锐冲突。例如河南都督张镇芳面对临时省议会的弹劾，不仅未到会接受议员质询，反而指使暴徒数十人持枪闯入会场枪伤议员十余人{19}。此后不久，各地府县亦纷起效尤，如太康县令纵容差役捣毁城厢及该县的议、董事会{20}；宁陵县知事摧残新政，捣毁自治机关并殴辱办事人员{21}；再如西华县议会成立后对剔除衙蠹积弊提案甚多，均送请县署照办。前任知县蔡俊镛“阳诺而阴挠之”，继任知县周某因反对新政被议事会弹劾免职，将去之时唆使流氓衙蠹捣毁议事会{22}。一时之间“捣毁县议会之风潮几若天灾流行，随风传染，潮流所及，殆无完肤”{23}，“狂澜汹涌，大有波及全省之势”{24}。州县官府对地方自治会的敷衍态度使双方关系迅速恶化，这一点还可从议事会及劝学所等团体上交省议会的陈请案中弹劾官长、严追官欠的议案数量之多看出。如河南临时省议会共议决议案70件，其中弹劾官长案16件，要求严追官欠案6件。

二、财政困难

毋庸讳言，由于内忧外患晚清财政濒于崩溃，无论中央抑或地方，皆已入不敷出。清末推行新政，处处需款，进一步加剧了财政收支的不平衡——只是与江苏、广东等富庶省份相比，河南库款支绌似乎更为严重。

19世纪中期，河南剿灭发捻致使财政经济遭受巨创。20世纪初又增加了大宗财政开支，如每年要摊交庚子赔款90万两、甲午战后的外债“洋款”60万两、编练河南“新军”常年经费100多万两等{25}。1905年以后，开始筹备宪政工作，财政开支再次增加。为筹措款项，河南官府不仅将盐税多次加价还大办捐纳。甚至在款已实无可筹的情况下，仿效他省采取所谓“取之不劳而集事较易”的办法——发行彩票{26}。即便如此，其财政收支仍是捉襟见肘。以1909年为例，该年全省的收支不敷达33万两{27}。1909年以后随着自治的推行，地方开支再度剧增。据河南巡抚宝棻奏称，仅创设筹备事务所、自治研究所、宣讲所及调查选举等费，便需耗银120余万两。而此时河南藩库早已罗掘穷尽，甚至连省城设立自治研究总所及自治筹办处所需8万多两亦难如数拨付，更不要说全省自治机关了{28}。

在省库支绌的情况下，河南各属自治经费大抵皆地方自行筹措，“就地筹款”遂成为引发反地方自治风潮的主要诱因。清末地方自治章程规定，自治经费筹集有三种来源：地方公产公款、地方公益捐、按照自治规约所科之罚金。其中公益捐又分为附捐和特捐两种，“就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐；于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者，为特捐”{29}。鉴于河南农民税赋与他省相比本已很重{30}，由治抽收的附捐、特捐进一步增加了民众的负担，因此推行自治给其最直观的感受就是自“从前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法”{31}。所以从自治开办之初直到清朝灭亡，由此而引发的民变、商变持续不断。如1909年六月，温县县令在前次增加斗捐后，又邀集绅士议加车捐，民众激愤，皆称“若果实行，定谋合力抵抗”{32}；1910年四月，密县县令以开办地方自治筹备处而议添亩捐并出谕催缴，“大滋绅民之怒”——乡民1700余人进城，将县署大堂大门全部拆毁{33}；同年七月，长葛县以筹办巡警名义增加亩捐，激起众怒。四乡群众近万人涌近县城，捣毁县署{34}；十月，叶县民众反抗自治增加杂捐，乡民万余人进城示威{35}。此外，驻马店和省垣开封的商民亦因反对官府增加捐税而相继罢市{36}。

总之，财政困难已使地方自治的推行举步维艰，为此抽收捐税引发的民变风潮则进一步阻滞了其正常推进和良性运行。在普通民众对自治持漠然乃至仇视态度的情况下，自上而下推行的地方自治在中国广大乡村遭遇寒流也就不足为怪了。

三、国家与社会互动乏力

在中国近代社会转型过程中，国家与社会的关系始终是一个核心问题：“国家（政府力量）与社会（民间力量）构成推动现代化进程的最有力的杠杆，而能否在二者之间形成一种良性互动关系，遂成为各国现代化成败的关键。”{37}清末民初的地方自治作为一项国家推动的全面改革，最终要在与社会的互动中进行，互动之良窳决定其优劣成败。然而从当季河南所能提供的施行地方自治的社会历史条件来看，尚不具备二者良性互动的基础。

近代西方地方自治最初源自新兴资产阶级的政治要求，是其扩大权益分享政权的途径和手段。可以说在封建体制下，愈是资本主义经济发达的地方愈有强烈的地方自治意愿。清末地方自治政策的出台虽然并不完全具备这种阶级与经济背景，但是资本主义的发展水平以及在此基础上的资产阶级民主参政意识的发展在一定程度上决定着地方自治的推行效果。河南的资本主义经济在19世纪末和20世纪初虽有初步发展，但仅限于铁路沿线等交通便利区域，在整个国民经济中的比重更是微乎其微。据有关资料统计，辛亥革命前河南民族资本主义工矿企业约有23家（包括未办成者），资本总计不过200多万元，尚不及当时河南一普通州县全年的棉花产值。相比之下，邻近省份近代工矿业的资本总额则远远超过河南，譬如直隶（不包括北京）为730多万元、山东为570多万元、湖北为1570多万元{38}。而且上述有限的工矿企业设备较差，大机器生产比较薄弱（多属半机器和手工业），民族资本主义发展明显低于全国水平。所以河南早期民族资产阶级的主体“绝大部分是官僚或与官府有密切关系的地主绅商”{39}。士绅阶层的主体与资本主义生产关系的联系稀少微弱，更没有分化出一个经济实力雄厚、以维护资本主义生产关系为利益诉求的绅商阶层。

在思想文化方面，河南地处中原，传统文化浸润较深。近代以降，河南所受西方文明的影响主要来自沿江沿海地区的间接辐射和传导，且易于遭致本土社会历史文化传统的有力排斥。西方资产阶级民主政治思想和治理理念影响微弱，并没有形成一个自觉的民族资产阶级群体。不仅如此，近代企业的创办者还要依靠官府的庇护生存，仅在地方权力阶层中占有一席之地，而很难产生自觉的参政议政要求。因此直至1909年清政府在全国推行地方自治之前，河南都没有出现绅商公举倡办的地方自治活动。地方权力阶层的主体则为传统士绅和旧官僚组成。地方主导力量（地方实力集团）的主体仍为传统士绅，缺乏新式绅商（或曰具有民族资本主义倾向的绅士）这一新鲜血液的输入。由于思想观念落后，他们的政治要求不是为民族资本主义新经济的迅速发展拓清障碍，而是继续维持和巩固其与封建地权形态相联系的经济剥削。社会上鼓吹地方自治的主要是留日学生和部分接受新式教育并具有立宪倾向的知识分子。譬如1909年以前，留日学生创办的《豫报》《河南》是鼓吹自治立宪的喉舌，但影响终究有限——终清之世，河南留日学生也不过200多人，而《豫报》《河南》皆创办于日本，对河南地方的影响也不可高估。至于河南新式教育的发展则因经费支绌和人心守旧而进展缓慢{40}。省内的新式知识分子数量有限也直接导致地方自治缺乏社会主体力量的有力参与和推动。就地方政府层面来看，河南因拱卫京师的特殊地理位置而长期处于中央政府的强势控制之下。选派河南的历任巡抚、都督均激进不足而保守有余，并且更调频仍。如从自治开展到清朝灭亡，曾三次更调巡抚。其中，任职最短者（宝棻）仅有半年，最长者（吴重熹）亦不足两年。历任巡抚往往到任后工作尚未开展又调往别处，影响了施政的连续性。加之财政困难与自身认识的局限等，使地方自治亦地方官府的强势推动与积极贯彻。

上述情况使得地方社会对自治态度漠然，由此中央推行的地方自治成为一项自上而下的政治任务，而不是其积极参与的自我体制调整。总之，社会历史条件的不成熟同样导致这场蕴涵政治现代化、民主化的改革未能得到社会主体社会力量的认同和支持。

四、基层政治的痞化倾向

此处所论痞化是就两方面而言，其一是指一部分痞化人物（主要包括土豪地主、无赖地痞以及寄生官署的差役衙蠹等人）和劣绅主导地方事务的局面，其二是指地方权力争夺手段的武力化倾向。与士绅阶层不同，痞化人物的权威不是通过政府对其身份的认定获得，而是通过武力威慑、宗族强大、个人性格及其与官府的密切关系等数种力量确立。

需要指出的是，河南基层社会痞化势力的发展与肇始于太平天国时期的地方军事化密切相关。由于是时河南发捻交错，清廷以毛昶熙为督办河南团练大臣，檄令州县绅民筑寨自守，募练乡勇。一时之间，各县士绅普办团练，遍筑寨堡。随着各地社会军事化程度日益加深，地方实力集团的性质渐趋转化，其所赖以掌握地方社会的资源基础亦由传统的科举功名一变而为强制性的武装力量{41}。其间，一部分绅士因经办团练、主持地方局所事务，趁机损公肥私并向劣绅发展。如南阳社旗店团总戴天熊横行乡里，“尝一日杀数十人，民无敢怨者”{42}。同时清末捐纳盛行，部分痞化人物凭借经济优势经由捐纳实现了痞而绅的转化，由此传统士绅阶层中早已存在的劣绅势力再获壮大，绅而痞的色彩愈加浓厚。对此，有研究表明：19世纪上半叶至下半叶，“异途”绅士（即捐纳出身者）的人数增加了50%，而绅士人数和品质的变化，不仅侵蚀了政府，也导致原由这个阶层统治的社会分崩离析{43}。

对于劣绅和痞化势力对自治推行可能造成的不良影响统治者内部不乏清醒认识。早在1906年，政务部外大臣即上书朝廷，指出现在讲求地方自治“所有各省为害闾阎之绅衿、讼棍、土豪等类，理宜设法驱除，方足以收治安之效”{44}。在自治推行之时，中央政府亦一再强调自治机构和地方公益各项事业须慎选公正绅耆和衷襄理。但随着自治的开展，劣绅与痞化势力不仅没有受到抑制，反而不遗余力参与其中，希假自治之名扩张自身势力。如信阳在组织县议会时，除劣绅王永钦“垂涎议长，百般运动”外，“向来未得志之廪、秀生员及卑鄙不堪之腐败绅士，都打动做官念头，群起运动”{45}。如河南府城选举自治会长，负责办理巡警、担任警局总董的庄、杨、马三姓巨绅因会长一职为他姓士绅谋获愤而迁怒学界中人，竟令所统巡警前往学堂殴伤学生多人{46}；睢州选举议会期间，劣绅刘某、五城首事蒋某纠集百余人，于投票时捣毁票柜、殴辱筹办人员，复勾结差役扬言起事。城内人心惶惧，地方官府不得不赴省请兵前往弹压{47}。痞化势力的异常活跃不仅使自治推行风波迭起，而且使自治机构沦为其鱼肉地方、牟取私利的工具。1914年初的大公报记载，河南“各县一切（自治——引者注）机关虽有真为地方谋福利者，而刁生劣监恶绅惯棍夤缘滥竽，以施其欺诈鱼肉之术者，实所在多有”{48}。更可虑者，痞化势力的存在还危及自治机构自身的生存，自治议员动辄得咎。如确山临时县议会因查核该县收支局、团防局账目，二局局长遂率领党徒持刀捣毁议会，抢劫银钱器具{49}；陈留县议会提倡公益而触及私利，遂有暴徒轰击议会之举{50}。

推行自治涉及地方权利的重新整合，社会各界尤其是既得利益者和新兴势力为自身利益计，必然竭尽所能地于其中谋求相应的政治和社会资源，由此引发的社会冲突本为正常。然而，值得注意的是各派代表人物的痞化特性与权力争夺手段的武力化及其对于自治推行所造成的恶劣影响和强大阻力。据而言之，痞化势力的存在不仅妨碍了自治议案的执行，而且危及议会自身的生存；痞化势力对自治机构的渗透更破坏了地方自治的合法性基础，因而无从获取地方社会的支持。

综上所述，地方自治制度设计中强烈的官治色彩是阻碍清末民初地方自治良性运转的制度原因；财政困难则使自治事业的推行举步维艰，因自治而加抽捐税的举措更引发了地方社会的抗拒和骚乱，激化了官民矛盾。同时，由于河南民族资本主义发展滞后，民族资产阶级力量微弱以及民主参政思想的启蒙不够导致改革缺乏地方社会主体力量的有力回应和积极参与，而由地方军事化衍生的痞化势力则在其中恶性竞争，损害了自治的合法性基础。当然，地方自治开展时期，中央将多项改革同时铺展导致河南地方力不敷用、顾此失彼，以及匪乱猖獗、灾害频仍、民众素质低下等因素都对清末民初的河南自治带来不利影响。由此可见，有论者评价清末民初河南地方自治是“一次失败的政治试验”{51}并非过激之言。

注释：

①此处所论“民初”地方自治是指1914年初袁世凯下令各地停办自治以前所举办的地方自治活动。本文之所以将清末、民初自治合并论述乃是因为民初自治实为清末地方自治的延续。根据内务部1912年11月的指示，各省地方自治仍“遵照旧章（指清末的《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》——引者注）办理”（“内务部咨覆奉天都督转咨奉天临时省议会各地地方自治仍照旧章办理所请公布改定自治条例一节暂从缓议文”，载《政府公报》1912年11月24日），而民国新的地方自治法规直至1914年底才颁布；另外，就民初地自治活动而言“所举办者仍不外清末所定城镇乡地方自治章程所列举之各项”（见《内政年鉴·民政篇》（B）第616页，商务印书馆1936年版）。

②相关文章有陆建洪：“清末地方自治剖析”，载《探索与争鸣》1991年第6期；梁景和：“清廷督导下的地方自治运动”，载《江苏社会科学》2001年第1期；刘 斌：“试论清末地方自治的理论与实践”，载《中北大学学报》2007年第1期；马小泉：“晚清政府对地方自治的操纵与控制”，载《历史档案》1995年第4期；周积明、谢 丹：“晚清新政时期的反地方自治风潮”，载《河北学刊》2002年第4期等。

③R. Keith Schoppa， “Local Self-government in Zhejiang， 1909-1927”， Modern China， Vol.2， No. 4. （Oct.， 1976）.

④⑦⑨{29}故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》（下）第725-727、670-683 、724-741、738页，中华书局1979年版。

⑤郑永福、吕美颐：“论日本对中国清末地方自治的影响”，载《郑州大学学报》（社科版）2001年第6期。

⑥许宗力、许志雄等：《地方自治之研究》第4-5页，［台］业强出版社1992年版。

⑧{28}《政治官报》第825号（宣统二年一月八日）、第1056号（宣统二年九月三日）。

⑩熊范舆：“国会与地方自治”，载《中国新报》1907年第5期。

{11}醒 生：“要求开国会者与政府对于国会之现象”，载《河南》光绪三十四年（1908）第6期。

{12}“论今日之谘议局”，载《申报》1910年10月8日。

{13}{16}{17}{20}{24}{49}{50}《河南临时省议会议决案》，1912年铅印本。

{14}{21}《河南省议会第一次开会议决案》，1913年铅印本。

{15}{18}{22}（民国）《西华县续志》（1938年）第6卷第17页、第6卷第19-20页、第1卷第21页。

{19}河南临时省议会枪击案有关报道见“河南省议会之大惨剧”，载《大公报》1912年7月31日；“汴议会之大风潮”，载（上海）《民立报》1912年8月4日；“特派密查汴议会被戕案”，载《大公报》1912年8月2日。

{23}{45}（开封）《自由报》1912年8月29日、1912年7月26日;1912年8月6日。

{25}郭熙生：“辛亥革命前十年间河南群众自发斗争述略”，载《中州今古》1987第5期。

{26}{44}《河南官报》光绪31年第58期、光绪32年第58期。

{27}{32}{36}{46}{48}《大公报》，1911年2月5日、1909年7月20日、1911年7月14日；1911年9月8日、1910年5月27日、1914年1月10月。

{30}与它省相比，河南农民尚要额外负担为治河加征的“河工物料”“土防加价”（借治河的名加征的物料折价和额外苛派）以及特别繁重的徭役（或差徭折价）。参见王天奖：“近代河南农村的高利贷”，载《近代史研究》1995年第2期。

{31}{33}{35}《东方杂志》1910年第7卷第12、4、12期。

{34}中国第一历史档案馆、北京师范大学历史系：《辛亥革命前十年间民变档案史料》（上）第236页，中华书局1985年版；“中国大事记补遗”，载《东方杂志》1910年第7卷第8期。

{37}马 敏：“有关中国近代社会转型的几点思考”，载《天津社会科学》1997年第4期。

{38}{39}王天奖：“清末河南的民族资本主义”，载《中州学刊》1984年第1期。

{40}王天奖：“清末河南兴学述略”，载《河南师范大学学报》1984第1期。

{41}［台］沈松桥：“地方精英与国家权力——民国时期的宛西自治，1930－1943”，载《中央研究院近代史研究所集刊》1992年总第21期。

{42}［光绪］《南阳县志》（1904年）第8卷第29页。

{43}张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》第138-139页，李荣昌译，上海社会科学出版社1991年版。

{47}“睢州人民之愚顽”，（上海）《民立报》1912年8月4日。

{51}［台］沈松桥：“从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908—1935”，载《中央研究院近代史研究所集刊》1989年总第18期。