清末与民国时期社会控制体系国家建设探究

谢 晓 于荣萍

摘要本文剖析了我国清末与民国时期的社会控制体系国家建设的历史原因,详述了我国现代警察制度发端及发展历程,分析了其失败的原因,并指出其对我国现阶段社会控制体系建设具有一定的借鉴意义。

关键词清末与民国社会控制体系国家建设

中图分类号:D691文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-196-02

在漫长的中国古代社会,政府的力量很少浸透到社会的基层,社会治安防范的主体是以家庭为单位的农村或城市社区,其社会治安控制的方式,主要是通过家庭和社区对成员施加强制性的道德约束,以及由此建立起来的邻里守望的社区监督网络。正如西方犯罪学家Ronald Troyer所言,中国人相信早期的介入是建立一个低犯罪社会的良好途径,隐藏在社会管控实践背后的中国传统思维,强调以家庭、社区为主体的早期干预、改造以及思想教育,而非通过自上而下的国家强力管控。然而,近代化的到来,伴随着社会结构的急剧变迁与社会治安管控压力的增大,中国传统社会安全管控体系逐渐式微,如何建立一套有效的社会治安管控体系成为现代中国国家构建的一项重要内容。

一、社会控制体系国家建设的历史选择

清末以降,外交因素引发深刻的政治危机,同时内部因农民暴动产生自下而上的社会解体,两个过程的同时发生使中国社会陷入整体性的社会危机。自晚清开始,各社会领导团体和政权力量力图重建全国秩序,收拾因自下而上的阶级变动所导致的社会失序,提高中国自主权与实力以对抗国家的竞争对手。在这种背景下,恢复对基层社会治安的管控能力成为晚清以后任何一个政权所追求的基本目标。建立起对基层社会的有效管控,不仅是整合秩序的需要,亦是这个政权对内对外宣称政治合法的必要条件。

无论是晚清政府、袁世凯政府、北洋军阀政权以及国民党政府,皆致力于提高中央政府的效能。各政权试图通过自上而下的国家强制项目来恢复国家在税收、军事或民事方面的能力,乃至收复因社会变迁而分散化的社会权力。反映在社会治安管控方面,各政权皆试图建立类似于西方和日本的现代国家管控体系,即建立现代警察队伍并通过职业化的分工与训练,实现国家对基层社会的浸透与控制。建立现代警察制度不仅是一个行政甚或政治上的远景与目标,亦是一个现实的不得已。由于近代社会结构的变迁,传统的以保甲制度为中心的社会安全管控系统在晚清发生了功能性式微。自晚清以后,保甲制度在基层社会治安方面越来越不能发挥实质的功效,这个治安管控的系统在一份官方的文件中被称之为“有名无实”。至19世纪末,地方保甲制度变得可有可无,而那些在过去负责保甲工作的班头走卒也被许多官员和民众视为腐败分子。萧公权在他的书中这样形容清末的社会治安控制系统:“好象只有在一个相对稳定的农村社会,只有极少数的农村居民因绝望而走上危险道路的情况下,保甲制度才证明是有效的;但是在一个不太安定的时期,保甲也并不比其它的国家管控方式更为奏效。①”综合来看,无论是宏观社会结构的变迁,还是传统社会安全管控的式微,清末社会治安管控体系朝着国家化的方向发展乃是一个历史的选择。

二、我国现代警察制度发端及发展历程

以现代警察制度代替传统治安模式的观念最早产生于1895年,中日甲午战争以后国内舆论强烈要求进行行政改革,百日维新运动的发生更加强化了这一诉求。因此,建立现代警制被提上行政改革的日程,政府希望通过学习日本与西欧先进国家的模式以建立自己的警察行政结构。建立现代警察最早的尝试开始于1898年的北京与1901-1902年间的上海。在1901至1910年间,清政府官方组织实施了系列行政改革的项目,用以推进现代警察制度的建立。然而,第一个有实质意义的、具有省级规模的警察改革项目开始于袁世凯治理下的直隶地区,袁世凯是最早建立现代警察的政治人物。早在1902年,他曾在保定建立了一支500人的警察队伍,并聘请外籍教练制定训练项目,后来这支警察队伍合并到了天津警察署。1905年清廷建立了警察部,在直隶省内建立地方警察力量,袁世凯的天津警察曾经一度变成整个直隶省效仿的模范。虽然袁世凯在直隶地区县一级的改革是不平衡的,其所实施的经济、教育等项目只有部分地得到执行,但是从警察项目的推行来看,袁世凯对直隶县级政权的控制是成功的。袁致力于提高县级官员的管制能力,与县级乡绅合作废除保甲等传统的非正规社会治安组织、取而代之以新的警察编制。也正是由于现代警察制度的行政浸透能力,袁世凯治下直隶地区的行政效能一度成为全国的领先者。但是在辛亥革命以后,情况就没有此前直隶地区那样乐观了。在袁世凯之前的晚清半个多世纪的时间里,由于太平天国的发生,中国的财政与权力重心经历了从中央到地方下移的过程,许多地方士绅阶层在独立于中央的地方层次具有了司法、税收和行政方面的能力并得以制度化。许多地方士绅在地方开始建立自己的治安队伍,尤其是在东部沿海地区江浙以及长江流域的一些城市地区,地方士绅为了保护自己的商业利益以及地方治安的安全,开始与官府合作建立起较为正规的地方治安队,这种治安组织是通过对过去农村保甲制度遗留下来的人员进行的一种新形式的再造而形成的。掌控民国政权的袁世凯试图通过培训现代警察、建立现代警察制度来抗衡京畿地区以外的地方政治精英与士绅,他们在地方政治中占有绝对主导的地位。一个明显的例子是,袁世凯曾试图将直隶警务模式移植到上海地区,同时加强由中央任命的上海警督的权力,用以制衡当时的地方武装力量。袁世凯更寄希望于通过在全国范围内建设垂直化的警察行政体系,促成紧凑连贯的国家行政体系与中央行政能力的实现。然而,伴随着袁世凯政治上的失败,他的警察建设项目在地方层次夭折(下转第243页)(上接第196页)了,袁世凯掌控下的行政资源的有限性决定了他没有能力建立如同时期日本那样的现代警察制度。

北洋军阀时期,各军阀政权也开始组织现代警察队伍,但是由于全国政治稳定的大局未定,警察行政多服务于军事割据与派系斗争的需要。值得一提的是,当时北京地区曾经一度利用外国列强返还的盐税供养了一批城市警察,在维护京城治安方面取得一定效果。但是整体上来看,北洋时期始终没有建立起来有效的警察体系。自1920年代末至1940年代,蒋介石领导的国民党与其政府也曾致力于建立现代警察制度,希望在军事战场之外实现对一般社会治安的有效管控,此目标亦是作为实现孙中山早期中国社会重建计划的一个重要部分。国民党建立现代警察制度的重心在其所控制下的城市地区,国民党努力在上海地区建立属于自己的现代警察机构,用以强制实施法律与秩序,从而向当时控制上海部分地区的外国政权表明中国对内治理的决心与能力。为了实现此目标,上海的警政改革一度模仿天津模式以及日本、德国、美国的先进警务模式,许多外国警务专家被邀请到上海从事业务指导或培训项目,国民党的干部也被选派到国外去学习先进的警政。由此可见,蒋介石及其所领导的政府乃是寄希望于通过现代警察制度的建设,以及由此带来的对社会基层的有效控制,实现对外恢复治理法权、对内建立政治合法性的目标。

三、社会控制体系国家建设的失败及其意义

值得注意的是,蒋介石在对红军进行军事“围巢”的时候,为了获得民众的支持曾在江西实行传统的保甲制度。当时的国民党党务委员会内专门设立了地方自卫处,研究保甲制度并草拟法规,在江西试行。1934年12月通知各省,普遍实行保甲制度。然而,国民党推行保甲制度的实质并不是要充分发挥群众的自组织能力与非正式社会治安结构的功效,相反,蒋介石要求地方保甲制度的军事化,因为蒋视军事化为自治实行主义根本精神所在。在这种精神的指导下,许多地方的保甲长是由上级任命的,缺乏对地区人民的回应与忍受性,反而骚扰地方造成治安混乱②。国民党虽然表面上鼓励并实行类似于传统的非正式社会控制体系,但是实质却体现了其正规化、国家化的意图。国民党政府解决国家建设的思路是领袖领导政党,政党控制国家,国家浸透社会。然而国民党从未在政治上实现过真正的统一,国民党以党国体系建立新的国家秩序,以及在此基础上重建地方治安管制体系的努力最终失败。

由此观之,面对基层社会秩序的瓦解,晚清政府、袁世凯掌控时期的民国政府、北洋军阀政府以及国民党政府,均致力于建立类似于当时西方国家和日本的正规警察队伍,实现国家化的社会治安控制目标,即通过自上而下的国家力量,建立现代警察制度,将国家的触角延伸到基层甚至县级以下的水平,实现国家化的管控目标。尽管这些努力初步探索了中国现代社会治安防范的策略,奠定了中国现代社会治安管控体系的基础,但是并没有实现社

会治安管控国家化的目标,更没有实现对基层社会治安的有效控制。