促进农村义务教育公平发展的分析与思考

赵慧君　文银花　李春超

一、农村义务教育存在的问题

（一）师资力量薄弱、教师待遇不高

有学者提出在现阶段我国的教育事业发展中，最主要和最根本的不公平是农村义务教育不公平，农村儿童在整个教育体制中可以说是处境最不利人群。而直接面对并影响着这一庞大的处境不利人群的是广大的农村中小学教师。我国农村教师问题是制约农村义务教育发展的最重要的因素之一。

我国大部分农村教师待遇跟不上、学历层次不高、教学水平有限、“代课教师”问题复杂。农村师资力量总量趋于饱和，但结构上非常短缺。有的学校一校一师，只能是以复合班的形式上课。农村师资存在很多问题，如果这些问题得不到解决，农村义务教育就不会有更好的发展。

第一，农村教师待遇跟不上。农村教师的经济地位比较低，工资水平和福利待遇比不上城镇教师的待遇。7.8%的农村教师的月工资低于400元，这部分教师中绝大多数是“代课教师”。41.6%的农村教师的月工资为401~800元，42.4%的教师的月工资为801~1200元，8.2%的教师的月工资高于1200元。以加权平均数计算，农村教师月工资收入约为810元。农村教师工资被拖欠和克扣现象还比较普遍。2005年，超过一半的教师工资曾被克扣，克扣额平均是677元；截止2006年上半年，中西部省（区）未办理失业保险的农村教师占农村教师总数的42.9%，未办理养老保险的农村教师占农村教师总数的47.6%。

第二，农村教师学历层次不高。长期以来，我国农村教师素质普遍不高，对教学产生了一定的影响。农村教师的第一学历比较低，大部分都是高中或中专毕业，本科学历非常少，研究生学历几乎为零。即使上岗之后经过函授或自学考试等形式获得的学历，也就是大专及本科学历，研究生学历非常少，而且很多地区农村教师年龄偏大、知识老化，无法适应知识更新速度。“哥哥姐姐教高中，叔叔阿姨教初中，爷爷奶奶教小学”的现象充分说明了这一点。

第三，农村教师教学水平有限。现在大部分农村教师的教学水平都是经过多年的教学经验积累的，由于经费和培训教师机会有限，不能经常性地参加在职培训或进修，而且即使参加在职培训也起不到很好的作用。因为在重学历教育、轻培训的政策导向下，教师培训形式单一、培训机会少、培训教师水平不高、培训内容与教师可望得到的有差异，导致农村教师教学水平与城镇教师有很大差距，不能很好地掌握现代教育理念和教学方法，更谈不上对先进教学设备的使用。

第四，“代课教师”问题复杂。“代课教师”是我国农村教育中特殊的人群。由于编制的限制，农村学校核心课程教师短缺的常用补救方式是聘请“代课教师”。这些代课教师不能享有和其他公办教师同等的待遇，职业的非稳定性和身份的模糊性导致他们的社会地位低，得不到社会的认可，甚至被歧视。很多代课教师学历很低，有的不符合教师上岗资格，但是师资力量实在缺乏的学校只能聘任代课教师。代课教师工作量大、收入低，流动频繁，影响了农村学校正常的教学工作。

（二）农村义务教育地方财政保障能力差

我国农村义务教育资金来源主要有各级财政对教育的拨款（即预算内教育经费）、城乡教育费附加、属于国家财政性质的其他教育支出（包括企业办中小学支出及校办产业减税等项）社会集资和学杂费收入6项，其中前3项之和总称为国家财政性教育经费。在农村税费改革之后，我国农村义务教育经费失去了教育附加和教育集资这两个仅次于政府预算内拨款的经费来源渠道，主要依靠政府的财政拨款。现在虽然中央政府已经制定了一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付几乎全部用于解决人员的工资问题，没有明确用于教育运转和建设的份额。专项转移支付主要是危房改造专项转移支付，而且专项转移支付的份额很小，在县乡财政困难的情况下很难资金配套。我国农村地区财政困难，基本上都是依赖于上级财政转移支付维持运转。在财政经费中，人均经费的支出又占了很大一部分，因此难以有更多资金来支持教育事业的发展。由于大部分农村地区地方财政非常困难，所以农村在财政上得不到很好的保障，农村义务教育发展就很困难，城乡之间的差距越来越大。教育经费无法得到保障严重影响着农村义务教育公平发展。

（三）农村义务教育的基础设施条件较差

大部分农村地区处于偏远山区，离城市较远，经济不发达，教育经费得不到很好的保障，导致了学校基础设施条件较差。很多农村薄弱学校基本上都是陈旧房、劣质房，甚至还有不少危房，校园显得很破旧。与宽敞明亮、漂亮整洁的城市重点学校的校舍相比，差距相当大。还有许多农村地区交通条件很差，很多学生一天要往返十几里甚至几十里的路程。由于一些党政领导干部追求所谓的“政绩工程、“形象工程”，义务教育学校之间存在着事实上的重点与非重点之分，办学条件差距相当大。

二、促进农村义务教育公平发展的对策

（一）提高教师待遇，引进优秀人才

教师是教育活动得以实施的重要因素，学校的教学活动都是通过教师的具体活动来展开的。教师是学校教育活动的中坚力量，缺少优秀教师的学校就意味着会在激烈的竞争中被淘汰。农村义务教育中师资力量十分薄弱，迫切需要提高全体教师的素质，引进优秀人才，为农村义务教育注入新鲜血液。

第一，提高教师工资水平，按照越是边远、贫困的地区，津贴越高的原则，提高农村学校和薄弱学校教师的收入水平，工资及津贴、补贴比城镇学校或重点学校高出一定的额度。保障教师的工资按时发放，足额发放，确保教师的经济地位。

第二，改革现行的师范院校管理体制，为农村义务教育培养后备力量。积极鼓励师范院校毕业生去农村支教，提供相应的各项优惠政策，吸引优秀人才投入到农村义务教育当中。各级各类师范院校应根据实际情况积极开展农村教育实习、顶岗实习，让师范生积极投入到农村教育中，了解农村教育的真实状况。

第三，建立严格的教师聘任制度，严格把好教师入口关和质量关。聘任教师时要考虑学历、职称、科研水平等情况。可以根据学校实际情况录用符合规定的合格教师，严禁录用不具备教师资格的教师。教师上岗之后通过一系列的在职培训提高教师的教学水平，制定合理的奖惩制度，调动教师的工作积极性。学校和有关教育部门应经常提供高质量的培训机会，让资深的培训人员对教师进行培训，培训内容要具备现代教育发展前瞻，使教师真正从培训中学到实用的知识，夯实个人专业知识，提高教学水平。

第四，政府应保障实施教师流动制度，实施校际间、区域间的优秀教师流动教学，交流不同的教育思想，不同的教学方法和技巧，为农村义务教育提供过硬的师资队伍。鼓励城市的优秀骨干教师到农村支教，让农村教师到城市的中小学进行访问、考察，通过城乡教师的互相交流促进农村教师水平的提高。

（二）增加财政投入，合理分配财政资源

政府是发展义务教育的投入主体。要进一步明确中央、省、县在发展义务教育中的责任。各级财政部门要调整支出结构，优先安排义务教育经费预算，确保义务教育经费及时到位、正常发放。政府应继续加大力度进行农村各项改革，增加财政预算，增加农村义务教育经费的投入，合理分配财政资源，使农村义务教育得到均衡发展。坚决查处公款挪用现象，严厉打击教育腐败，使教育在财政上得到切实有效的保障。2003年9月，国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》指出，新增教育经费主要用于农村教育。因此，中央和省级政府应该加大财政转移支付力度，严格规范转移支付制度。按照义务教育政府办的原则，建立一种由中央和各级政府以合理比例分担农村义务教育经费投入的体制。根据国家政策，县级政府要及时发放教育经费，坚决禁止公款贪污挪用，要确保教育经费及时到位，保障学校财政正常运转。

大力发展农村义务教育最为根本的就是教育经费的投入，而教育经费投入充足与否与我国农村经济社会发展和农村义务教育财政体制的变化紧密相连。因此，政府应该加大农村义务教育投入力度，建立规范的农村义务教育经费专项转移支付制度，鼓励企业单位捐资发展义务教育，从而使农村义务教育得到更好的发展。

（三）政府负责基础设施条件的改善工作

从教育公平的含义来看，每位学生在教育过程中应享受平等的教育资源。政府必须通过学校建设标准的法律规定，有效约束政府合理分配教育资源，使农村地区的每一所中小学校都能按照法定的标准，享受基本均等的物质条件，实现义务教育办学规范化，从而形成一个公平、共享的环境。

（四）提高认识，保障农村义务教育发展的源泉和动力

人力资本是一种比物力资本更为重要的资本。人力资本投资收益远大于物力资本的投资收益。教育是人力资本投资的最主要形式，因此，经济的持续稳定增长最终决定于教育，从而决定于人力资本存量的多少。我国农村义务教育阶段的学生人数多达一亿五千万，办好农村教育对于推进教育公平、提高全民族素质具有重大意义。社会要逐步提高对人力资本重要性的认识，要重视人力资源的开发，关注农村教育发展，充分利用广大农村地区的人力资源，切实提高农村教育质量，实现城乡教育协调发展。

（宋时春摘自《吉林广播电视大学学报》，2008年第6期，有删略。中央教育科学研究所供稿。）