浅谈我国高速公路路政管理体制

赵东昕

摘要：路政管理是高速公路管理的重要组成部分，文章分析了我国公路路政管理的现状，对建立统一的公路管理体制进行深入研究，进而对高速公路路政管理体制进行初步探讨，为高速公路管理工作者提供一定的理论参考。

关键词：路政管理；高速公路路政；管理体制

中图分类号：U412文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）03-0042-02

公路路政管理是公路管理机构根据公路主管部门的授权和国家法律、法规、规章的规定，为保护公路、公路用地、公路设施、维护公路合法权益和为发展公路事业所进行的行政管理。

一、我国公路路政管理的现状

公路路政管理体制指的是路政管理权限的确定、机构的设置以及所形成的组织制度和体系，主要包括机构的名称、级别、编制、职能部门设置、领导关系、权限划分、经费等。目前公路路政管理是“一路两制、政出两门”。公路路产、路权由交通行政机关授权公路路政管理机构管理；公路的交通安全由公安机关管理。这种管理体制必然会出现交叉、重复管理的问题。目前这种公路管理体制是不利于公路路政管理的，明显影响工作效率。

两个部门因为管理之间的纠纷时有发生。对本部门有利、不麻烦、好管理的事情，两个部门都争着管。不好管理的事情，相互推诿，都不愿意管。因此有必要对这种管理体制加以改革，统一由一个行政机关管理公路。可以统一规定、统一执法，避免推诿，减少纠纷，提高工作效率，管好公路，更好地为人民服务。

目前公路路政管理机构，本身不属于行政机关，而是属于交通行政机关授权行使路政管理单位。按照我国行政法的规定，路政管理机构并不享有独立名义的行政执法权。其行政管理职权有限，远不如公安交通管理机关的行政管理职权。两者相比路政管理机构无论是职级还是职权，往往处于弱势地位，交警享有强制措施的管理权力，公路路政管理部门是无法享有的。应当说两者之间的行政管理权是有明显差距的。

二、建立统一的公路管理体制

目前公路自身的管理体制，也不利于公路路政管理。我国公路法规定，公路实行“统一领导，分级管理”的原则。事实上我国公路分级管理的多样化，是不利于公路路政管理的。有的省公路实行垂直管理，由公路部门的上一级管理机构对下一级管理机构管理，这种至上而下的管理体制有利于本行政辖区统一公路的发展规划和建设。由于对本行政辖区公路实行统一管理，制约了省级以下各级地方政府对公路建设事业以及公路管理的积极性。有的省公路实行横向管理，充分发挥了各级地方政府管理公路的积极性，维护了地方利益，但是这种管理模式，又影响到对全省公路建设发展的统一规划和建设管理。有的省实行垂直与横向相结合公路管理模式，结果由于可以管公路的领导部门多了，横向看，各级地方公路管理机构的人事安排由地方政府确定，各级地方政府对公路有领导管理权就必然有自己的公路规划建设要求；垂直看，公路经费由上一级公路管理部门划拨，上级公路管理部门对下级公路管理部门也有领导权当然也有要求，这种交叉、重叠管理，反而让具体地方公路管理机构不知道听谁的好。目前公路这种分级管理的多样化，和铁路的至上而下的统一管理相比较，是不利于公路管理的。因此从这个意义上讲也有必要对公路的管理体制加以改革。

公路路政管理应当由具有独立行政权的行政机关实行统一的行政管理。解决上述问题的最好方法是建立一支统一的公路管理队伍，由中央到地方实行统一的公路路政、治安、交通安全管理。这支队伍可以由公安部统一管起来，设立公路路政交通管理局，撤销原有的公路路政管理机构，将原有的公路路政管理部门的人员通过考核的方式，择优录入这支队伍中去，实行真正的公路“统一领导，统一分级管理”的原则，可以最大限度地管好公路。

这种管理体制可以统一行政管理、统一执法，避免“一路两制、政出两门”；可以减少管理人员，减少国家则政开支，还可以避免交叉、重复管理，提高工作效率；可以提高管理的力度；可以避免对同一件违章行为给子重复处罚，可以更好地维护当事人的合法权益；可以对公路处罚、收缴的资金，由银行统一代收，存入专用账户，做到专款专用，由省一级财政部门统一调度使用，按比例、按实际需要划拨给有关公路部门用于公路的维修和养护。

三、高速公路路政管理体制初探

近年来，高速公路的飞速发展，为加快我国交通现代化建设步伐，保证我国经济持续、稳定、健康、快速的发展，全面实现小康社会的宏伟目标提供了强有力的支持和保障。《国家高速公路网规划》指出，中国正在拟建庞大的高速公路发展计划，简称“7918”网，总规模8万多公里，建成后将连通我国20万以上人口的所有城市。随着大规模建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作，国家建成这么多的高速公路，这么庞大的国有资产，路政管理工作将是我国未来公路发展所面临的重要挑战，特别是国家税费改革工作正在进行之中，在这种形势下，如何切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型路政管理体制，努力建设一支高效、科学、合理的高速公路路政执法队伍是摆在我们面前的重大课题。

按照《公路法》对收费公路路政管理的规定，针对国务院和交通部对高速公路管理的有关指示精神，省级交通主管部门应实行“一厅一局”管理机构（省交通厅，省公路管理局），即不再专设高速公路管理局，高速公路应纳入整个公路网体系；贯彻高速公路“集中、统一、高效、特管”的要求，省级交通主管部门应主管整个辖区内的高速公路路政工作，省级公路管理局具体负责全省高速公路路政工作。根据分级管理、分段负责的原则，省级范围内实行属地管理、分段管理相结合形式，即由地、市级交通主管部门和公路管理机构，组建高速公路路政机构，负责辖区内高速公路的路政管理。并在上级管理部门的统一规划协调下，组织基层管理机构，即路政派出机构或人员，分段负责。高速公路的路政管理机构设置不宜过于分散，其具体如何组建，与高速公路的整体形、区域性、经营管理机构的设置等因素有关。不管如何设置，各级路政管理机构应该责任明确、协调一致、统一规划、听从指挥、服务于高速公路的运营。

目前，全国各地对高速公路路政执法运行模式的有益尝试，开创了路政管理工作的多种局面，为保护高速公路的路产路权作了大量卓有成效的工作。但由于全国各地人事制度、管理体制和高速公路企业化运作形式等“瓶颈”因素的制约，路政执法出现了“各自为政、纷繁复杂”的多种模式。归纳起来大致有以下几种：

1．省公路局负责业务管理。如江苏、四川、上海、黑龙江、安徽、天津、河北、由东。这些省的做法又有相当大的区别。其中江苏省是由省公路局成立高速公路路政总队（总队与公路局合署办公，一套班子两块牌子），原则上每条路成立一个支队，支队根据该路所跨越的行政区域下设若干大队，支队机关人员和大队长列省总队事业编制，一线路政员列路公司企业编制。

2．省高速公路管理局负责管理。如由西、吉林、辽宁、江西、贵州、广西、新疆、宁夏。

3．由省交通厅直接派驻。如河南、湖北、云南。

4．由高速公路经营企业负责管理。如北京、福建、广东。

5．实行属地管理，由当地的交通局或公路分局负责业务管理。如海南、浙江和福建。

6．实行路政、运政、养路费征稽和交通安全统一管理综合执法，成立行政执法总队，如重庆。自1994年开始，重庆市高速公路成立综合执法总队隶属于重庆市交通委员会，它集稽征、路政、运政和交通安全四项职权于一身，全权负责高速公路行政执法。

从以上几种模式可以看出，高速公路路政管理体制存在两个突出问题：一是路政执法主体不合法。《公路法》规定，只有交通主管部门或其设立的公路管理机构才具备路政执法主体资格。但由于各种原因，目前绝大部分省份都没有完成路政委派工作，因此形成了前面所提到的多种路政管理模式，导致许多高速公路的路政执法主体和路政执法人员的身份不合法。而且目前大量的高速公路公司是由企业来负责经营管理，这些经营企业显然不具备路政执法主体资格，作为企业编制的路政人员也不符合路政执法身份，导致行政执法主体严重错位。二是执法标识、执法程序、文书制作不统一。例如有的交通系统内部执法人员以及分管执法工作的领导都不认识自己队伍的标志标识，使路政执法的严肃性和规范性受到严重影响。

由于路政管理体制不一而出现的政出多门、多层执法、条块分割、地方保护、多重标准、执法不公、执法成本过高等弊端，已经严重影响到了高速公路路政执法的统一性、严肃性、规范性，社会反映极其强烈。所以一直以来，由于体制的原因，《行政处罚法》确立的行政处罚实施主体资格制度，在高速公路路政管理工作中无法真正落实到位。

四、结语

路政管理是高速公路管理的重要组成部分，是维护路产路权，保护高速公路完好畅通，改善高速公路交通环境的基础和保证。必须通过改革，建立职能配置合理、运作协调高效、执法行为规范、执法保障有力的高速公路路政执法体制和运行机制。

参考文献

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