从法学视角看社保税费之争

杨燕绥　李海明

摘要社会保障税、社会保险费和强制储蓄三者产权性质不同，各自支持不同的制度安排。国家统筹支付的基础养老金，应当通过社会保障税筹集资金。地方就业促进和失业保险工作，应由地方统一征缴失业保险税。而医疗、工伤、生育等则适合社会保险费制。

关键词社会保障税社会保险费强制储蓄

社会保障是国家抵御公民社会风险的制度体系。制度安排由资金筹集、基金管理和待遇支付三个环节构成，筹集资金的方式包括“税”(tax)、“费”(contribution)和“储蓄”(saving)三类。虽然三种方式的最终目标都是保证受益人的待遇，但从法学视角看，三者具有明显产权差异，各自支持不同的制度安排。

“税”的法律性质和社保制度安排

征税是社会保障资金筹集的方法之一。税收是国家财政收入的主要来源，以2008年为例，国家财政收入共6.13万亿元，其中全国税收总收入完成5.42万亿元，占全年财政收入的88.4％。税收，是指以实现国家公共财政职能为目的。基于政治权力和法律规定，由政府专门机构向居民和非居民就其财产或特定行为实施的，强制、非罚与不直接偿还的金钱课征，具有普遍性、强制性、无偿性和固定性的特征。公民具有纳税义务，拒绝纳税将受到国家法律制裁。

税收义务的广泛性和普遍性，可有效地保证税收来源。同时，这也是对人民平等权的尊重，即人人都有纳税义务，不允许任何人享有完全不纳税的特权。只有国家基于公共利益目标和社会政策需要，平衡不同社会群体的利益时，才能对某些人或者某些征税对象给予税收优惠，但这并不构成对税收普遍性的否定。

税收具有法定性，即是否征税以及征税的税种、税率、征税对象、纳税义务人、税收征收方式、逃避税负的制裁方式等必须由法律加以规定，任何国家机关、社会团体或个人均无权设定税收。由于税收实质上为对人民财产的无偿剥夺，这种剥夺必须有法律上的依据，并经民意机关许可。1628年英国的《权利请愿书》以及1689年的《权利法案》即已规定征税必须经过国会同意。税收法定已经成为现代社会民主与自由的重要内容。

综上所述，税收具有明显的公共品特性。通常，国家社会保障税收制度包括普通税、特种税和附件税等多种方式。公共品的分配不具有排他性，追求社会公平和政府责任等原则，通常用于福利性社会保障的制度安排，即“保基本、广覆盖”，其待遇水平在不同群体之间具有可比性。

“费”的法律性质和社保制度安排

缴费是社会保险计划的筹资方法。征费有两种情况，一是行政收费(fee)，二是准公共基金缴费(contribution)。国家财政收入包括税、利、债、费四大组成部分，其中的“费”主要是指行政收费，即政府机关依其行政权向相对人收取的费用，如工本费、审批费等。社会保险缴费之费属于公共基金缴费性质，非行政收费。

中世纪时，德国出现了“基尔特”，即手工业者互助基金会，通过向会员收取会费筹集基金，以帮助那些丧失工作能力又没有土地的手工业会员。18世纪的英国，出现了类似的“友谊会”。这些组织都体现了互济性，具有互助“俱乐部”的特征。会员缴费形成的基金来自个人产权的让渡和集中，个人丧失对其缴费的所有权，从而获得受益权；但基金只能为其当初所设立时的目的服务，既不能被个人挪用，也不能被任何第三方操纵和挪用。

社会保险及其基金具有准公共品特征。准公共品的使用具有如下特征：(1)有限排他性，保护计划成员，排斥非计划成员；(2)有限互济性，权利义务对等，获益与贡献关联；(3)有限保障性，社会保险是具有缴费能力的群体分担风险的制度安排，不是普惠的社会福利制度。正如台湾学者桂裕所言，“保险为分散危险，消化损失之制度，即将不幸而集中于一人之意外危险及由是而生之意外损失，透过保险而分散于社会大众，使之消化于无形。”社会保险不同于商业保险之处在于，后者应对个人和家庭意外风险(如事故等)，前者应对社会风险，即1952年《社会保障(最低标准)公约》所界定的年老、患病、失业、职业伤害、生育等事件。比如，我国政府通过补贴城乡居民缴费的方式，推行医疗保障全民化就是这方面的创举。

“税”“费”之争

我国《社会保险法(草案)》规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费；个人依法享受社会保险待遇”，并规定“国家对社会保险实行严格的监督管理。”社会保险是我国社会保障体系的主要支柱。

在实践中，社会保险资金存在“征缴难”、“地区差”、“统筹层次低”和“携带难”等问题。如何解决这些问题，有费改税之声。

支持社会保险“费改税”的主要理由是：税收具有普遍性特征，可以扩大税源，保证社会保险资金来源；税收具有强制性，能够以强制手段保证社会保险税的征收；征收社会保险税适用统一的税率，可以避免不同行业、地区负担不均、待遇不同；社会保险税能够纳入财政体系，国家可以对社会保险基金的筹集与分配实施有效的调节和控制，从而平衡地区、部门利益。

反对社会保险“费改税”的观点则是：社会保险需要针对特定对象征收，功能全面，具有弹性，不适用税的普遍性。例如，工伤保险实行雇主责任制，职工个人不缴费，且根据企业风险系数和雇主安全工作情况实行差别费率。加强社会保险立法，统一社会保险费征收制度和权威性，加强社会保险基金监管，可以解决征费难问题，不必实行费改税。

综上所述，两方均忽略了税和费的性质差别以及其与不同制度安排的联系。取消社会保险费制等于取消社会保险制度安排。中国国情决定，社会保险是社会保障体系的主要支柱，即使建立社会保障税，也不必取消社会保险费；税费不具有替代性，取之有道、用之有道。

笔者认为，成熟的制度安排应该是，国家统筹支付的基础养老金，应当通过社会保障税筹集资金。地方实行失业保险税，统一地方就业促进和失业保险工作。医疗、工伤、生育等适用社会保险费制。职工住房保障则适用公积金制。

混淆“费”和“储蓄”的危害

强制储蓄是强化个人风险保障责任的方法。储蓄本是自愿行为，一旦被强制即制度化，就成为社会保障的制度安排之一，并附带国家税收减免、保障基金安全和确保最低收入的政府责任，即相对担保责任。如果国家采用个人养老强制储蓄这种制度安排，即应当基于保护个人财产的原则，明确经办机构、投资原则、信息披露和领取方式(禁止提前支取和一次性支取)，挪用个人账户资金是违法犯罪行为，但这已经脱离社会保险范畴，应当由《养老金法》加以规定；如果是社会保险的缴费工具，因产权已经转让和集中，则不需要建立个人账户；如果是名义账户的制度安排，需要向缴费人和社会公众说明个人财产转化养老金权益的计算原则和兑现方法。这种制度是西方国家雇主待遇确定计划的放大，需要精算技术、人口统

计趋势平衡以及良好的社会治理和政府信誉。

中国养老金制度安排尚未定型化，且缺乏理论认知和社会共识。社会保险“保基本”原则的内涵并不清晰，加之财政预算缺位、养老基金投资市场不健全、政府治理和监管能力不足等原因，导致《社会保险法(草案)》中存在比较严重的立法缺陷，这种缺陷可能诱发立法陷阱。比如以个人储蓄的名义，征收社会保险费，为了解决当前收支平衡问题，继而转向不规范的名义账户，掩盖挪用个人账户资金的真实目的，使“空账运行”合法化。

不同类别的个人账户其责任主体不同。个人储蓄账户的责任主体是个人，政府仅承担相对担保责任，如安全运营和最低收入等。名誉个人账户的责任主体是账户发起人，即政府。当个人账户作为管理工具时，责任主体是经办机构，如社会保险服务中心和社保银行等。

税、费、储蓄三者产权性质截然不同，这不仅是概念之争，而是更深层次的制度之别。只有厘清三者的产权性质，才能为中国养老金制度定型化和社会保险立法奠定基础。

延伸阅读费改税不适合我国国情

中国社科院研究员郑秉文认为，费改税不适合我国的基本国情。社会保障费改税曾经是一个国际潮流，但从20世纪80年代初开始到现在，这股潮流变成了税改费。世界范围的弃税改费趋势，其目的是为了加强个人缴款与未来受益之间的联系。对我国目前社会保障制度来说，就更应该加强这种联系，弱化“大锅饭”的税性，强化“私有性”的费性，这就是建立个人账户的目的。这对个人来说能得到经济实惠，对国家来说可以减少财政负担，对社保制度来说还可以鼓励大家尽量参保，扩大覆盖面。

从理论上讲，税和费都具有“强制性”和“固定性”。但是，税与费之间最大的不同在于，税具有“无偿性”，而费则有明显的补偿性，受益人是相对固定的，其缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对应关系，在缴费者与国家之间存在着一种“有偿交换”的关系，具有一定的返还性质。加强缴费与待遇之间的联系是中国社保改革制度的一个根本原则。是缴费制还是缴税制，这既是一个理论问题，也是一个激励问题；既是一个导向问题，也是一个制度设计问题。一字之差，将有可能改变社保制度的根本属性。老百姓的实惠要求有最大限度的透明性，要一目了然，要明确其私有性，要加强缴款与受益之间的联系，而不是割断这种内在联系。个人账户的产权能够看得见、摸得着，多缴多得，这就是费所具有的激励作用，是税和费在理论上的最大区别。(来源：《人民日报》)