地方政府竞争的正效应：一个蒂布特模型的分析

刘泰洪

[摘要]蒂布特提出地方政府竞争理论后,很多学者对此理论进行了验证,并对其正效应予以认可。地方政府竞争能够提高公共产品的供给质量和供给效率,加快制度创新,规范地方政府的行为。国家应该构建和维护地方政府竞争的良好规则,探索规范、有序的地方政府竞争模式,以期增进福利、提高效率。

[关键词]蒂布特模型;地方政府竞争;正效应

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1673-5595(2009)04-0043-(04)

地方政府竞争(localgovernmentcompetition),是地方政府之间在资源、控制权分配和制度创新方面的相互竞争,包括直接竞争和间接竞争,也包括横向竞争和纵向竞争。美国学者查尔斯•蒂布特(CharlesTiebout)通过对辖区公共物品提供和地方支出的模型假设,提出地方政府间竞争的“用脚投票”(votingwithfeet)的理论后,地方政府竞争的相关理论研究就由此进入了学者的视野。本文试图在蒂布特模型的分析框架下,就地方政府竞争的正效应及其形成机理做一分析。

一、蒂布特模型与地方政府竞争理论

对于公共产品的支出水平,马斯格雷夫(Musgrave)和萨缪尔森(Samuelson)都认为不存在“市场解”,因而与私人部门相比,在公共部门中有相当比例的国民财富并没有实现最优配置。1956年,美国学者蒂布特(Tiebout)发表了《一个关于地方支出的纯理论》一文,第一次提出了地方政府竞争的理论。蒂布特认为,马斯格雷夫和萨缪尔森隐含的假定是支出由中央政府来操作的,然而,有些政府服务并不一定由联邦政府提供。因此,尽管马斯格雷夫和萨缪尔森的分析对联邦支出是适用的,但并不适用于地方支出。因为至少对于那些由地方供给的公共产品而言,如果居民能够在社区之间流动,那么社区间的竞争就类似于厂商间为了消费者而展开的竞争,也能够导致资源的有效配置。对于地方公共产品而言,决定其效率水平的机制可以不是通过投票箱的选举,而是社区间的“用脚投票”。[1]这一模型的基本内容被后来学者称为“蒂布特模型”(TieboutModel)理论。

该模型指出了一个消费者从对地方公共产品和服务的偏好出发来选择地理位置的理论。人们通过迁移,在提供不同公共产品的社区间“选购”,选择能实现其满足程度最大化的那个社区。这实际上等于人们在各地区之间“选购”和“购买”他们认为最好的社区,并且通过这一过程显示他们对公共产品的真实偏好,其结果是达成一个均衡:居民迁移到那些财政收入与支出结构令自己满意的地区;地方政府为了避免本区域有税收创造能力的居民流失,将提高公共品的供应质量。因而,不同地方的公共产品之间如同私人产品一样是存在竞争性的。

在“蒂布特模型”理论下,地方政府间为争取流动居民而进行的竞争能够使公共物品的供给更好地满足居民的需求,因而是有效率的。对此,奥茨(Oates)指出:“尽管蒂布特模型还存在各种不完美性,但能够对不同社区所提供的地方性服务件进行选择,的确有许多提高效率的重要特征。”[2]并且,奥茨的经验研究表明,财产税和公共服务上的差别能够反映在住房价值中:在学校较好和税率较低的社区中,住房价值更高。[3]这表明潜在的居民在选择地方居住时会对地方公共产品进行比较权衡。斯蒂格利茨认为与集中控制相比,地方社区能够更有效地对地方的多样性作出反应,社区的竞争能够导致资源的有效配置。[4]对此,有学者对美国州政府的研究结果表明,通过“退出”这种迁移方式来扩大投票箱的“声音”,各州之间的竞争能够约束州政府的行为。[5]可见,很多学者对地方政府竞争所产生的积极作用是给予肯定和认可的。其实,现实世界中全球化背景下国与国之间对国际资本的争夺,以及中国地方政府在招商引资中对基础设施和地方投资环境的改善,似乎更能够说明地方政府竞争理论所隐含的效应含义。

二、地方政府竞争正效应的表现

地方政府竞争能够促进公共物品的有效供给,这是从蒂布特开始、到奥茨再到布雷顿(Breton)一直试图证明的。竞争也是制度变迁的关健,竞争为制度创新提供了动力和环境,就是说,各级地方政府从各自利益出发进行制度创新,设计更优的制度安排以确立自己的竞争地位。同时,地方政府间的竞争约束了地方政府行为,限制其对权力的滥用。具体来说,主要表现在:

第一,提高了公共产品的有效供给。提供公共物品是政府的重要职责,按照新制度经济学的国家理论,政府也是一家企业,“它用保护和正义来换取收益”。[6]23政府从纳税人那里获得岁入,然后为他们提供公共物品。但政府对公共物品的提供方式又不完全和企业相同,其最大的特点就是在一定时间和特定范围内具有公共物品供给的垄断权。“如果人员和生产者有机会在独立的国内政区间流动,立法者和行政官员们就会被迫相互竞争。”[7]491政府间的竞争则意味着地方政府要对它们所提供的公共物品进行地区间的权衡比较,而流动的资本和居民也会对这些差异做出反应,通过“用脚投票”的方式迁出那些地方公共物品供给不足的地区,迁入那些地方公共产品对自己更具有吸引力的辖区。这种“用脚投票”的偏好流露在一定程度上打破了政府的垄断地位,迫使地方政府在提供公共产品的过程中也要进行成本核算,并注重质量和效率的提高。蒂布特模型理论和奥茨的财政联邦主义理论都分别强调了地方政府间的竞争对改善公共品的供给和提高效率的正面影响。特别是通过竞争,地方政府发现提高公共物品供给质量能够获得较多的投资,地方政府就会积极改善公共物品的供给质量,使地方公共产品的供给显著优化。考虑到居民的消费偏好,公共物品供给的理想化状态应该是“职能下属化”,即应将公共物品的提供置于尽可能低的政府级别上,并由相互竞争的政府来承担,则能够做到公共部门的供给和需求相互匹配。在这方面,竞争性的地方政府较中央政府更具优势。

第二,加快了制度创新。“竞争就像科学实验一样,首先是一种发现过程(adiscoveryprocedure)。”[8]从这个意义上说,地方政府间的竞争是一种知识和信息的发现过程,尤其是一种有关更优的制度知识的发现过程,它使人们通过不断试错发现更好的规则和制度。这种结果事先可能并不为人们所知晓,它在地方政府进行种种政策试验的竞争中逐渐呈现出来。在地方政府竞争格局下,各地为了吸引更多的资源流入,会出台很多的政策措施,这些政策措施以各种不同的方式冲破了旧体制、旧制度和传统观念的束缚,加速了改革步伐和旧体制的替代过程,相应加快了新制度的成长速度。张维迎和栗树和认为中国国有和集体所有企业的民营化就可以理解为地区间竞争的一个结果,中国经济改革最初没有打算对国有和集体所有企业进行民营化,但地方分权政策最终通过地区间竞争导致了民营化,体现了地方竞争在制度创新方面的作用。[9]在政府竞争的过程中,或许并不是所有的政府都具有创新意识,但由于少数地方政府的竞争行为,而迫使其他地方政府为了获得更多的资源,不得不加入到制度创新的行列中。“为了竞争,它们(地方政府)将寻找不同的行政办法。这是一种发现适用行政知识的方法。”[7]401在竞争压力下,地方政府都会想方设法吸引更多的经济资源,从而促使了更多的政策措施的出台,这些政策措施最终会冲击或打破旧的体制束缚,促进了更优制度的产生和成长。

第三,规范了地方政府行为。市场竞争能够形成价格均衡,保护消费者免受厂商的掠夺,政府竞争也能规范地方政府的行为,使辖区内的居民免受政治家和官僚的掠夺。对此,新制度经济学者诺思明确指出:“统治者总是有竞争对手的:竞争的国家或其国内潜在的统治者。后者类似于一个垄断者的潜在竞争者。在没有势均力敌的替代者的地方,现有的统治者在特征上便是暴君、独裁者或专制君主。替代者的势力越是接近,统治者所拥有的自由度便越小,由选民所持有的边际收入的比例便越大。”[6]27在此,诺思认识到政府既有生产性亦有潜在掠夺性的特点,政府间的竞争使得流动要素可以在不同的供给者中进行比较和权衡,离开那些带有掠夺性或行为不当的辖区,进而对辖区政府的行为构成一个有力的约束,限制辖区政府对公共权力的滥用。对此,柯武刚和史漫飞认为,道格拉斯•诺斯和埃里克•琼斯那样的长期经济史学家证明:“共同体和政区间的竞争如何引导着较有益于公民和企业的规则不断演化,这些规则包括受约束的政府、财产权利、约定的程序、法治等。”[7]44可见,政府之间的竞争能够有效地约束政府权力的滥用,在竞争压力下,政府不得不约束自己的行为边界,放松对经济利益的汲取和对当地居民的管制。在政府面临竞争压力时,辖区公众与政府之间的交流和对话渠道也会更为通畅,决策者在制定政策时会更多地考虑公众的需要。“竞争使政治家和政党服从于投票场所这个过滤器,就像竞争使经理服从于市场这个过滤器一样。”[10]因此,从这个意义上说,竞争也迫使地方政府对辖区居民的合理意愿做出回应,纠正自身的不规范行为。

三、正效应产生机理的蒂布特分析

蒂布特模型中,考虑到居民的消费偏好,公共物品供给的理想化状态应该是“职能下属化”,即应将公共物品的提供置于尽可能低的政府级别上,并由相互竞争的政府来承担,则能够做到公共部门的供给和需求相互匹配(国防领域、商业规则和交通法规等存在着规模和范围上的优势,集中供给能够节约更多的交易成本,它们可以由中央政府统一供给)。因此,竞争性的地方政府在这方面较之中央政府更具优势。在这一部分中,我们沿着蒂布特理论的“用脚投票”思路,尝试用图1对这种效应的形成机理做一解读。

在图1中为了便于分析,我们假设:

第一,某种公共物品的生产成本是维持不变的,那么图中成本函数显示为一条水平的直线。此时,平均成本AC等于边际成本MC;

第二,社会只有两个偏好不同的消费群体,群体1和群体2,在图中显示为需求曲线D1和D2;

第三,在价格P的水平上,中央层面上的政府决定该种公共物品的生产数量为Q2;群体1对公共物品的需求数量为Q1,群体2对公共物品的需求数量为Q3。

集权化选择导致同一性,不能很好地考虑不同地方的不同偏好。由中央政府提供公共物品时,由于Q1、Q2、Q3分别是三个不等的消费量,群体1和群体2对公共物品的需求量分别少于和多于中央政府的提供量Q2,群体1将被迫消费多于他们意愿接受的消费量,强迫消费的成本为Q1ACQ2,高于他们所意愿支付的水平Q1ABQ2;同样,群体2的意愿消费则没有完全达到,被剥夺了部分消费,其所意愿支付的水平Q2EDQ3要高于消费的成本Q2CDQ3。因此,在这种情况下,群体1和群体2都受到了一定的福利损失,群体1的福利损失为图中区域ABC的大小,群体2则为图中区域CDE的大小。如果消费者能够按照自己的偏好选择社区,通过“用脚投票”机制,偏好相似的人会迁移聚居到一个社区。此时,消费偏好相同的群体1和群体2所需的公共物品分别由他们各自所在的地方政府负责提供,相比中央政府提供的公共物品,地方政府提供的公共物品将分别满足两个群体的偏好差异,从而减少消费者的福利损失,改进了分配效率,达到了消费者剩余的增加。为了避免本区域有税收创造能力的居民流失,群体1和群体2所在的地方政府将会适时调整公共品供应的满意程度,彼此间存在竞争关系,而这种竞争最终导致了辖区居民福利水平的提高。

四、结束语

地方政府竞争使要素所有者可以在不同的制度环境和公共产品供给水平的辖区政府之间进行比较,并选择和他们的需求相互匹配的地区。地方政府也在竞争中不断改善公共设施等硬环境和治理能力、服务意识等软环境。作为竞争个体,地方政府在履行政府职能、管理社会的过程中,也面临着有限理性的约束。由于知识的分散性、流动资源的“用脚投票”行为和个体政府行为的异质性,导致地方政府对新知识的发现和获利机会的获取各不相同。其中一部分地方政府取得了成功。在政府间的比较和攀比中,获得成功的地方政府就对其他地方政府产生压力,示范效应也为其他地方政府提供了效仿和借鉴的动力,这种压力和动力会迫使其他地方政府启动学习和创新机制。由此产生了一种超出单个地方政府能力所及的、也超出新知识发现者所能预想的正效应。也就是说“激烈的争胜会鼓励人们投入信息成本,并推动人们去发现有价值的知识,从而推动整个经济的增长”[7]306。这种在竞争中获取的知识为地方政府的决策设定了一个相对确定的环境。随着环境的改变,这种知识也为适应新的环境而发生演变。地方政府为获取新的成功机会,其行为也随之调整,正效应也随之不断演进和呈现(见图2)。

客观地说,地方政府竞争既有正面效应,也有负面效应,特别是在政府职能呈现出多维度和多目标函数时,地方政府竞争的正、负效应就显现得更为明显。但总的来说,地方政府间的竞争不仅有利于提高辖区公共物品和公共服务的供给水平,而且也有利于制度创新和民主水平的提高,这已为蒂布特、奥茨、斯蒂格利茨等众多学者所证明和认可。地方政府竞争作为一种“发现过程”,是学习、借鉴、扩散和创新更优制度的过程。因此,本文的政策含义就不是简单地限制竞争,而是如何在政府体系内部构建和维护一种良好的竞争规则,以扩展地方政府竞争的正效应。正如柯武刚和史漫飞所指出的:“对竞争规则的保护应当是公共政策的核心任务之一。”[7]303国家应该在“硬化”制度约束环境的前提下,建立规范、有序的地方政府竞争模式,以期增进福利、提高效率。