保护村级民主最好的方式是完善民主程序

阿　计

2009年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》(以下简称“通知”),针对村委会选举中的贿选等焦点问题,提出了一系列规范(新华社2009年5月31日)。

通知的出台,标志着愈演愈烈、严重危害农村基层民主的贿选等现象,已经引起中央高度警觉。而通知所提出的一系列规范性要求,事实上也是为了弥补现有立法的不足。

现行村委会组织法等相关法律并未对贿选行为作出明确界定,这导致村级选举出现了大量“贿选”纠纷,也使许多贿选行为难以得到追究。而通知则明确要求,禁止候选人或候选人指使的人私下拉票,防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象等等。这些禁止性要求,对于防范贿选现象有很强的针对性。

以“捐选”现象为例,尽管在不少乡村,一些富人以捐助公益的方式参选已普遍存在,但其合法性却一直面临争议,有人认为这是表达“从政”愿望的合理方式,也有人质疑这是“变相的公开贿选”,村级选举中也的确出现了“谁捐多谁当选”的斗富式竞选。通知的有关要求,实际上划出了一条相对平衡和合理的底线,在一定程度上既能保护参选人的捐助积极性,同时又能防止以“捐助”之名行“买票”之实。

针对投票这一至关重要的选举环节,通知也进行了一系列规范,包括全面设立秘密写票处,普遍实行秘密写票制度,严格规范委托投票,限定选民接受委托投票的人次,严格控制流动票箱的使用等等。事实上,流动票箱、委托投票曾是保证农村高参选率的重要手段,但缺乏必要约束的泛滥运用,却付出了“人情投票”、“作弊投票”等沉重的成本。通知的严格规范,对于保障村民的投票自主权,以及真实表达其投票意向,可谓有的放矢。

农村基层民主要摆脱贿选等种种困境,离不开选举程序的规范,也离不开民主技术的完善 ,只有通过程序性、细节性、技术性的制度改进,才能阻挡各种选举“危险”和“偏差”,从程序正义达到选举公正。就此而言,“两办”通知的实施效应值得期待。不过,基于中国农村政治生态的复杂性,一些细节性问题有待进一步考量。

比如,通知要求村委会竞选禁止私下拉票,那么,与“私下拉票”相对立的“公开拉票”是否允许呢?如果允许,其边界又在哪里呢?事实上,竞争性、公开性是现代民主选举的两大立足点,要遏止游离于制度外的私下拉票行为,就应当开通制度内的公开拉票渠道。而晒在阳光下的拉票行为,实际上也能有效对抗“黑金”,从根本上防止贿选的发生。应当说,通知在这方面已经有所展示,比如提倡组织候选人同村民见面,介绍治村设想或竞职承诺等等。不过,如何以更加开放、务实的思维,进一步改堵为疏,设计出公开、有序的拉票竞争机制,划清合法拉票与违法贿选之间的界线等等,应当还有相当的空间。

再比如,村级选举中的送礼等现象,究竟是为了买票,还是寄生于乡村文化谱系上的“人情”和“礼尚往来”?一直存有争议。对此有无必要采取“一刀切”的认定方式?是否可以授权各地依据本地风俗传统划定各自的界线?

还有,对委托投票的严格限制,固然有利于防范作弊行为,但在大批农民工外出就业的现实语境下,如何才能鼓励这一群体积极参选,同时又保证其低成本地实现自己的民主权利?

此外,通知是一份党政文件,其效力有待上升到法律层面,并通过立法进一步拾遗补缺。有消息表明,1998年出台、实施已有10年之久的村委会组织法,已正式列入2009年的修法议程。细化民主选举程序、完善民主权利救济渠道、全面激活村级民主权利体系,以及建立对村委会权力的刚性监督机制等等,理应是修法的重点议题。

尤为重要的是,无论是政策还是法律层面的制度改进以及具体执行,都应当以尊重村民自治为基本出发点,应当是规范竞选而不是限制竞选,应当是保护民主而不是管束民主,如果越俎代庖,甚至“行政性”遮蔽了“自治性”,就势必走上“大一统”的历史回头路,其后果或将比贿选等等更为糟糕。

对于当下走到十字路口的村级民主而言,最好的保护莫过于尽快建构完善的民主程序,以及这些民主规则不折不扣地得以执行。基于制度引导下的村民们,当能从一次次选举洗礼中提升其民主理性,而基于制度保护下的村级民主实践,即使有所偏差,也会具有强大的自我修复能力。

(作者系《民主与法制》杂志主任记者)