我国教育投资的基本特征与政府行为“缺位”分析

孙　敏

摘 要教育事关经济发展和民生,但在我国,教育投资存在总量不足、结构失衡的现象,限制了经济发展的进一步提高。究其深层次原因,本文认为在于政府教育投资行为的“缺位”,进而分析了产生缺位的原因,并提出转变教育理念、拓宽教育融资渠道、加强政府施行行为能力等积极的政策建议。

关键词 教育投资;政府教育投资;行为缺位;层级结构;地区差距

教育事关民生,是发展科技事业和培养人才的基础,也是经济可持续增长的关键要素。因此,在现代化建设中,教育必须摆在优先发展的地位。要优先发展教育,增加教育投资是基本条件和物质保障。由于教育的公共品属性,尤其是在义务教育领域,教育投资主体不能完全由市场决定,需要政府进行有效地引导和调控。在外部性更强的义务教育领域,由政府投资或政府补贴私人进行投资;在具有准公共品性质的高等教育和职业教育领域,则需要政府引导市场适当介入,形成政府、企业和个人等多元主体并存、各有侧重的教育投资格局。

从实践看,我国教育投资总量不足、投资结构失衡,而政府在教育领域的投资行为也存在一定程度的“缺位”现象。本文试就此现象进行深入剖析,并提出相应的对策和建议。

一、我国教育投资的基本特征

近年来,我国在教育投资方面取得了飞速的发展,教育投资总量逐年增加,从1991年的731.50亿元增加到2007年的8 418.84亿元,年均增长率为53.4%,其中,财政性和非财政性教育投资总额分别从1991年的617.83亿元、113.67万元增加到2007年的8 280.21亿元、3 867.86亿万元,前者增幅为13.4倍,后者的增幅高达34倍,远远超过财政性教育投资的增长幅度。但是,我国教育经费绝对不足与相对不足的现象依然存在,主要表现在:

(一)教育投资(尤其是财政性教育投资)占GDP的比重过低

20世纪90年代以来,教育投资总量及其占GDP的比例在不断升高,从图1可看出,这一比例在90年代初期有所下降,从1991年的3.36%下降到1993年的3%,随后逐步回升,至2007年达4.87%。这表明:近年来我国GDP每年以两位数的速率高速增长,但得益于科学发展观和科教兴国战略的有效实施,教育投入的增长速度比GDP增速还要快,说明国家对教育的投入力度不断加大。

图1教育投资占GDP的比重(根据中国统计局2007年公布的数据整理)

但从国际比较看,仍处于落后水平。从表1可以看出,2005年,在OECD的30个国家中,有21个国家的教育投资占GDP的比重超过5%,平均值是5.8%,中值是5.6%。而2005年我国教育投资占GDP的比重为4.58%,2007年也仅为4.87%,低于OECD平均水平约1个百分点。很多国家甚至在1995就已经超过了中国目前的水平。

从财政性(预算内)教育投资占GDP的比重看,我国政府预算内教育投资占GDP的比重较为平稳,基本保持在2%左右,最高的年份为2.60%,最低仅为1.77%。近年来,这一比例有所上升,2007年为3.32%,比2006年的2.57%增加了0.65个百分点,总体呈现平缓上升的态势。但从国际上看,我国的预算内教育投资占GDP的比重仍较落后,美国、英国、日本三国在1990年的同类指标已经分别达到了5.2%、4.9%和4.7%,就算人口、经济等基本状况与我国近似的印度和俄罗斯的同类指标也分别达到了3.9%和3.5%。著名经济学家厉以宁对美、英、法、日本、印度等38个市场经济国家的教育投资与人均GDP间关系的数量分析表明:当人均GDP达到3 000美元时,教育投资所占比重不应低于3.29%,达到800～1 000美元时,所占比重不应低于4.06%,而我国2005年人均GDP已达到14 040元,教育经费所占比例仅为2.8%,不仅与国际水平相比存在较大差距,而且远远低于我国《教育法》明确规定的4%的目标。

(二)教育投资的层级结构不合理

教育投资的层级结构是指,在教育支出总量既定的情况下,教育投资在各级各类教育中的分配问题。这是宏观教育决策中最重要的问题,其合理配置是各级教育协调发展的关键。

综上,在教育领域中,义务教育具有较强的公共产品属性,非义务教育,特别是高等教育、职业技术教育和成人教育等具有较明显的私人产品属性。因此,作为公益代表的政府,教育投资的分配应向义务教育或基础教育倾斜,而对属于混合公共品的高等教育,应逐步提高市场资金的介入程度。从世界各国教育投资的规律看,在基础教育尚未普及时,政府通常是优先保证基础教育的发展。在我国,目前初、中等教育尚未普及,理应保障对基础教育的投资。而事实上,教育经费分配存在不合理现象,主要表现在:

1.教育投资主要集中在学校学历教育方面,所占比例高达82.99%,非学历教育投资仅占17.01%,其中用于中等专业学校、技工学校、特殊教育学校和职业培训等方面的投资比例不足7%。

2.对高等教育投资比例过高。按国际统计口径计算,2007年,这一比例高达37.78%,非高等(包括小学、中学以及中学毕业后接受的职业教育)教育投资比例仅为62.22%。而OECD30个国家用于高等教育的比例平均仅为28.30%,比我国低近10个百分点。

3.三级教育生均经费严重失衡,从表2可以看出,虽然我国三级(初、中、高等)生均经费从1:5.56:20.48降为2007年的1:4.60:7.17,但三者差距仍然过大,用于基础教育的比例仍然过低。而发达国家(以OECD30国为例)的相应比例平均仅为1:1.26:1.54,三级结构基本均衡。我国教育经费分配结构的不合理制约了我国基础教育的发展。

(三)教育投资地区差距存在扩大化的趋势

我国幅员辽阔,各个地区之间的经济社会发展水平很不均衡,进而影响教育资源在各地区间的合理分配,经济发展水平越高的地区,人均教育经费越高,反之则越低。这种差距的扩大,影响了各地区教育、经济和社会的协调发展,进而影响到整个国家教育的振兴和现代化的进程。要减轻这类问题的危害,就需要政府、尤其是中央政府发挥宏观调控作用,通过采取有效的措施,缩小地区之间的差距,改善地区不平衡的状态。但长期以来,我国由于各种原因导致的教育投资地区配置不合理的局面不但没有改善,反而有扩大化的趋势。这主要表现在:

1.东、中、西以及东北地区教育投资分布差距巨大。

在教育投资方面,东部地区历来是重点投资对象,占教育投资总额的比例也最大。而中西部地区和东北地区加起来的总额才相当于东部地区的水平。2007年,我国的教育投资在各个地区之间的分布呈现出明星的不均衡状态,东、中、西和东北部四个区域的教育投资梯度特征非常明显,所占比例分别为49.32%、20.35%、21.96%和8.36%,东部地区集中了大部分的教育投资。财政性教育投资在四个区域的分布比例为47.85:19.00:24.30:8.85,私人投资在四个地区的分布比例为52.11:22.91:17.54:7.44(见表3)。从动态角度看,东部地区的教育投资从1991年以来的平均增长速度也明显快于其他地区。

2.城乡分布。

我国城乡发展极不均衡,尤其近年来,城乡差距进一步加大,这不仅体现在经济发展程度、人民生活水平上,更体现在教育投资上。

据2007年全国教育经费执行情况统计公告显示:

(1)在各级教育生均预算内教育事业费支出增长方面,全国普通小学生均预算内事业费支出为2 207.04元,比上年的1 633.51元增长35.11%。其中,农村普通小学生均预算内事业费支出为2 084.28元,比上年的1 505.51元增长38.44%,低于全国平均水平122.76元。全国普通初中生均预算内事业费支出为2 679.42元,比上年的1 896.56元增长41.28%。其中,农村普通初中生均预算内事业费支出为2 433.28元,比上年的1 717.22元增长41.70%,低于全国平均水平246.14元。普通小学和初中生均预算内事业费支出增长最快的是西藏自治区。

(2)在预算内公用经费支出方面,全国普通小学生均预算内公用经费支出为425.00元,比上年的270.94元增长56.86%。其中,农村普通小学生均预算内公用经费支出为403.76元,比上年的248.53元增长62.46%,低于全国平均水平22.24元。全国普通初中生均预算内公用经费支出为614.47元,比上年的378.42元增长62.38%。其中,农村普通初中生均预算内公用经费支出为573.44元,比上年的346.04元增长65.71%,比全国平均水平地41.03元。[2]可见,全国范围内城市生均教育投资均高于乡村。

二、政府教育投资行为“缺位”分析

教育投资中存在的总量不足、结构失衡等问题是由包括政府、企业和个人在内的教育投资主体共同作用的结果,其原因是多方面、多层次的,我们认为,最根本的原因在于政府在教育投资领域的行为“缺位”。

(一)政府对全社会教育投资的导向存在偏差

目前,我国正处于社会主义初级阶段,经济建设仍然是这一时期的主要任务,因此,一直以来,物质资本投资都是我国政府财政支出的重点,而这一公共投资战略确实极大地促进了我国经济的发展。而教育投资属于人力资本投资,其投资周期长,收益性不明显,因此长期以来,我国政府以及社会在教育投资方面存在很大的认识偏差,相关部门也未对教育投资给予足够的重视。笔者认为其原因主要在于:

1.计划经济体制的影响。

在计划经济时代,政府对教育实行大包大揽的家长式管理方式,这导致社会普遍认为教育投资是政府的事情、是完全由政府提供的“福利”,而企业和个人对教育投资重要性的认识存在较大的欠缺,政府也没有从思想上意识到,教育是全社会的任务,需要全社会所有教育需求主体的积极参与,仅仅由政府进行家长式的管理是行不通的。

2.政府决策部门的政策取向对全社会教育投资的引导存在一定偏差。

由于我国长期以来将教育部门视为非生产性部门,视教育投入为消费,而非投资,这种传统观念以及教育投资收益的长期性和滞后性,与我国的政绩考核体系产生冲突,导致有些负责人只注重短期效益,而忽视了教育投入。但财政资源是有限的,当更多的财政资金投入到其他领域时,教育投入短缺就不足为怪了。

2007年以来,由美国次级住房抵押贷款引发的金融危机开始在全球范围内蔓延,成为继20世纪30年代大萧条以来最严重的金融危机,几乎所有国家都深受其害,中国亦不能幸免。为了抵御国际金融危机的影响,我国政府借鉴1998年应对亚洲危机的成功经验,宣布将实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,并在两年多时间内安排40 000亿元资金用于扩大内需,促进经济稳定增长。40 000亿元资金投入领域主要涉及民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建。可以预见,在今后一段时间内,财政投入的重点领域将是物质资本,教育投资的资源依然有限。

其实,在西方经济增长理论研究中,以内生增长学派为代表的经济学家们对公共投资与经济增长的关系有系统的表述。他们认为,不同投资领域对经济增长的作用机理是不同的,物质资本投资主要是通过资本积累效应拉动经济增长,而人力资本投资和研发投资却可以通过提高要素生产率及外部性效应促进经济增长。从长远看,一国经济的长期增长主要是由人力资本、知识和技术进步等内生变量决定的,这些内生变量使新古典这种模型所说的物质资本收益递减的现象不复存在,是决定经济增长的根本要素。在财政政策研究上,他们认为,由于人力资本投资、知识积累、技术进步等具有明显的外溢效应,因此政府应该通过财政政策等措施解决人力资本积累的外部性问题。

3.政府职能转变尚需时日。

政府教育投入是政府重要的职能之一。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立,构建公共财政体制的改革目标要求政府职能由以前注重经济服务的“生产型财政模式”向“社会公共服务型财政模式”转变,增强财政的社会服务功能,重点关注公共产品和公共服务的供给。但是我国政府在职能转变的过程中,在公共服务领域里,侧重于提供基础设施等物质投资领域,导致教育领域投入不足。而且,在教育领域内,政府未充分意识到不同层级教育产品的属性,比如义务教育的公共品属性更强,政府应大力支持,而高等教育和职业教育等属于准公共品,应由政府引导市场进入,并进行监督和调控。Martin(1991)、Williams(1993)和Bary(1996)等在研究各国中央政府和地方政府负担教育经费份额时指出,虽然大多数国家的基础教育是由地方政府负责提供,但任何国家的教育经费只要是完全由政府负责提供时,教育投资的绝对不足和地区差异就在所难免。

(二)政府教育投资经费缺乏稳定而充足的保障

稳定而充足的经费来源是教育投资可持续发展的重要保障。目前,我国政府教育投资经费主要来源于财政拨款,而财政拨款要受到财政收入以及其他支出项目的限制,用于经济建设的基本设施投资规模挤占了大量的可用于教育投资的经费。在财政收入方面,我国政府财政收入主要来源于税收。目前,我国的税收征管体系尚不健全,税制改革也在不断酝酿,通过税收方式取得的财政收入存在一定程度的不稳定性。

另外,教育费附加是我国政府最为明确的用于教育投资的经费来源,是我国财政性教育投资的重要经费渠道之一。2005年,国务院发布关于修改《征收教育费附加的暂行规定》,将教育费附加征收率由1%提高到3%。由于我国的教育费附加是在流转税(包括消费税、增值税和营业税)的基础上按一定比例计征的一项附加费。十多年来,全国教育税费(“三税”附加、农村教育费附加两项)总额约占全国教育经费总投入的10%左右,这在一定程度上缓解了教育经费的不足。

但是教育费附加征收中也存在着不少问题,亟待改革,这主要表现在:

1.征收力度不够。

税制改革以后,增值税、消费税属国税征收,营业税属地税征收。这一税种分家、征税机构分家的现象就使得操作上很难到位。地税部门教育费附加的征收,须根据国税部门确定的“两税”税收总额,这很容易造成少征、漏征的现象。

2.重税轻费造成流失。

一些地方税务部门只注重主要税种的征收,而在教育费附加的计征上缺乏必要的措施。一些纳税人在观念上认为不纳税违法,不纳费没事。结果只申报交纳主要税种,未按章缴纳教育费附加。

3.未专款专用。

将教育费附加征收上交地方财政后,由于地方财力不足,往往挤占教育费附加,挪为他用。据媒体报道,有的地方教育费附加被挪用了近60%。这就导致教育费附加在总量上难以保证。

同时,虽然中央和地方在征税上有所分权,但由于地区间经济发展水平的差异,富裕地区税源丰富教育费附加征收的也较多,而贫困地区则由于没有充足的税源而导致教育费附加也相对较少,造成了各地方财政在教育投资方面的差异。而这种格局与地区间对教育的需求是矛盾的,越是贫穷的地方越需要教育。而现有转移支付制度存在的缺陷并不能有效调节地区间的这种差别,因此,地区间教育投资失衡的现象也难以得到有效缓解。

(三)政府教育投资绝对不足与相对不足并存

我国财政性教育经费占GDP的比重在2007年仅为3%,不仅低于预定的4%的目标,在国际上也处于较低水平。但财政性教育经费占教育投资总额的比例近年来不断下降,由1991年的84.46%降至2005的61.30%,2006年、2007年略有回升,分别为64.68%和68.16%,这一事实说明,社会力量介入教育投资的力度相对增强。但从国际比较看,OECD国家财政性(公共)教育资金来源与非财政性教育资金来源的比例为85.5:14.5,欧盟19国的这一比例甚至高达90.5:9.5,远远高出我国目前的水平。当然,从社会保障体系的角度看,上述各国的保障程度比我国要完善得多。但单从政府对教育投资的投入力度看,虽然我国在近年来不断加大对教育的投入,但无论从现实看,还是在国际上的地位,仍然较落后。

我们可以运用教育消费需求模型[4]进行说明。影响政府教育支出的因素有很多,其中最主要的是财政支出总额和国家教育政策的限制。因此,教育需求的增量主要包括:一是由于政府财政支出总规模增大而引起的教育需求,二是由于政府的教育消费倾向提高而限制的教育消费需求,即在政府总体支出规模不变的情况下,由于政府支出结构的变化,教育消费的相对比例提高,而不是教育消费需求增加。具体计算及说明见表4。

从表4可以看出,20世纪90年代中期以来,政府教育消费倾向呈现下降趋势,近年来基本保持平稳,这说明,政府在不断增加教育支出的同时,并没有引起相应程度的教育消费需求的增加,也在一定程度上说明政府教育投资支出存在着效率缺失,即相对不足。其原因可能是多方面的,比如政府教育支出使用结构的不合理,将大部分资源投入中经济发达地区,而对于农村和一些欠发达地区,教育资源的配置非常稀缺,而这些区域却是教育投资能够发挥更大效益、外部性更强的区域。也可能是政府在对教育支出的使用方面缺乏必要的监管,而导致使用效率的降低。

究其深层次原因,在于政府单纯就公共支出本身的使用绩效进行分析,而没有深入考虑教育本身公共品的属性,与教育发展规划、教育资源的配置、市场环境建设以及人力资本产权制度等结合起来进行综合分析。因此,才使得公共教育投资背离了其本身公共品的特征,造成了其投资结构的盲目性。

我们在研究政府教育投资行为的时候,不能仅仅着眼于其投资总量的绝对不足,而应该在不断提高公共教育投资总量的同时,进行投资结构的优化、加强监督管理,来提高有限资金的使用效率,尽可能避免出现相对不足的现象。

(四)政府对社会办学力量的引导效应较低

我国教育投资短缺的一个重要原因就是社会过分依赖政府投资,政府未能够有效地引导社会资金进入教育投资领域,尤其是高等教育领域。但是从我国实践看,政府在对市场投资主体进行适当政策引导方面的施行行为是比较欠缺的。

1.政府对教育投资领域的调控不能有效调动市场参与的积极性。

近年来,非财政性教育经费所占比重有所上升,这有可能表明市场参与的程度加深,也有可能表明财政性教育经费投入的相对减少,从我国实践看,应属于后者。目前,我国政府对教育投资领域的调控主要依靠增加资金投入,在综合运用其他调控手段方面比较欠缺,如法律保障尚不健全、税收优惠力度较小等,这种调控方式可能与市场运行的规律、微观投资主体的内在需求相冲突,而不能起到调动全社会教育投资积极性的效果。这主要表现在:

(1)作为社会办学力量主要构成部分的“事业收入(包括学费和杂费、校办产业收入等)”占教育投资总额的比重在2007年为24.53%,为所有社会力量之最高,其中学费和杂费(主要来自培养MBA、EMBA、MPA、JM等专业硕士生的收入)占教育投资的比例为15.82%。但这种方式存在诸多问题,最突出的就是学校压力增大,很多学校为了创收,不得不在校外承接许多项目,这可能与学校的办学方针相冲突,导致高校教育效率的降低。

(2)社会捐赠所占比例最低,2007年仅为0.92%。

从国际上看,高等教育经费的主要来源是社会捐赠,如英国的牛津大学和剑桥大学,其经费主要来自大财团和社会各界的捐赠,其他一般大学得到的捐赠款占总经费的比例也高达7%;日本公立大学所获捐赠占学校总经费15%,私立大学更达50%。我国远远不能望其项背。这与我国的捐赠保障制度(特别是免税制度)不无关联。

目前,我国的捐赠免税制度规定企业捐赠免税额度从3%提高到了10%,个人捐赠免税额度为30%。但与教育发达国家相比,仍存在巨大差异。在美国,依照法律,个人或机构向公益事业捐赠,可免除收入所得税,个人、公司免除的比例达当年应纳税收入的50%以上。有学者认为,从表面上看,教育捐赠免税会减少一部分税收,但政府让税其实是一种转移支付,相当于把这部分收入用于办学,因此,应采取优惠措施,动员、激励更多社会力量来办学。

2.对人力资本市场的配置和调控乏力。

我国的人力资本形成和配置的调控政策缺乏系统性,合力不足。如人力资本市场的宏观调控乏力,法制化、规范化程度较低,人力资本流动的中介机构和服务管理很不健全等。尤其重要的是,我国人力资本产权界定、知识产权保护等方面的制度供给不完善,导致企业教育投资的成本与收益不对等,全社会教育投资的积极性难以得到有效释放。

3.政府教育经费融资渠道单一。

目前,政府主要经费来源是财政收入,金融手段融资不力。虽然国家多次出台文件鼓励运用金融、信贷手段支持教育事业的发展,不断完善多渠道筹措教育经费的体制,但由于我国金融市场的不完善,金融产品的匮乏,因此,融资渠道仍仅限于财政资金,而金融融资渠道非常薄弱。

三、政策建议

当然,改善政府教育投资行为缺位,首先要正确认识政府行为的限度,即由于信息不对称以及理性经济人的存在,政府对教育投资的调控不能完全矫正教育市场失灵。而且,政府行为要通过市场机制实现,避免过多的行政干预导致的效率低下和寻租行为。

因此,本文认为,要改善政府教育投资行为“缺位”的现象,需要重点关注以下几方面:

(一)转变教育投资的观念,制定符合我国国情的教育发展战略

教育投资的观念必须转变。一是要从人力资本投资的角度,更加深刻地认识教育投资的功能和作用,而不仅仅局限于教育的公共品属性,只有这样,才能将人力资本投资的属性和特点与教育投资的成本、收益结合起来,有利于完善我国的教育投资机制。二是不仅要正确认识教育的生产性,还要知道教育投资的收益比物质资本投资要大而深得多。只有这样,才能将教育投资与其他物质资本投资等同看待,增强教育投资对经济发展的内涵式推动作用。

另外,要制定符合我国国情的教育发展战略。教育的重要性有目共睹,要想将我国丰富的人口资本转变人力资本,教育的战略地位至关重要。在教育战略的制定上,要结合我国国情以及人力资本的特点,确定各类教育投资主体的投资重点,就企业而言,具体的专业技能培训是最好选择;就个人而言,合乎个人兴趣的专业化训练是体现个人价值的最好途径;而对政府来说,则需要从社会整体进步的角度,确定教育投资的战略布署,在我国基础教育尚未完全普及的情况下,集中于基础教育,是因为这是一个外部性最大、社会效益最强的领域。

(二)拓宽教育投资资金的融资渠道

1.教育附加“费”改“税”。

借鉴国际经验,开征教育税是拓宽财政性教育经费来源的重要途径。这样教育附加费就从过去依赖流转税的“费”变为独立的税种。由于教育投资与个人收入高度相关,可以个人所得为税基,采取累进制税率,在征收权限归属方面,可由中央和地方共享,并根据中央和地方对教育调控范围的不同,合理划分分成比例,这样既能保证地方教育投资的资金来源,又使中央政府能有力地调控各地区在教育投资方面的差异。

2.拓宽非财政性融资渠道。

首先,发行教育公债。教育公债是债券投资者对未来教育投资的储备,可用于弥补教育基本建设投入的不足。教育公债可由中央政府统一发行,然后按照教育战略向各地政府按一定比例将资金和债务一同划拨。其次完善助学贷款制度。政府通过有目的、有选择地发放贷款,可以优化人力资本的知识结构和分布结构,对于产业结构调整和收入分配都有积极作用。再次,发行教育彩票。据统计,全球有150多个国家发行慈善、体育、文化、教育彩票。美国许多著名学府都曾得益于教育彩票筹集的资金。因此,我国可以借鉴国际经验,发行教育彩票。另外可尝试教育股票的发行,还可加大优惠力度,鼓励社会捐赠。

(三)加强政府对全社会教育投资行为的调控

首先,要优化教育投资环境,这就需要健全教育投资的相关法规,创新人力资本产权制度,促进人才流动。其次,要对不同层级的教育采取有差别的调控措施,比如对基本教育要加强干预,而对于高等教育则要适当市场化,并通过财政、金融等手段间接调控市场主体的投资活动,如允许企业的培训支出在会计上作为成本扣除等,以鼓励全社会进入教育领域的积极性。■

参考文献

[1]弗里德里希•李斯特.政治经济学的国民体系[M].北京:商务印书馆,1961

[2]雷明全,胡武贤.我国教育市场失灵的表现、原因及政策选择[J].当代财经,2004(5)

(作者单位:上海财经大学投资系)