从民间借贷看农村金融服务创新的制度安排

中国人民银行长沙中心支行金融稳定处课题组

十七届三中全会十分重视农村金融体系的建设,强调农村金融是现代农村经济的核心。但实际上,目前农村普遍存在着金融抑制现象,正规金融供给不足决定了农村金融服务创新势在必行。本课题通过对湖南省县域民间借贷与正规金融的比较分析,探讨两者的优势,提出当前我国农村金融服务创新的对策建议。

一、湖南省县域民间借贷的发展特点

我们选取120家中小企业和291位农户作为样本,对湖南省14个市州(其中长沙市选取辖内浏阳市为样本)县域农村地区2006年至2009年上半年的民间借贷情况进行了调查,发现其呈以下特点。

(一)民间借贷规模逐步扩大。从调查情况看,样本点民间借贷余额从2006年末的17315万元的增长到2009年6月末的33331万元,折合年均增长率约28.72%;借贷频率从2006年的1592笔增长到2008年的2026笔,年均增长约12.81%,且单笔借贷规模有逐步增大的趋势。

(二)资金用途以生产性资金为主。2008年湖南省农村居民人均纯收入达到4512.5元,随着农民收入的提高,农村家庭消费一般不缺资金,民间借贷资金主要投向生产经营领域,如农村石场、砖厂、养殖场等,据调查,2009年6月末样本点民间借贷的资金用途为:生产经营资金占84.41%,家用消费资金占0.99%,投资占13.50%,其他用途占1.10%。

(三)民间借贷期限灵活。民间借贷的期限比正规金融机构贷款期限更灵活,借贷双方可以协商确定到某一天还款,不必以月或半年度为贷款期限,如果到期还可以协商展期。农村资金主要为了满足农业生产,借贷期限一般在一年以下,占全部借贷总额的83.62%,其中6-12个月的占全部借贷金额的比例为31.7%。

(四)民间借贷门槛较低,借贷方式以借据为主。民间借贷门槛较低,相对于正规金融机构的抵押、质押、担保借贷方式,民间借贷更偏好于信用借贷,如2009年6月末样本点民间借贷中采用信用方式就高达82.08%,其次才是抵押、质押、担保借贷方式,占比17.55%。借贷形式主要是以借据为主:企业采用合同文本形式的占10.06%,借据形式占81.83%,口头协议占0.91%,其他形式占7.2%;而个人采用合同文本形式的占4.95%,借据形式占88.03%,口头协议占4.83%,其他形式占2.19%。

(五)民间借贷利率较高,以到期一次支付为主要付息方式。农村民间借贷利率与农村信用社贷款利率基本持平,从样本点情况看,企业借贷年利率最高17.5%,一般在0-12%之间;农户借贷年利率最高20%,一般在0-15%之间。农业生产具有很强的季节性,尤其是在种植业和畜牧业等行业中,所获利润必须要等到农作物丰收或牲畜成年后才能收回,生产过程中几乎全是资金投入,因而民间借贷利息支付方式主要是到期一次支付。从样本点的情况看,采用到期一次支付方式的占48.83%,按季、按年付息方式分别占32.47%、13.58%。

(六)中介性质的民间借贷行为逐步增多。调查显示,各地的典当行、担保公司等逐步发展成为民间借贷的中介机构,部分地区还出现了专门的民间借贷经纪人。民间借贷中介的经营模式比正规金融机构灵活,并推动民间借贷发生了“四大转变”,即由零散向规模型转变,由高息向低息型转变,由口头向契约型转变,由单一向多样化转变。

二、民间借贷与正规金融的比较分析

(一)民间借贷相对于正规金融的制度优势

从样本点民间借贷的发展特点可以看出,民间借贷相比正规金融具有一定的制度优势,更容易满足农村资金需求。

1.信息对称优势。民间融资是一种基于血缘、地缘、人缘而发生的直接融资方式,借贷双方较固定和熟悉。贷款人可以利用自己的社会基础,综合地、深入地对所借款项的去向、投资项目的风险大小、投资项目的发展前景和借款人的信用状况进行了解。正规金融由于信息不完全或监督成本太高,倾向于“信贷配给”,有选择的提供金融服务(经常有业务往来的客户或大客户),而农业由于不同于工业的特点,一般与正规金融机构之间没有稳定的业务关系,导致乡村企业、农户等经济主体排除在正规金融机构的服务之外。

2.交易成本优势。在农村,大部分农户和乡村企业的贷款需求规模较小,较高的交易成本使正规金融机构不愿涉足这种农村小额信贷。而民间借贷融资前的信息搜寻成本和融资后的跟踪管理成本很低,甚至可以忽略。在民间借贷中,一般不需要对融资方的“公关”而支付寻租成本。农村民间借贷所具有信息对称优势,降低了调查、审核、贷后管理等交易成本。

3.经营成本优势。农村民间金融一般无正式的办公场所和办公人员,即使是中介机构,其组织机构也很简单,几乎没有管理成本或管理成本很低。没有组织机构就没有固定资产要求,也无需注册登记费用,进一步降低了经营成本。经营成本的低廉使降低农户的借贷成本成为可能,与农业生产利润低的特点相适应,成为农户融资的理想来源。

4.风险控制优势。发展初期的农户和乡村企业主要依赖民间借贷,其中有相当一部分是股权资本投入,经理人员在对项目的选择上很谨慎,内部人控制和道德风险明显降低。据常德市、衡阳市调查反映,目前该市借入资金的逾期率分别为7.91%、4.34%,均低于当地正规金融机构贷款逾期率。实践证明,真正由民间借贷主体从事的生产经营活动,往往有较强的风险控制能力和较高的投资经营效率,对于经济主体违约所造成的信用风险,能够依靠熟人社区约束机制对其进行全面借贷冻结,反而可以成为金融稳定的积极因素。而正规金融的借款人往往缺乏有效的道德和声誉约束机制,造成了农村正规金融机构的“惜贷”现象。

(二)民间借贷相关法律法规滞后于正规金融

在我国,尚无专门的法律法规对民间借贷予以规范,使得民间借贷活动长期处于一种模糊的状态,影响了金融宏观调控的效果和借贷双方的权益的保护:一是民间借贷未纳入国家统计范围,影响宏观调控政策效果。调查显示,民间借贷多属“地下”运行,存在着较大的盲目性和逐利性,在缺乏有效监督和引导手段的情况下,民间借贷资金有可能流入小水泥、小纺织、小矿山等受限制行业,从而削弱宏观政策的调控效应。二是民间借贷操作方式不规范,容易引起债务纠纷。来自法院的调查显示,当前民间融资规范程度依然不够,如部分约定利率水平偏高,出现了超过贷款基准利率4倍以上的高利贷行为;违约金约定不规范,部分企业借贷在合约中没有明确违约金或违约金比例过高,易导致法律纠纷,而法院方面在处理类似案件时也缺乏明确的指导意见,对非法融资活动的打击也往往只能以事后结果下结论,缺乏最关键的事前预防。

三、农村金融服务创新的制度安排

对比民间借贷和正规金融机构的优势和劣势可以看出,解决农村金融抑制问题,既要吸取民间借贷的优点,更要在此基础上加以规范,找准正规金融与民间借贷的最佳结合点,因此,农村金融服务创新势在必行。

1.设立新型农村金融机构,合理规范民间借贷资金。政府应尽快出台扶持措施,建立风险担保基金,引导各类投资者设立贴近农民和农村需要的村镇银行、农村资金互助社和农村小额贷款公司,鼓励境内外商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的贷款公司。引导民间借贷资金向此类正规金融机构集中,使民间借贷在继续发挥融资作用的同时,逐步向有良好监督管理的新型正规金融机构过渡,解决民间资金难以解决的长期、低息贷款问题。

2.探索农地金融制度,拓宽农民投融资渠道。农地金融是以农地作为信用保证(抵押)而获得的资金融通,农户可用土地使用权证书交存农村信用社作为抵押而获得贷款,农村信用社等机构将全部申请贷款农户的土地债券化,将债券卖给有剩余资金的农户从而筹集资金。农地金融方便了农地进入土地流转市场,若农户贷款到期无法偿还,信用社可将抵押的土地通过农地市场进行拍卖,也可自己经营。国外的经验表明,土地债券是农村金融真正建立的重要标志。建立我国农地金融制度,既要发挥市场流通的作用,也要发挥政府的政策引导、政策支持和经济援助等作用,从而扩大民间资金投资渠道,缓解农户融资难题。

3.创新抵押担保机制,提高农村资金使用效率。一是借鉴日本等国的经验,成立农业信用基金协会。由农民、农业专业合作组织、政府共同出资组成农业信用基金协会,基金协会接受借款者的债务保证申请,对融资机构出具债务担保,融资机构据此发放贷款。二是开展农村集体建设用地使用权、林权、农村房屋抵押贷款试点。农村集体建设用地使用权及附在上面的建筑物、林权属于用益物权,完全具有抵押物的特征,随着城乡一体化的发展和农村土地流转制度改革的推进,应逐步允许其可以充作抵押品。三是将大牲畜用作抵押。牛、马、骡、猪等大牲畜是民间借贷中常用的抵押品,应完善金融机构信贷管理机制,将大牲畜列入抵押品范围。四是积极推广应收账款、订单、质押仓单、渔权等权利质押贷款品种,增加农村中小企业和农产品加工企业的有效抵押物。

四、农村金融服务创新的配套设施

(一)建立农村中小金融机构风险分担机制。一是建立农业贷款风险分担机制。各级政府对农村中小金融机构因自然风险和政策性风险等原因形成的农业贷款损失给予适当补偿,加大对涉农金融机构的不良贷款处置、核销和剥离的支持力度。二是完善农业保险制度。不断完善适合我国国情的农业政策性保险发展模式,政府对政策性农业保险给予相应的财政支持,稳步提高农业保险覆盖面和保障程度。要加快建立农业再保险和巨灾风险分担机制,建立巨灾风险基金,对因重大自然灾害形成的大额赔付,由风险基金给予一定比例的补偿,逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。 (二)强化地方政府对农村中小金融机构的监管。当前我国仅

有中央一个金融监管系统,在地方中小金融机构增多的趋势下,难以真正实现监管目标。因此,要建立以中央银行与金融监管部门为主导、以地方政府为主体的农村金融监管新体系。地方政府要进一步加强与中央银行、金融监管部门的沟通协调,加强对农村中小法人金融机构的市场准入、退出、风险管理和运行规则的监管,引导农村中小法人金融机构将资金投向符合国家信贷政策和产业政策的行业,加强防范各种金融风险。

(三)建立健全农村民间金融法律法规体系。一是健全和完善民间借贷的法律法规依据,尽快出台《民间借贷条例》和民间借贷市场的指引性文件,打击和防范各种高利贷行为。二是出台《放债人管理条例》、《社会集资管理办法》等,规范民间非正式金融的经营行为。建立民间非正式金融行业协会,加强民间非正式金融的自律。三是加强对民间借贷活动的监测。要明确民间借贷监管部门,完善监测网络建设,建立民间融资信息监测统计网络,为宏观金融管理服务。

(四)优化农村金融生态环境,切实保障金融机构债权。一是加强农村征信系统建设。加强农村的诚信宣传教育,推进农村征信管理系统建设,以农信社为主体建立农村企业和农户个人征信系统和经济档案,解决银企信息不对称问题。二是建立和完善守信激励机制和失信惩罚机制,加大信用乡镇(村、户)的评比活动,对守信者在财政、税收、金融等方面实行政策倾斜,对失信者实施公开曝光、停止贷款、停止开户、停止结算等制裁,大力整饬“信用缺失”。三是金融机构要加强与执法部门的协调,严厉打击恶意拖欠和逃废债行为。法院要加强对金融案件的审判执行力度,为改善区域金融生态营造良好的司法环境。

课题组组长:尹侠

课题组成员:欧阳国良 刘孟飞 邓 婷 黄元东 周 盛