进一步完善农村义务教育经费保障机制的思考

高云庆

〔关键词〕 农村；义务教育；经费保障；机制改革；

思考

〔中图分类号〕 G467.2〔文献标识码〕 A

〔文章编号〕 1004—0463（2009）02（B）—0009—03

农村义务教育是我国义务教育的基础，也是教育事业发展中最为薄弱的一环。多年来，农村义务教育一直采取“以乡为主”的投入机制，中央和省级政府对农村义务教育投入很少，“最大规模的教育给了最没钱的政府”，这在很大程度上阻碍了农村义务教育的发展。从2001年起，农村开始实施税费改革，取消了教育附加费和教育集资等收费项目，使农村义务教育陷入了更大的财政困境。

2001年5月，农村义务教育实行了“以县为主”的管理体制，中央和省级政府加大了对农村义务教育的投入，教育经费短缺的局面得到很大程度的改善。为进一步促进农村义务教育的发展，国家陆续实施了贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、农村家庭经济困难学生“两免一补”等。2005年12月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制（以下简称新机制）。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。新机制的主要内容：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。我省新机制实施3年来，在省、市（州）、县（市、区）财政、教育部门的相互配合、共同努力下，进展顺利，成效显著。

一、我省农村义务教育经费保障机制改革取得的成效

我省新机制从2006年春季全面实施，当年全省87个县（市、区）农村义务教育阶段学校（含县镇和民族自治州城区）的401万中小学生全部免除杂费并补助了公用经费， 262万经济困难家庭学生享受到了免费教科书，53万多名家庭经济困难寄宿生得到了生活补助。2006年，全省投入新机制的总资金达到13.33亿元，其中，免杂费资金6.95亿元, 补助公用经费1.32亿元，免费教科书资金1.33亿元,家庭经济困难寄宿生生活费补助资金1.28亿元,校舍维修改造长效机制资金2.24亿元。

2007年11月，财政部、教育部完善了农村义务教育保障机制改革的有关政策。从2007年秋季学期开始，由中央财政提供资金的免费教科书覆盖面扩大到农村义务教育阶段所有学生；提高了家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，具体为：小学每生每天2元，初中每生每天3元，学生每年在校天数均按250天计算，全年小学生、初中生分别补助500元、750元。同时，提高了全省农村义务教育阶段中小学的生均公用经费标准和农村中小学校舍维修改造长效机制补助标准。2007年，全省投入总资金16.57亿元，其中，免杂费和补助公用经费资金共计8.40亿元，免费教科书资金2.51亿元，家庭经济困难寄宿生生活费补助资金2.9亿元，校舍维修长效机制资金2.76亿元。

从2008年春季学期开始，进一步提高了农村义务教育阶段学校公用经费补助标准。全省共投入资金25.77亿元，补助公用经费11.38亿元，免费教科书资金4.74亿元, 家庭经济困难寄宿生生活费补助资金4.26亿元,校舍维修改造长效机制资金3.1亿元，中央补助中小学取暖费2.29亿元。农村义务教育阶段学校经费保障水平进一步提高。

最近，我们深入部分农村义务教育阶段学校，对农村义务教育阶段经费保障机制进行了检查和调研，我们感到市（州）、县（市、区）两级政府对新机制改革高度重视，组建了工作机构，完善了各项制度，强化了财务管理，规范了各种收费，使农村义务教育经费保障机制改革工作取得了实实在在的效果。

一是农村中小学公用经费保障水平有了大幅度提高。实行新机制前，农村中小学运转经费主要靠收取杂费，财政拨款很少。实行新机制后，所有的农村学校都拿到了中央和省级财政按学生人数和标准拨付的公用经费。农村中小学校长们普遍反映，公用经费比新机制实施前增加了2～3倍，有效地保障了学校正常运转。农村中小学校长不再为公用经费发愁了，可以集中精力抓学校管理、抓教学改革了。

二是政府和学校的管理水平有了新的提高。新机制的实施，从法律和制度层面强化了政府对义务教育的责任，将学校的一切收支纳入预算管理，保证了农村义务教育经费的来源，同时也促使学校强化科学管理，民主理财，提高管理水平。

三是农民的教育负担得到减轻，许多辍学的农村儿童又回到了学校。新机制实施以后，平均每个小学生年减负250元以上，初中生350元以上，农民群众从新机制改革中得到了实实在在的好处。到目前为止已经有3.8万名辍学的贫困儿童重返校园，随着新机制各项政策的落实，这个数字还将增加。多年来一直困扰我省的农村义务教育辍学率偏高问题得到有效缓解。

二、关于进一步完善农村义务教育经费保障机制的思考

新机制实施以后，虽然通过中央和省级财政的专项补助，基本保证了学校的正常运转和教师基本工资的按时足额发放，但从建设公共财政体制的角度来看，新机制仍然没有摆脱以筹措足够教育经费为目标的制度设计，带有明显的过渡色彩，还需要进一步完善和规范。

从农村义务教育保障机制演变的内在逻辑出发，结合财政体制改革的目标要求，农村义务教育经费保障机制进一步完善的目标是：构建公共财政框架下规范的公共义务教育经费投入与管理体制。按照美国教育财政学家G·S·本森判断一个合适的义务教育财政体制运行绩效的三个标准（充足性、效率、公平），规范的公共义务教育投入与管理体制应该满足三个要求：一是能为义务教育提供充足的经费，并且随着经济增长，义务教育的经费投入也能随之增加；同时，义务教育经费增长能满足其成本支出的变化。二是尽可能地合理分配义务教育经费，提高经费使用效率。义务教育经费配置与使用是否有效率，主要看是否全面推进素质教育，提高了教育教学质量；是否提高了入学率，降低了辍学率；是否做到了民主理财，让教育经费使用过程受到监督与制约。三是确保义务教育经费分配公平。义务教育经费的分配公平具体包括三层含义：第一层含义是义务教育经费在地区间的分配是公平的，也就是适龄儿童无论生活在哪个地区，都能享受大致相等的义务教育服务水平；第二层含义是同一地区内学校间的经费投入是公平的，学生择校不是为了获取优质教育资源，主要是基于个人偏好选择不同的特色学校；第三层含义是确保处境不利的儿童能得到额外的财政支持，以保障所有适龄儿童享受义务教育的权利。为了实现这一目标，需要我们做好以下几项工作：

一是尽快研究确定最低义务教育的服务水平标准，围绕这一基本标准核算其成本和经费需求，根据经费需求确定生均拨款标准，并按各级政府的分担比例足额安排经费投入。同时，进一步规范各级政府义务教育财政拨款的形式，建立健全投入责任到位的监督检查机制。

二是进一步加大投入，切实改善办学条件。新机制保障了农村中小学最基本的公用经费支出，但农村中小学的办学条件并没有从根本上得到改观，生活用房短缺、实验条件差、音体美器材和取暖设施不足的矛盾依然存在。由于义务教育是溢出效应很强的公共产品，从经济学的角度来看，基层政府对义务教育的投入缺乏足够的动力，再加上我省县（市、区）级财政普遍比较困难，因此，改善农村中小学办学条件需要中央和省级财政的大力支持。建议中央和省级财政在加大转移支付力度，确保农村中小学教师工资和津、补贴按时足额发放的同时，结合农村中小学布局结构调整和城市化进程，设立专项资金，启动并实施二期寄宿制建设工程、农村中小学取暖设施改造工程、农村中小学实验仪器设备配套工程等项目，以尽快缩小农村义务教育阶段学校在办学条件方面存在的差距，促进义务教育均衡发展。

三是按照“以县为主”的义务教育管理体制，切实落实县（市、区）级政府在义务教育经费投入和管理方面的责任。新机制的经费投入虽然以中央和省级财政为主，但在经费管理方面县（市、区）级政府是主体。因此，要进一步落实县（市、区）级政府的责任，确保新机制的各项资金及时分解拨付到学校；要认真落实本级财政应承担的专项资金，确保对农村义务教育的原有投入不减少，并在财力许可的情况下逐年增加；在新机制实施中，市（州）、县（市、区）只承担了20%的家庭经济困难寄宿生的生活费补助和25%的校舍维修改造资金，在新机制投入的总资金中，是很少的一部分，但从这三年的落实情况来看，并不尽如人意，有些县（市、区）并没有落实到位。要规范义务教育经费管理，切实加强对学校财务工作的管理和指导，有条件的县（市、区）要在教育行政部门设立资金结算管理中心，对农村义务教育经费实行“校财局管”。

四是健全完善农村中小学预算制度，提高资金使用效益。要认真贯彻落实省财政厅、教育厅制订并印发的《甘肃省农村义务教育阶段中小学预算管理暂行办法》，建立健全规范的农村中小学预算制度。要切实加强对农村中小学预算编制工作的指导和培训，让每一位校长和相关财务人员熟练掌握预算编制的具体方法。认真做好预算编制的基础性工作，实事求是地编好预算；预算的内容要全面，数据要真实，安排要具体，使用要严格。要将学校全部收支纳入预算，按照政策规定开支公用经费，统一管理，统筹安排，做到不重复、不遗漏，不在预算之外保留收支项目。市（州）、县（市、区）和学校要通过建立健全预算制度，实现“四个确保”，即确保教师的合理收入，确保学校的正常运转，确保校舍安全，确保家庭经济困难学生上得起学。

五是加大对新机制监督检查的力度。各市（州）、县（市、区）教育行政部门要积极协调当地纪检、监察、审计、财政、发改等相关部门，充分发挥各职能部门的作用，结合实际，建立一套行之有效的监督检查和工作评估机制。要协同有关部门，加大行政监察力度，对违反规定的单位和个人进行严肃惩处。要建立和完善监督举报制度，设立并公布监督举报电话，主动接受社会和舆论监督。要积极会同当地审计部门，强化对改革资金的专项审计工作。各市（州）、县（市、区）教育督导机构要把新机制的实施作为一项重要内容，定期进行督察。教育系统内部还要建立和完善“省包市(州)、市(州)包县（市、区）、县（市、区）包学校”的工作机制，层层抓督办，层层抓落实。