中国古代缺乏以社会自治为前提的县域治理

程念祺

中国古代,在国家实行官僚化统治之前,统治者各有其民。其时,人民是“自治”的;而“自治”的基本单位,是村社共同体。然而,履亩而税实行之后,村社共同体组织生产和分配土地的职能丧失,“自治”的能力随之削弱,并逐渐消亡。这就给国家的官僚化统治带来许多问题。其中最突出的,就是县域治理问题。2000多年之中,中国最小的行政区域都是县;县以下,诸如乡里保甲之类,不过是应政府之命,为方便政府征发赋役和维持地方治安而建立的一种人口编制,而不是人民的自治组织。人民没有自治组织,社会的许多事业必然荒废。原来,在村社共同体内部,生活和劳动虽然以家庭为基本单位,但诸如份地定期分配、公田耕作、沟洫疏浚、公积劳动和贸易,以及社会互助等各项事业,皆由共同体所主持。可以认为,在这种村社共同体内部,仍保持某种“大同”的性质。这是适合当时农业社会生产力水平要求的。而当这种“大同”的性质丧失,村社就只剩下原来共同体的躯壳,不再具有上述自治的功能;“和协辑睦”和“敦庬纯固”也没有了。村社不能自治,则县域治理就只能是一句空话。

以汉代为例。汉代县以下设里、亭、乡。里设里魁,“民有善事恶事,以告监官”。亭设亭长,“以禁盗贼”。乡设啬夫,“知民善恶,为役先后,知民贫富,为赋多少,平其差品”;设三老,“凡有孝子顺孙,贞女义妇,让财救患,及学士为民法式者,皆扁表其门,以兴善行”;设游徼,“禁司奸盗”。由此可见,当时在地方上,人民被控制在一个“赋役—教化—治安”的系统内,是纯粹的“治于人”者,而非“自治”者。在这种情况下,所谓“教化”,其实不过是聋子的耳朵——摆设。汉代地方上还有一种豪强,始终与国家争夺对人民的控制权。对豪强的打击,是汉代国家的一项既定国策。但是,旧的豪强被消灭了,新的豪强又产生了。豪强是地方势力,却与政治特权有着千丝万缕的联系。他们凭借着政治经济特权,使大量人民依附于他们,如同牛马。汉武帝时,董仲舒指桑骂槐,说汉朝像秦朝一样,在国家和豪强压榨之下,“贫民常衣牛马之衣,而食犬彘之食。重以贪暴之吏,刑戮妄加,民愁亡聊,亡逃山林,转为盗贼,赭衣半道,断狱岁以千万数”。后来汉哀帝也承认,贵族、官吏和豪强“多畜奴婢,田宅亡限,与民争利,百姓失职,重困不足”。至于篡政的王莽则指责汉朝:“富者骄而为邪,贫者穷而为奸。”凡此,都足以表明,社会的基层如果不能自治,就不可能有所谓县域治理,那么民政的败坏是必然的。汉代也有一些地方官,在治理地方的过程中,亲自对百姓“教以礼让”,“为陈和睦亲爱销除怨咎之路”。但是,人民既然无“自治”的环境,那么这种“教化”就没有生活的基础,因而决不会有实际的效果。

西汉地方为郡县两级。郡的权力很大,一郡辖数县,或十几个县;郡的属官和所属各县的县令(长)及其属官,皆由郡守任命。汉武帝时,一个叫严安的人上书说:“郡守之权非特六卿之重也,地几千里非特闾巷之资也,甲兵器械非特棘矜之用也,以逢万世之变,则不可胜讳也。”意思是要削弱郡太守的权力。但是,汉武帝没有采纳严安的建议。后来,郡太守违法乱纪的情况越来越严重,汉武帝始设州刺史监察郡太守的行为。刺史之设,权力渐增,而不仅仅为监察;至东汉,州更演变为更高一级的地方行政机构,地方行政遂由二级统治转变为三级统治。三国时夏侯玄认为,地方行政无论是二级还是三级统治,对于县治都是不利的。他建议,不如“省郡守,但任刺史”,“县皆径达,事不拥隔,官无留滞,三代之风,虽未可必,简一之化,庶几可致,便民省费,在于此矣”。即地方行政只设县一级,使中央的政令可以直达,而以刺史监察县治。显然,夏侯玄所考虑的,是加强县一级行政的权力,以利中央对地方行政的控制;但仍没有涉及怎样通过发展地方自治,以促进地方事业的发展。

就总体倾向而言,秦汉以后,中国的地方行政,无非是叠床架屋;而宋元明清四代,更是将地方的行政权一分再分,目的无非是加强中央对地方行政的控制,并且不惜以牺牲地方的办事能力为代价。在这种情况之下,国家之所谓民政,主要就是收税。钱穆就批评宋朝“地方政事的性质,似乎只在为中央聚敛”;“既已尽取之于民,不使社会有藏富,又尽输之于中央,不使地方有留财”。在这样的情况下,当时县一级的所谓治理,唯一的目的就是完成朝廷的赋税征收,而地方的事业则是一切废置。

学者往往认为,中国自古是皇权不下县,基层社会由乡绅和宗族自治。皇权下不下县,不可一概而论。对这样的议论,近来已有学者予以批评。盖人民之被编制在一个“赋役—教化—治安”的系统内,怎么可以说是皇权不下乡呢?但是另一方面,当人民仅仅被编制于“赋役—教化—治安”的系统之内,实际上已被剥夺了自治权力,又如何自治呢?所谓乡绅,或在乡里有某些义举,但总体而言,是一股兼并势力,不是兼并土地和隐占人口,就是向小农转嫁赋税,又如何率民自治?宋朝的范仲淹想利用宗族的力量来实现人民的自治,首先想到的就是在宗族内部设立“义庄”,为宗族内部的救贫恤孤、教育和公积事业,建立一个实现的基础。他制定了《义庄规矩》,希望各地宗族都能仿置。但是,他的义庄“置上田十顷于里中”,可见,也是以兼并为前提的。但根本的问题在于,宗族并非是社会自治的温床。明初的方孝孺,也是希望在乡里和宗族中实行社会自治。但方孝孺认为,“法弛教失”之下,虽“至亲之爱皆化而为途人”。意思是说,人民生活的物质基础、制度保障,以及与之相关的教化,都已不存在了,宗族的亲亲之义也就不可能保持下去。所以,他提出的自治方法,按萧公权先生的概括,就是在乡族之中,“运道德之力量以正风俗,藉互助之组织以救饥寒”。这种方法的特点,就是在一乡一族之中建立自治组织,使人人参与,而不是靠一二精英之赞助。

按吕思勉先生所说,宋明时代的一些封疆大吏、地方长官和绅士,的确已认识到“治化的良否,不尽系于政治,而亦由于社会”。这样的认识,使他们或用心于地方社会的自治方面。然而,在当时的那种政治体制下,国家设官治政的目的,即如黄宗羲所说:“君分吾以天下而后治之,君授吾以人民而后牧之,视天下人民为人君囊中私物。”而认为人民并无自治的能力,则是另一种更为深刻的偏见。毫无疑问,这样的目的和偏见,使中国基层社会的自治,受到了最大限度的抑制。正是在这种情况下,中国历史上的县政,总显得无所作为。黄仁宇先生认为,中国的传统社会是一个巨大的平面,而官僚的统治垂直于这个平面之上,两者之间缺乏一个中间结构,所以国家和社会之间很难沟通。实际上,他所说的社会之为平面,亦即社会没有自治组织,故政治难以对社会产生作用。

中国历史上,就中央对地方的控制而言,官制的设置是有很多成功经验可以总结的;但就国家和社会的关系而言,因社会缺乏自治,则政治缺乏社会资源;而其中最基本、最重要的,就是因人民缺乏自治,则县治难以发挥积极的作用。