试论主权国家在全球环境治理中的地位

孙凤蕾

摘要：在全球环境治理主体多元化的的今天，尽管国家行为体受到非国家行为体的挑战，有式微的趋势。但主权国家依然是全球环境治理的核心主体，在国际关系中处于主导地位。在当前甚至今后相当长一段历史时期内，没有任何新的主体能取代国家行为体成为国际关系的主要角色。

关键词：全球环境治理；主权国家；核心主体

中图分类号：D03文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0159—04

从全球角度看，主权国家的观念开始于1648年的《威斯特伐利亚和约》，威斯特伐利亚体系的最主要特点是，承认文化、哲学和意识形态的多样化。结果是导致了独立主权国家的产生与发展。“在这个体系中，国家被确认为在边界范围内拥有最高权力或主权的势力”、“国家相互尊重主权通常被认为是这个体系的基本原则。”从那时以来，国家主权的观念已经存在了350多年，并被世界各国普遍接受。而独立主权国家的国际体系是这样一种体系：在这里，国与国之间的关系是发生在各自国土疆界以外的，因而构成一个界限分明的整体——世界上的全体国家。全球化的迅猛发展，带来了诸多的全球问题，而全球环境问题则是尤为显著的一个。在全球环境治理中，尽管以联合国环境规划署为代表的国际政府间组织以及相当数量的国际环境非政府组织在全球环境治理中发挥重大作用，但国家仍是全球环境治理机制中最重要的行为体，各主权国家的政策行为对于国际环境机制的创建、运行和效用具有其他行为体不可比拟的巨大影响力。

1，国家是全球环境治理最基本的主体，在国际关系中依然处于主导地位。

主权国家是当代国家关系体系的主要构成单位，是当今国际舞台上最活跃、最富有能量的主角。国家之间的互动不仅是国际关系中最重要的内容，而且直接决定着国际社会的现实面貌，发展进程和总体趋势。国际行为体的主要成分是民族国家，因此，国际关系首先是基本行为体——主权国家之间的关系。在国际关系中，无论是全球层次，还是在地区、多边或双边层次，国家都表现为核心要素，占据着中心位置，起着决定性的主导作用。这是因为国家是国际关系中唯一享有主权的行为体，是最有实力的角色。这是任何一个非国家行为体所无法做到的。同时，国家间的相互关系规定了国际关系的主要内容和基本状态，大量的国际问题乃至全球问题都要依靠国家间的协调和合作来解决。因此，国家行为体是当代国家关系体系中最主要、最基本、最活跃、最有作为的行为主体。同样，在全球环境治理中，主权国家依然是最基本的最重要的治理主体，也只有它才能决定着全球环境治理的成效。詹姆斯N·罗西瑙在《没有政府的治理》中也强调，“并不是想断定当今的国际关系变革正在销蚀国家的中心地位”，“像跨国公司和银行这样的非国家主体的重要性可能会上升，但很少有迹象表明他们正在把国家从中心舞台上排挤出去”，“除了国家，没有其他力量能够统治整个社会而不崩溃，并陷入部落制的内部民族主义的泥潭当中，或受到官僚的、超民族主义的无效统治。”“西方国家及随后世界其他地区的人民已在其中做了三百年政治顶礼膜拜的威斯特伐利亚神殿还没有完全崩塌。国家仍然是国际关系中的中心政治角色。”

主权国家的在全球环境治理中的这种核心地位，具体表现为：

首先，国家环境主权原则是全球环境治理一个极其重要的原则。

由于环境问题的超国界性，使它越来越成为重要的国际不安定因素，在国家之间的对外关系中成为国家首要考虑的问题。环境问题与经济贸易有了密不可分的联系，与“人权”交织在一起，环境问题也成为国家安全考虑的重要问题之一。这一切都使国家主权涉猎全球环境问题成为一种趋势，最终导致了国家环境主权理念的形成与确立。而国家环境主权原则也成为全球环境治理的重要原则之一，也有人称之为“国家环境资源主权原则”。

有学者认为，国家环境主权最早可追溯至1939—1941年特雷尔冶炼厂仲裁裁决中，其进一步得到确立是在1962年联合国通过的《关于天然资源之永久主权宣言》之中，他明确各国对其生存环境和资源享有永久主权的权利，各国有权自主决定对其开发利用。它把环境权包含在主权之中，作为主权的一项重要内容。《斯德哥尔摩人类环境宣言》将这一原则表述为“尊重国家主权和不损害国外环境原则”。《里约环境与发展宣言》更是将这一原则作为第二项原则，指出“依照联合国宪章和国际法原则，各国有按照其环境政策开发自己资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。可以看出，这一原则表现为两个方面。首先，它体现为国家享有开发其资源的主权权利，即包括对环境资源的所有权和环境事务的处置权。这是国家主权固有的内容，任何国家、组织和个人不得侵犯。其次，它表现为不损害他国环境和各国管辖范围以外的环境的原则。国家环境主权原则一方面强调各国对自然资源拥有永久的主权，另一方面强调各国在行使各自环境主权的同时负有确保不损害他国和国际共有地区的环境义务，从而保证了该原则的国际合法性与现实的可行性。这一原则在充分赋予各国享有环境与资源开发权利的同时，更强调了国家应承担的环境保护义务，体现了在全球环境治理中的主权国家权利和义务的平衡和统一。两者构成统一的整体，前者是基础和基本前提，后者是保障，两者紧密联系，相互依存、不可分割。它们是同一问题的两个方面，其实质就在于实现国家环境主权权利。

其次，主权国家在全球环境治理机制的创建、运行以及效用方面发挥着主导作用。

国家是历次全球环境会议的主要参与者，同时也是国际环境立法的基本法律主体，全球环境治理机制中的主要原则、规范和决策程序的确立主要通过主权国家间的谈判、妥协、承诺与认可方可以实现。在全球环境治理机制的创建中，从1972年的第一次人类环境大会到1992年的里约环境与发展大会再到2002年的约翰内斯堡可持续发展首脑会议，这三次具有里程碑意义的全球环境会议，尽管有社会各方的努力，有非国家行为主体的参与和影响，但是集立法、执法和行政权力于一身的主权国家无疑是最主要的参与者，而且其政策和态度关系着历次全球环境治理活动的成败。

国家的政策行为极大地影响全球环境治理机制的运行与效用。有学者指出，由于国际机制主要被看作是世界政治的基本特征的调节性因素或者是“干扰性的变量”，在缺乏国际政府、法律和法庭来强制执行某种禁制政策的情况下，国际机制的所有政策依然主要在国家政府的层面上得以执行。因此，国际机制的运行和实际效用主要依赖于各参与国家的具体政策的实现。如果不与国家这样牢固的依托相联系，国际机制的作用就会飘忽不定。在全球环境治理问题上，尽管相关国际机制的诸多原则规范还没有落实到具体执

行层面，但国际机制的实际运行依然需要参与国际机制的各主权国家出台相应的国内政策法律方可得以实现，其效用更要以各主权国家所愿投入的时间和能量进行衡量。因此，国家的政策行为仍是影响全球环境治理机制的运行和效用的最重要的因素。

最后，主权国家在国际环境法制定和实施过程中，起着决定作用。

在国际环境法领域，作为国际环境法基本主体的国家，其主要作用体现在：(1)缔结环境条约。尽管在环境条约的签署中，非国家行为体的作用不容忽视，其重要性也呈日益增长的趋势，但是国家依然是环境条约签署的决定因素，只有主权国家在实现了部分环境管辖权和使用权的让渡，才能最终形成协议。(2)承担条约规定的义务及其他环境义务。主权国家是环境法的权利主体，同时意味着也是义务主体，也只有主权国家这一义务主体才是最稳定和可靠的。(3)创立进行国际合作的环保国际组织，国际政府间环境组织的成员无一不是主权国家。(4)通过国际、国内法方式实施环境条约，是实施条约和监督条约实施的主体。任何法律规范，如果得不到有效的实施则是一纸空文。国际环境法依然。国家是国际环境法的基本主体，国家的实施是基本的、直接的、主要的和决定性的。一方面，各国要使其国内经济手段可以被用来实施国际环境规则；另一方面，国家制定并执行国际环境法的有关法律、法规。(5)独立地进行国际求偿。作为国际环境法的主体，主权国家具有这一权利。(6)承担国际环境法律责任。国际环境损害责任制度是一个复杂的综合性的法律责任制度。主权国家是国际环境法上的权利和义务的主要承受者，也是国际环境责任的本主体。如果一个国家的行为违反了国际环境法的义务或造成了他国或国际公域内的环境损害，国家就必须承担国际环境损害责任。同时一些国际条约也规定，如果一国对其控制或管辖下的个人行为造成了他国或国际公域的环境损害，国家也须承担责任。

2，国家行为体受到非国家行为体的挑战，有式微的趋势

二战以来，国际关系中最重大的变化之一便是非国家行为体的大量增加，主权国家作为国际关系的唯一行为体的传统观念被打破，国际关系行为体多元化。为数众多的迅速建立起来的国际组织、跨国公司积极参与国际事务，涉及的领域非常广泛，深入到主权国家传统的管辖领域，并发挥着越来越大的作用，对国家行为体构成了直接的挑战。

首先是国际政府间组织。以联合国为代表的国际组织在全球环境治理中功能逐步提升，由于建立在主权国家基础之上的国际政府间组织和主权国家一样在国际法上具有独立的人格，同时拥有着能够承担一系列全球环境治理的机构，而且拥有采取行动所必须的自主权。这样，功能上的重合，导致国际政府间组织在运作中必然部分取代传统由主权国家实行的职责，使主权国家在这部分问题上实际上失去了最高权威，这对传统国家主权的侵蚀和制约是显而易见的。尤其在全球环境问题上，国际政府间组织在全球环境治理的国际层面上，发挥着全局性作用。有学者认为，国际政府间组织对国家主权的异化有三个表现：一是对主权的分割、减损。即国家向国际组织转让部分主权使自己原有权利的减少。二是对主权的制裁；三是向侵蚀主权发展。其次是跨国公司。大多数跨国公司的活动都得到了所在主权国家的合法允许，这意味着在主动层面上，所在国把经济范畴内的某些事务让渡给了跨国公司。如对矿山的开采权，国家一旦把矿山租借给跨国公司开采，至少在租借期内所在国对其在这块土地及这块土地上的资源不再有充分行使主权能力。由于跨国公司对利益最大化的追求，这种对环境主权的让渡很可能会给东道国带来环境的破坏。再如跨国公司对有害物质的跨国转移对国家的环境主权也是一种侵蚀。最后就是非政府组织。近年来，随着全球环境问题的加剧，非政府组织的数量大为增加，活动也日益频繁，尤其是在环境领域，非政府组织的影响力和辐射力甚至已在某些方面超过了许多国际政府间组织。国际环境非政府组织在环境问题上对各国(尤其是发达国家)的巨大压力都不断凸现了非政府组织在国际社会的影响和作用。这种影响和作用的扩大，也使非政府组织对国家主权构成了一定的侵蚀和制约。从发展前景看，非政府组织在环境领域的存在和积极活动将使主权国家在维护国家主权方面面临越来越大的挑战。在主权国家对这些组织的控制能力越来越弱的同时，这些组织将在环境事务中不断发出自己的声音，进而对国家行使主权的意志和能力构成进一步的影响和牵制。1999年的西雅图事件是一个很好证明。如果说，在主权的侵蚀方式上，国际政府间组织是以国家的主动接受为前提，跨国公司是在经济领域的外部渗透，非政府组织则是对国家主权内外两个向度的挑战。

“由于国家正被日益卷入由正式及非正式的规制编织成的网络中，而且这个卷入的过程有可能在即将到来的整个世纪里继续取得进展(尽管是阶段性的)因此拥有传统上的高度政策自治的国家概念基本上已不再准确。”罗西瑙认为，“传统威斯特伐利亚体系中国家自治的那些支柱在过去已受到侵蚀并表现为一种持续衰退的过程”。这些分别是：诉诸武力的成本／效益比率小、负面的外部关系(例如环境危害、疾病的跨国传播等)带来的损害微小、低水平的相互依存、信息流量小、独裁主义政府居主导地位及文化的异质性等等。

(3)对国家在全球环境治理中的地位展望

尽管非国家行为体在全球环境治理中的作用日益明显，重要性也愈渐增强，但是非国家行为体的行为有一定的局限性，它们大多是国家的派生物，都是在国家关系日益发达的基础上演化出来的。非国家行为体，特别是国际组织，其性质、地位、行为、作用直接或间接受到国家的制约和影响，它们在国际关系中的重要性和作用的大小，在很大程度上取决于它们直接或间接影响国家行为能力的大小。同时，由于它们的国际法律地位尚未完全确定，从而直接影响到其作用的发挥。因此，非国家行为体还无法取代国家在国际关系体系中的地位和功能。

尽管如此，国家行为的功能与作用还是应该做出相应的调适。“全球化从国家内部改变了国家权力的基础，并产生出一种多层次的后威斯特伐利亚的世界秩序。国家在这个秩序中仍然是重要的(确切地说，应该是最重要的——笔者注)，但只是作为若干权力层次中的一层。”因此，国家在全球环境治理中的功能和作用需要作适度的调适，要改变传统的国家主权观念，确立一种新的国家主权观。

国际社会的现实显示，在当前甚至今后相当长一段历史时期内，没有任何新的主体能取代国家行为体成为国际关系的主要角色，也没有任何成熟的政治制度与体制安排能取代自《威斯特伐利亚和约》以来人们所熟悉的政治制度与体制安排，即以领土政治和主权国家为轴心的一整套政治框架和行为规则。但与此同时，我们又必须承认，非国家行为体的日益活跃不仅是事实，而且是历史趋势。国家已不可能独自垄断对人类公共事务的管理，国际关系中国家一枝独秀的时代已告终结。国家必须学会同非国家主体对话、合作，共同分享管理公共事务的权力。尽管国家及其主权的绝对性、至上性仍有其历史合理性一面，并在现实的国际关系中发挥重要作用，但国家及其主权的相对性一面日益显现。应该更多地关注这种相对性的影响，尤其要加强国家及其主权的绝对性与相对性之关系的研究，以便使国家行为体的功能与作用能够适应人类社会的转型，适应国际关系发展的新趋势。