论民办高等教育发展的社会环境及其改善

董圣足 卢丽琼

（1.上海市教育科学研究院,上海200032；2.上海建桥学院民办高等教育研究所,上海201319）

人们通常所理解的社会环境,包括政治环境、经济（市场）环境、人口环境和文化、科技环境等方面。社会环境决定了高等教育系统的范围,不理解环境,就不可能理解高等教育的运行机制。正如美国社会学家珍妮·H·巴兰坦所指出的,“高等教育机构一直在为生存而奋斗。而环境中对其生存至关重要的某些因素极大地影响着决策和变革。”[1-2]除了法律政策环境外,民办高等教育的生存与发展还受到其他各种社会环境因素,如管理体制、市场、文化及舆论等的影响和制约。

一、民办高等教育社会环境改善的必要性

尽管我国民办高等教育在过去近三十年间取得了长足进步,且与民办高等教育发展相关的法律和政策环境也得到了较大改善,但由于我国过去长期实行计划经济,以及由此导致的体制性障碍和制度性缺失,使当前民办高等教育无论是宏观管理还是微观运行,都还存在不少问题和矛盾,面临着许多困难与挑战。如有关民办高等教育发展的指导思想不甚明确,对发展民办高等教育的重要性和必要性认识模糊、重视不够；民办高等教育的整体发展缺少长远规划,政府部门缺少对民办与公办两类不同高校之间的培养目标、发展定位以及发展重点等问题的通盘考虑,致使公办高校与民办高校之间出现了一定程度的重复建设和不适当竞争；受人口出生规律影响和国家高等教育发展战略调整,民办高校赖以生存的生源总量不断下降,民办高校生存发展的空间日渐萎缩；民办高校各项平等待遇尚未完全落实,如建设用地、信用贷款、税收优惠与合理回报等问题,以及民办高校教职工的事业身份、退休待遇以及学生的公平权益等问题,目前均未得到妥善解决；对民办高教市场的监管缺少行之有效的办法,在民办高等教育的行政管理上,政府部门一定程度上存在“错位”、“越位”和“缺位”现象,比如在专业的设置、招生计划的确定和收费标准的制定等方面,政府管制仍然过多,民办高校的自主权还非常有限；而对某些民办高校的办学失范行为,相关部门的监管措施则不够有力,导致不同类型的高等教育机构以及某些民办高校之间围绕生源出现了恶性竞争；民办高教发展的社会舆论环境有待改善,由于缺少正面的宣传报道和良好的舆论氛围,加上受少数地区个别民办高校的负面因素牵累,当前我国民办高校的社会地位仍然不高,公众认可度偏低,民办高等教育的整体形象和社会声誉不高,亟待提升。

在行业环境中,民办高校面对的竞争除民办高校之间的竞争外,还有民办高校与公办高校之间、公办高校独立学院与民办高校之间、民办高校与外资（合资）办学机构之间的激烈竞争。[3]公办高校不仅在数量、办学积累、政策与经费支持上均优于民办高校,而且在抗风险能力上同样具有明显优势。独立学院依托母体大学的实验设备、图书资料等有形资产和校名品牌、智力资源和社会声誉等无形资产,具有民办高校无法拥有的优势,挤压着民办高校有限的发展空间。外资（合资）办学机构在中国开办分校,利用国外校名、声誉等资源开设跨国网上课程,以此在中国教育市场中分得一杯美羹。

面对诸多外部挑战和竞争压力,作为高等教育体系重要组成部分的民办高等教育,在处于弱势地位的情境下,要想走一条稳健、可持续发展的道路,必须重视与其发展休戚相关的社会环境建设,为自身的生存与发展谋求更多的资源、更好的平台及更大的空间。

二、改善民办高等教育发展环境的若干思考

如上所述,社会环境中存在的诸多问题,在很大程度上影响和制约着民办高等教育的发展,因此有必要对民办高教发展所面临的社会环境进行优化和改善。鉴于国内同行对民办高等教育所面临的法律和政策环境,已有很多很好的论述且已形成比较一致的看法,本文仅选取社会环境中与民办高等教育发展直接相关但尚未被充分认知的若干要素加以剖析。

（一）完善生产要素市场,优化民办高等教育资源配置

随着社会主义市场经济体制的确立,我国的商品市场日益完善,市场功能日趋扩大。金融市场、技术市场、劳动力市场、信息市场和房地产市场等也逐渐发展形成。这就是生产要素市场。这些要素市场构成的统一体,在整个国民经济中起着十分重要的作用。对于因应市场而生的民办高校而言,其良性运行和健康发展,也需要通过完善各类生产要素市场,为其提供有形和无形的资源支持。就当前和未来一个时期看,在民办高等教育生产要素市场建设上,有必要在以下三个方面寻求突破。

1.探索建立民办教育产权交易市场。产权交易市场,是指供产权交易双方进行产权交易的场所。广义的产权交易市场是指交换产权的场所、领域和交换关系的总和。在实际操作中,我们所说的产权交易市场是指狭义的产权交易市场,即在社会主义市场经济条件下,各类企业作为独立的产权主体从事以产权有偿转让为内容的交易场所。包括产权交易所（中心）、资产调剂市场、承包市场或租赁市场等。对于经济领域而言,完善的产权交易市场的存在,是市场经济体制成熟的标志。

就民办高等教育行业来讲,借鉴经济领域产权交易市场的运行规则和操作经验,探索建立民办教育产权交易市场,其重要意义体现在以下几个方面：第一,有利于促进民办学校产权流动,推动教育资源的优化配置。按照《民办教育促进法》的有关规定,民办学校可以进行分立、合并,也可以进行变更、终止。这就涉及民办学校的产权界定、价值评估和资产交割等活动,通过产权交易市场中介,提供各种专业服务,使这些活动更加客观、公正及高效地进行,有利于促进民办院校之间的资产重组,推动民办高校做强做大。第二,有利于实现办学投入主体的多元化,进一步完善民办学校法人治理结构。通过教育产权交易市场,可以变更、引进新的学校举办者,实现学校出资主体的多元化,分散和均衡学校“股权”分布状态,有利于杜绝“一股独大”现象,克服“权力垄断”问题,从而能够确保重大决策更加民主化、科学化。第三,有利于保护出资人的权益,吸引更多的社会资金进入民办高等教育领域。一旦建立了教育产权交易市场,民办学校的原有出资者就可以通过公平交易,选择转让其所持有的学校“股权”,安全退出教育“市场”；而新的举办者则可以通过自由购买部分民办高校的“股权”,顺利进入民办教育行列。这就使得出资人的权益有了更加充分的保障,从而有利于调动出资人的积极性,有助于吸引更多的社会资金参与举办民办高等教育事业。

2.加快建设民办高等教育人才市场。教育人才市场作为劳动力市场的重要组成部分,也是我国人事劳动制度改革中出现的新生事物,虽然人们对它的概念、内涵、外延及形式等看法仍不尽统一,但教育人才市场是客观存在的且近年来得到了迅速发展。与劳动力市场相类似,教育人才市场由教育人才的供给、教育人才的需求和教育人才的价格等三大基本要素构成,其主要形式有人才交流中心、各类劳务服务公司和职业介绍所等。

对于民办高等学校来说,积极建设民办教育人才市场,为其发展提供人力资源和各类人才的保障,意义也十分重大。鉴于当前教育人才市场发育还不充分、人才市场功能尚未全面彰显以及其为民办院校所能提供的服务仍比较有限等现状,有必要加快建设专门针对民办教育的人才市场,为各级各类民办学校提供人才信息、人才交流、人才开发（专业培训）、人才保障（社会保障）和人才管理（人事代理）等专业服务。对于民办高校而言,除了要建立专门针对教师及各类专业管理人员的人才市场外,还要积极构建针对院（校）长等高端人才的专业市场,为推进民办高校校长职业化提供条件保障。

3.尝试建立民办教育资本市场。根据Mishkin（1995）的定义,所谓的资本市场是指期限在一年以上的资金融通活动的总和,包括期限在一年以上的证券市场以及期限在一年以上的银行信贷市场。[4]资本市场是现代金融市场的重要组成部分,其本来意义是指长期资金的融通关系所形成的市场。但市场经济发展到今天,资本市场的意义已经远远地超出了其原始内涵,而成为社会资源配置和各种经济交易的多层次的市场体系。在高度发达的市场经济条件下,资本市场的功能可以按照其发展逻辑而界定为资金融通、产权中介和资源配置三个方面。

对于经济领域、企业组织而言,资本市场的作用不言而喻；而在现有法律框架下,对于国内民办教育机构而言,资本市场则无疑还是一块禁地。①显然,这是由于民办教育一律被归入“非营利组织”所致。在可以预见的未来,如果我国能够对民办教育实行分类管理,将民办学校区分为营利性学校和非营利性学校,那末,对于其中参照企业法人形式进行管理的营利性民办学校,则可以按照《公司法》规定,借鉴美国等国家营利性私立大学的做法,允许其通过资本市场进行直接融资和资源配置。这样做,一方面有利于这一部分民办学校做强做大,获得更好更快地发展；另一方面,也有利于广泛吸收社会资金转化为教育资源,推进高等教育的大众化乃至普及化。

（二）健全教育中介组织,推动民办高等教育内涵建设

教育中介组织特指为各级各类教育提供决策和管理等服务的社会组织。教育中介组织不是政府的附属物,也不是学校的代言人,更不是政府与学校的一个行政管理层次,而是按照一定的法律法规,遵循独立、公开、公平、公正的原则,在社会活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能,实施具体的服务性、执行性及部分监督性行为的社会组织（吕凤太,1998）。作为“第三部门”和公益性机构,教育中介组织的核心目标是为政府和学校提供优质服务（如提供信息、咨询、督导评估等）,而非赢利。[5]159教育中介组织在高等教育管理和院校发展中的作用,主要体现在以下四个方面[6]：一是缓冲作用；二是行业协调、管理作用；三是利益申诉和行业维权作用；四是研究、咨询和论坛作用。

近年来,民办高等教育中介组织伴随民办高等教育的蓬勃发展而逐步兴起。究其原因,主要是来自上下两个方面的需要：就政府而言,随着机构改革的深化,其管理重心逐步上移,许多管理职能也逐步转移,或交给下一级管理机构（包括学校）,或交给新组建的机构,如行业协会；就民办高等学校而言,我国民办高等教育在规模上取得了长足发展,单靠政府机构的力量,已无法满足民办高校依法办学、规范管理的需要,一部分政府职能,如审批标准的制定、资质审核和分等评级,具有较强的专业性,必须由独立的机构来承担。[7]由此可见,建立健全民办高教中介组织,对于完善政府部门的宏观管理,推进民办高校法人治理,推动民办高等教育内涵建设,同样具有十分重要的意义。

在民办高等教育中介组织的发展上,借鉴国外经验,从我国民办高等学校的实际情况和具体特点出发,今后一个时期,需要重点加强和推进如下三类教育中介组织建设：[5]162-171[7]

1.研究咨询型中介组织。这一类中介组织的主要功能是为政府的教育决策提供服务。如法国的全国高等教育和科学研究审议会、美国的卡内基高等教育政策委员会、英国的大学基金委员会、我国台湾地区的私立学校咨询会以及国内不少省级教育行政部门设立的教育科学研究院等。这一类中介组织还可以接受政府或学校委托,开展民办高校办学状况调查和研究,起到下情上达、沟通政府和学校的作用；同时对申请设立的民办高等学校,组织先期评议,提出咨询意见。

2.鉴证型中介组织。这一类中介组织的主要功能是评介教育机构或个体是否达到既定的最低标准,并授予合格的机构或个体鉴证或证明。如澳大利亚的学习委员会、英国的独立学校议会、美国的卡内基教学促进基金会和我国北京、上海等地设立的教育评估院等。这一类中介组织最重要的任务是按照教育行政部门的规定,接受其委托,结合地区和学校的实际,制定切实可行的鉴定与评估标准,在确保私立高等学校基本质量的同时,保证它们有不同于公立高校的办学特色。

3.行业协会型中介组织。这一类中介组织的主旨是实现教育机构的自律,提高其服务质量。如美国大学教授协会,美国大学和学院联合会以及中国民办教育协会等。这一类中介组织的首要特征是自律,它通过制定同业守则,促进行业的自我协调、自我约束和自我管理,并致力于解决民办高等学校遇到的一些共性问题,在避免彼此之间恶性竞争的同时,维护本行业的共同利益。

（三）改善人文舆论环境,促进民办高等教育健康发展

所谓人文环境,是指人类社会的各种文化现象所构成的社会氛围,[8]是一定社会系统内外文化变量的函数,这些变量包括共同体的态度、观念、信仰系统和认知环境等。人文环境是人为的、社会的、非自然的,它既是人类生产和社会活动的产物,同时又会反作用于人类的生产及社会活动。同样,人文环境对于民办高等教育的生存与发展也将产生重要影响,其中尤以人们对民办高等教育的价值判断、认知态度及舆论氛围为甚。

1.正确认识民办高等教育的地位和作用。当前,阻碍民办高等教育发展的社会因素很多,包括观念障碍、体制束缚、市场环境和办学模式等,但在所有因素中,认识模糊是第一位的。虽然,随着民办高等教育的快速发展,人们对其存在价值已经有了一定的认识；但从整体上看,社会对民办高等教育的重要作用仍缺乏全面、足够的认知,很大程度还只是停留在诸如弥补政府投入不足、缓解高等教育入学压力等层面上。有的部门、有的人员,至今仍对发展民办高等教育认识不足、重视不够,在对民办高等教育的看法上,还不同程度地存在“补充论”、“权宜论”和“可有可无论”等错误观念。有些人甚至以少数民办高等教育机构存在某些失范行为且高等教育资源已出现局部过剩为由,提出政府部门可以通过“规范管理”对现有的民办高等教育市场进行“清理”,主张对民办高等教育“实施严管”、“加以限制”。如果用这些观点来指导实践,那对我国民办等教育的健康发展将是十分不利的。

事实上,历经近三十年的萌芽、恢复和成长,我国民办高等教育已从20世纪90年代初中期的“公办高校的有益补充”,发展到前些年的“高等教育体系的组成部分”,一跃而成为现今“国家高等教育事业的重要组成部分”。民办高等教育的复兴与崛起,已经为国家经济和社会发展做出了重要贡献,其存在意义正如国办发〔2006〕101号文所指出的,“这对满足人民群众接受高等教育的多样化需求,为国家培养各类适用人才,以及深化高等教育办学体制改革,具有重要的积极作用。”②

历史已经并将继续证明,在当前和今后相当长的一个时期内,民办高等教育在我国高等教育体系中的地位和作用,一定会显得更加突出和重要,而绝不是无关紧要和可有可无的。因为相比于世界很多国家,我国目前的高等教育毛入学率仍然处于较低的水平。③中国要在未来实现由人口大国向人力资源强国转变,在更大程度和更高层次上提升全民族素质,必然要进一步推进高等教育大众化进程,并逐步实现高等教育普及化。而在“穷国办大教育”的现实背景下,广泛发动社会力量参与办学活动,继续推进民办高等教育的发展,无疑就是唯一正确的选择。④对此,各级政府和社会各界都应该有清醒的认识,引起足够的重视,并切实转变思想观念,自觉采取积极行动,全力确保民办高等教育健康、和谐和可持续发展。

2.理性看待民办教育的合理回报问题。《民办教育促进法》规定,民办学校的出资人可以从办学结余中取得合理回报。这是我国第一次以国家立法的形式确认了“合理回报”的合法性,使民办学校把“营利”从暗箱操作变成“阳光下”的行为。[9]然而,这项在理论上有重大突破的制度在实施过程中却遭遇了巨大的政策尴尬。一方面,在各地换发新的民办学校办学许可证过程中,大多数民办高等学校都选择了“不要求合理回报”；另一方面,不少民办高校的出资人或举办者又通过抽逃开办资金、挪用学校经费及虚增办学成本等违规乃至违法方式变相获取回报。

调查表明,造成以上局面的原因大致有三个：（1）社会舆论普遍对营利性民办学校抱有成见,举办者担心一旦选择要求取得合理回报,会造成不好的社会形象,从而影响自身的招生及发展；（2）政府相关部门对要求经济回报的民办高校具有排斥心理,举办者害怕要求合理回报后,不仅得不到应有的政策性支持,还会受到各种或明或暗的制度性歧视；（3）取得合理回报的条件过于苛刻、程序过于繁琐,且相应的税收优惠政策及具体回报办法迟迟没有出台,也导致出资人顾虑重重,不敢公开要求取得经济回报,转而采取各种暗箱操作的方式,获取灰色回报。正是由于合理回报政策没有得到妥善落实,使得立法本意未能真正实现,既抑制了举办者出资办学的热情和动力,也影响了我国民办高等教育事业的更好发展。

要破解以上难题,关键在于要理性看待我国民办教育的合理回报问题。首先,允许“合理回报”与《教育法》中“不得以营利为目的”的办学规定并不冲突。这一法律条文的意图是在保证民办学校公益性的前提下,把允许民办学校举办者获得合理回报,作为一种优惠政策和奖励措施,目的在于吸引和鼓励社会对民办学校的资金投入。需要指出的是,这种合理回报是有条件的、有限制的,并不意味着民办学校可以“以营利为目的”乃至“唯利是图”从事办学活动。简单地把“办学结余”视同企业利润,而把要求“合理回报”看作是营利行为,都是片面的、不正确的观点。其次,给予民办学校的出资人一定的经济回报,也是我国发展民办教育的一种现实的制度选择。因为,特殊国情决定了现阶段我国民办高等教育的基本特征为投资办学而非捐资办学,而且这一基本特征在很长一个时期内不会改变。这就要求我们在大力倡导捐资办学的同时,必须实事求是,从社会主义初级阶段的具体国情出发,探索一条不同于西方模式、具有中国特色的民办高等教育发展新路。其中最关键的,就是要在坚持教育公益性的基础上,分类明确民办学校剩余财产的最终归属,并按照《民办教育促进法》精神,尽快制定出台出资者的合理回报政策,以稳定现有举办者的信心,调动各方面出资办学的积极性,从而激励更多社会资金转化为教育资源。实践证明,离开了对举办者切身利益的有效保护,就不可能形成民办教育大发展的良好局面。

3.构筑有利民办高等教育发展的舆论环境。前已述及,当前社会各方面在对民办高等教育存在价值的认识上,还带有一定的偏见。一些人片面地认为“民办教育就是为赚钱”,对民办教育抱有不信任甚至不友好的态度；一些新闻媒体对少数民办高校办学不规范行为所进行的过度渲染和失真报道,加剧了大众对民办高校的不良印象和负面评价；人们所普遍持有的“民办高校教育质量总是不如公办高校”的传统观念,则使民办高校在招生和就业上困难重重；不少人内心深处根深蒂固的“重公办、轻民办”的陈旧思想,以及由此而产生的种种制度排斥和政策歧视现象,既造成民办高校及其师生难以充分享受到法定的平等待遇,也极大地制约了民办高等教育的发展……。凡此种种,无形之中都构成了一个不利于民办高等教育健康运行、和谐发展的舆论环境和社会氛围。

针对上述情况,今后一个时期,在促进民办高等教育发展问题上,除了要推出切实可行的鼓励和扶持政策外,还应该努力改善民办高等教育发展的社会舆论环境。正如前所述,民办高等教育的快速崛起和迅猛发展,为国家和社会作出了重大贡献。虽然当前民办高等教育在发展中还存在着不少问题和矛盾,但从全国范围看,我国民办高等教育总体发展态势是健康的,民办高校的主流也是好的。除了投资体制和运行机制不同之外,民办高校与公办高校的办学宗旨和根本使命是一样的,都是在培养社会主义事业的建设者和接班人,民办高校照样可以在适合自身特点的办学定位上培养出各类合格的人才。因此,民办高校的举办者、办学者和全体教育工作者所作出的努力、付出的劳动,理应得到全社会的尊重。

对于正在成长和发展过程中的民办高校,社会各界应以更加宽容的心态,客观公正地看待其所存在的问题与不足,不以偏概全,也不求全责备,给予其更多的关心、理解、爱护与支持。对于民办高等教育的重要地位及作用和各类办学主体为社会所作的突出贡献等,新闻媒体则要大力加强正面宣传与友好报道,积极营造有利于民办高等教育发展的舆论环境和社会氛围。只有这样,才能提升民办高校的社会认可度和美誉度,重塑民办高等教育的良好形象,从而激励各类办学主体的办学热情,提高举办方投资教育的积极性,促进民办高等教育事业更好更快地发展。

注释：

①在国内,目前除了“新东方”等少数几家民办非学历教育机构,以独立法人身份直接或通过其母体间接在国外资本市场上市外,尚无一家学历教育机构获准在资本市场上市。

②国务院办公厅：《关于加强民办高校规范管理促进民办高等教育健康发展的通知》,2006年12月21日。

③权威资料显示,我国2008年高等教育毛入学率为23％,不仅低于墨西哥2006年和巴西2004年26％的水平,也低于世界25％的平均水平,与转型国家平均57％和发达国家平均67％的水平,差距更是悬殊。参见：规划纲要工作小组办公室：《国家中长期教育改革和发展规划纲要21个专题论证报告》,2009：32

④根据有关预测,我国高等教育毛入学率将在2012年和2020年分别达到30％和40％。由此推算,到2020年时,我国高等教育在校（在学）生规模将达到3550万人,其中普通高校在校生规模将达到2 700万人。为此,将至少需要新增普通高校基建投入1800亿元,同时财政每年还要增拨高校生均经费100亿元以上。如此庞大的教育投入,如果不广泛调动社会力量投资办学,而单纯依靠国家投入,政府财政将不堪重负、难以为继。参见：规划纲要工作小组办公室：《国家中长期教育改革和发展规划纲要21个专题论证报告》,2009：33-36。

[1][美]珍妮·巴兰坦著,,刘惠珍译.美国教育社会学[M].北京：春秋出版社,1989：239.

[2]赵文华.高等教育系统论[M].桂林：广西师范大学出版社,2001：64.

[3]张璐,张雯,秦淑真.中国民办高校的发展之道[J].网络财富,2010（15）：20-21.

[4]张亦春,蔡庆丰.西方私人权益资本市场的发展及其对我国的启示[J].国际金融研究,2004（8）：38-43.

[5]胡卫.民办教育的发展与规范[M].北京：教育科学出版社,2000：159.

[6]刘小强.大众化时期的我国高等教育中介组织[J].复旦教育论坛,2005（4）：63-66.

[7]丁笑炯.关于健全民办教育中介组织的思考[J].当代教育论坛,2005（1）：119-120.

[8]谢佐,何颖.青海人文环境与公共关系[J].青海民族研究,1998（4）：46-48.

[9]徐志勇.试析我国民办教育投资回报的相关政策[J].教育研究,2005（9）：64-69.