构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制

□王爱英

(中共河南省委党校领导科学教研室,河南郑州 450002)

构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制

□王爱英

(中共河南省委党校领导科学教研室,河南郑州 450002)

加快经济发展方式转变是中央作出的重大战略部署,政绩考核评价机制是转变经济发展方式的指挥棒。构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制的着力点是:在政绩考核评价操作上,从注重“过程规范”向注重“结果运用”转变;在政绩考核评价指标上,从注重“经济增长”指标向注重“综合性”指标转变;在政绩考核评价方式上,从以“内部考核评价”为主向以“第三方考核评价”为主转变;在政绩考核评价制度上,从注重“政府保障”向注重“法律保障”转变。

经济发展方式;政绩;考核评价机制

党的十七大从实现未来发展目标出发,明确提出了加快转变经济发展方式的战略任务。在去年底召开的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记进一步强调,“转变经济发展方式已刻不容缓。我们要把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措,从制度安排入手,以优化经济结构、提高自主创新能力为重点,以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性,不断在经济发展方式转变上取得实质性进展”[1]P48。加快经济发展方式转变,是当前和今后一个时期全党最大的经济任务,最重要的政治任务,是一场攻坚战、持久战。加快经济发展方式转变,当务之急是摆正政绩考核评价机制的指挥棒,根治当前某些领导干部中存在的不利于经济发展方式转变的“政绩饥渴症”。要加快形成让善于转变经济发展方式的人上、不会转变经济发展方式的人让、阻碍转变经济发展方式的人下的政绩考核评价效应。胡锦涛总书记指出:“完善促进科学发展的考核评价机制,把贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性作为考察干部“德”的重要内容,把领导和推动科学发展能力作为考察干部“才”的重要标准,把科学发展的实际成效作为考察干部实绩的重要依据,形成有利于科学发展的用人导向。”[2]P29加快构建科学的政绩考核评价机制,无疑是当前加快推进经济发展方式转变的一个十分重要而关键的抓手。

一、构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制势在必行

政绩考核评价机制不仅对领导干部从政行为具有极强的导向作用,而且在很大程度上引领着经济发展的方向,是加快推动经济发展方式转变的指挥棒、风向标。因为,上级怎么考下级就会怎么做,有什么样的政绩考核评价体系,就会有什么样的工作理念、工作追求、施政行为和发展方式。比如,过去很长时间对政绩的考核评价重“显绩”轻“潜绩 ”,重“当前 ”轻“长远 ”,“GDP至上 ”,于是就产生了“作秀工程”、“面子工程”等现象,不惜牺牲群众的生存环境和生存质量,不惜以破坏生态、透支资源的方式来发展当地经济。有资料显示:在过去 20多年里,中国的 GDP年均增长9.5%,这其中,至少有 18%是靠资源和环境的“透支”实现的。[3]P19这些数据表明,在政绩考核评价指标体系中片面强调 GDP增长,是引发资源过度消耗、环境严重破坏、社会严重失衡的“罪魁祸首”。因此,要把加快推动转变经济发展方式的任务落到实处,最有效的途径,就是构建促进发展方式转变的政绩考核评价机制,不以 GDP指标论英雄,把科学发展观和转变经济发展方式的客观要求,贯穿和体现在领导干部的活动中,定期对领导干部的履职行为、政绩进行全面考核评价。一方面有利于全面了解干部是否坚持科学发展观的要求,是否切实推动经济发展方式的转变;另一方面有利于从根本上影响领导干部的发展理念和思路,激发领导干部转变经济发展方式的积极性和主动性,把促进经济发展方式转变的具体要求变为领导干部的自觉行为,从而有效保证经济发展方式转变的任务落到实处。

政绩考核评价是党管干部的刚性手段,是选拔任用干部和干部升降去留的重要依据。通过构建体现科学发展观和促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制,确立与推动科学发展、促进经济发展方式转变相适应的用人标准,坚持做到选拔任用政治坚定、对党忠诚、坚决贯彻党中央决策部署的人,坚决不用那些信念动摇、党性不强、关键时刻经受不住考验的人;选择重用坚持科学发展有韧劲、谋划科学发展有思路、推动科学发展有激情、实现科学发展有贡献的人,坚决不用那些不坚持科学发展、转变经济发展方式不力、政绩平平的人;选拔重用思想解放、勇于创新、克难求进的人,坚决不用那些思想僵化、循规蹈矩、不思进取的人;选拔重用视野开阔、懂得前沿经济、善于把握机遇和应对挑战的人,坚决不用那些目光短浅、坐失良机、面对挑战束手无策的人;选拔重用求真务实、埋头苦干、默默奉献的人,坚决不用那些弄虚作假、投机取巧、做表面文章的人;选拔重用作风硬朗、敢抓敢管、勇于担当、能打开局面的人,坚决不用那些畏首畏尾、回避矛盾、庸碌无为的人;选拔重用一心为民、干事创业、群众公认的人,坚决不用那些只想升迁、跑官要官、口碑不好的人;选拔重用为人正派、办事公道、清正廉洁的人,坚决不用那些不讲原则、媚上压下、以权谋私的人。总之,就是要褒奖那些实绩突出的干部,支持那些一身正气的干部,鼓励那些老实干事的干部,鞭策那些相形见绌的干部,教育那些跟风行事的干部,约束那些投机钻营的干部,让肯干事的受尊敬、能干事的有舞台、干成事的有位置,引导和鼓励广大干部把心思和精力凝聚到推动科学发展上来,把智慧和力量投入到促进经济发展方式转变上来,构建政绩考核评价机制作为重要的制度安排,是加快推动经济发展方式转变的重要制度杠杆。

二、构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制的着力点

(一)在政绩考核评价操作上,从注重“过程规范”向注重“结果运用”转变

过去的政绩考核评价机制,在操作上比较注重过程规范,如:政绩考核评价采取各责任单位自查申报,进行分析论证和综合评定确定档次,主管领导审核,公布政绩考核评价结果等步骤。然而,对政绩考核评价结果运用不够。一是政绩考核评价结果的反馈机制尚未完全形成。主要表现在政绩考核评价结果不能及时反馈给考核评价对象,即使有反馈也是过多地顾虑考核评价对象的情绪,常常是优点讲得多,缺点提得少,使考核评价对象对自己的缺点不能完全察觉,政绩考核评价达不到教育干部的目的。二是没有完全将政绩考核评价结果与奖优罚劣结合起来,与干部使用和干部评先结合起来,使干部考核评价的作用发挥得不够明显。及时运用考核评价结果是政绩考核评价发挥“指挥棒”作用的关键,应做好以下几个方面的工作:

一要把政绩考核评价结果作为升降选调的重要依据。政绩是一个领导干部综合素质的体现,对坚定贯彻党的路线方针政策、善于领导科学发展、加快推动经济发展方式转变、敢于坚持原则、勇于负责、真抓实干、政绩突出、群众公认的优秀领导干部,要提拔重用;对不讲原则、不负责任、不干实事、搞形式主义和形象工程的领导干部要批评教育、诫勉谈话、督促整改甚至作出组织调整;对因工作失职造成严重后果或者廉洁自律存在问题的要依法依纪严肃处理,“坚持有利于科学发展的正确用人导向”[1]P50。不让老实人吃亏,不让高素质的人吃亏,不让做出贡献的人吃亏。

二要把政绩考核评价结果作为教育培训、提高素质的依据。如果在政绩考核评价中发现领导干部在素质、能力、修养、经验方面的不足,不能适应经济发展方式转变的要求,不但要及时指出,还要适时地安排必要的培训学习、轮岗锻炼,提高其加快推动经济发展方式转变的领导能力。

三要把政绩考核评价结果作为发现和选拔后备领导干部的重要渠道。政绩考核评价经常能使一些年轻优秀人才脱颖而出,还能发现某些领导干部身上未被发掘的潜能,如果有步骤地进行选拔和开发,就能做到人尽其才,才尽其用,调动方方面面的积极性。

四要根据政绩考核评价结果促进绩效改进。一方面,被考核评价的领导干部认真对照考核评价结论,深入分析自身存在的问题和不足,努力推进绩效改进;另一方面,考核评价组织或主管领导要及时向考核评价的领导干部反馈考核评价中发现的问题,并加强教育引导,帮助其改进自身绩效。

(二)在政绩考核评价指标上,从注重“经济增长”指标向注重“综合性”指标转变

政绩考核评价指标作为政绩考核评价的重要组成部分,在政绩考核评价中起决定作用。但在过去很长时间里,没有形成一个完善的政绩考核评价指标体系,考核评价内容虽涵盖“德、能、勤、绩、廉”五个方面,但指标过粗,比较笼统,没有明确评判标准。造成了现实中的政绩考核评价重经济指标,轻社会发展,片面把“发展第一要务”理解为只抓经济,把以经济建设为中心理解为以 GDP为中心,一味追求 GDP的虚高增长,导致“三高”企业遍地开花,以过度耗费能源与牺牲环境为代价来换取地方经济指标的快速增长。“目前,我国经济总量约占世界经济总量 7.3%,而基本能源的消耗占世界能源消费总量的 10%左右。与发达国家单位能源消耗相比,我国在这方面的差距更大,我国生产 1美元国内生产总值的能源消耗是日本的 11.5倍,德国的 7.7倍,美国的 4倍以上。此外,随着经济规模扩张和资源消耗总量增长,污染物排放也在增长,这已成为影响人民生活质量和制约国民经济健康稳定发展的主要因素。”[4]P34所以,中央经济工作会议强调,要改变过度强调 GDP的考核评价机制,把对政绩考核评价的指标,从注重“经济增长”指标向注重“综合性”指标转变。主要应做好以下几个方面的工作:

一要构建“综合性”的政绩考核评价指标体系。李克强指出:“随着我国经济社会的不断发展进步,我们对发展的认识也在不断深化,也需要拓宽发展评价体系的内涵,在重视增长速度的同时,更加重视增长的质量和效益,更加重视对结构优化、自主创新、资源节约、环境保护、就业和民生改善等方面的评价,形成较为完善的体现科学发展观的评价体系。”[5]P61“综合性”的政绩考核评价指标体系,包括经济发展、社会发展、可持续发展、政治文明建设等多方面的内容。经济发展涉及到经济增长、经济发展质量和结构、经济发展的结果等三个方面的内容。社会发展要重点针对当前发展中的薄弱环节和与人民群众生活质量密切相关的内容。可持续发展必须正确处理好人口、资源、环境的关系。政治文明建设要以改进党的领导方式、提高执政能力为重点。同时,要根据不同区域、不同层次、不同类型领导干部的特点,建立各有侧重、各具特色的“综合性”的政绩考核评价指标体系,提高政绩考核评价的科学性和导向的正确性。

二要构建“综合性”的政绩考核评价标准。构建“综合性”的政绩考核评价标准,既注重从定量评价中作出定性分析,又要注重从定性评价中进行量化分析,客观公正地对领导干部政绩作出评价。要把理想信念是否坚定,是否坚持执政为民,是否求真务实,是否坚持民主集中制,是否清正廉洁等列为评价要点。要注重从履行岗位职责,完成急难险重任务,关键时刻的表现,对待个人名利等方面考察领导干部的德才表现,特别是在加快推动经济发展方式转变上取得实效,作为构建“综合性”的政绩考核评价标准的依据。

三要构建“综合性”的政绩考核评价成本分析。构建“综合性”的政绩考核评价成本分析,不仅要看取得的政绩,而且要看创造政绩的目的和为谁创造政绩,并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量和对比。第一是政绩的经济成本。要坚持勤俭节约、量入而出的原则,使有限的财力物力,为人民群众创造更大的福祉。第二是社会成本。我们应该遵循社会效益优先原则,通过社会效益看成本。第三是资源和环境成本。只有将资源和环境纳入政绩成本分析中,才能促使党政领导干部对资源和环境负责,才能实现经济、社会的健康、和谐、可持续发展。第四是民生成本。将民生成本引入政绩成本的分析之中,可以提高党政领导干部对民生问题的关注度,有助于人民生活水平的提高和社会的整体进步。

(三)在政绩考核评价方式上,从以“内部考核评价”为主向以“第三方考核评价”为主转变

政绩考核评价方式是客观反映领导干部政绩的重要保证。因为政绩考核评价结果影响到领导干部的荣辱升迁,所以政绩考核评价过程很容易受到各方面的干扰。同时,由于政绩考核评价过程的复杂性,使得政绩考核评价结果容易受到政绩考核评价人员的影响。过去很长时间,政绩考核评价方式以“内部考核评价”为主,主要是由主管部门对政绩考核评价,能否完成任务由主管部门自己说了算,其结果自然是圆满完成。由于内部考核评价缺乏服务对象的参与,从而造成“只对上负责,不对下负责”、“不怕群众不满意,只怕领导不注意”,“不怕群众不高兴,就怕领导不开心”,这是“形象工程”、“面子工程”等问题屡禁不止的一个重要原因。同时,政绩考核评价涉及面广、业务性强、专业要求高,仅靠组织部门的力量难以胜任,事实上今后组织部门也不可能配备政绩考核评价所涉众多的专业人员。因此,构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制,在政绩考核评价方式上,要从以“内部考核评价”为主向以“第三方考核评价”为主转变,从多个侧面和角度对政绩进行考核评价。主要应做好以下几个方面的工作:

一要构建完善的政绩专家考核评价。构建完善的政绩专家考核评价,就是组织有关专家,对领导干部在公共服务和公共管理方面的水平进行有针对性的考核评价,从创新全局高度进行宏观调控、制定区域发展战略等技术性较强的方面进行考核评价。

二要构建完善的政绩社会考核评价。构建完善的政绩社会考核评价,就是由公众对领导干部政绩进行考核评价,加快推进转变经济发展方式的成效如何,群众感受最直接、体会最深刻。要把政绩考核评价标准交给群众,把政绩考核评价程序亮给群众,把政绩考核评价权利赋予群众,让广大群众知道干部在干什么、干得怎么样,而不以干部的工作总结代替老百姓的直接感受,不以统计数字代替实际发展水平,不以“平均数”代替“大多数”,把经过群众认可和检验的政绩作为考核评价和使用干部的重要依据,可以使领导干部不仅对上级机关负责,更重要的是对人民负责,形成群众监督和上级监督相结合的机制,从而使得领导干部切实做到执政为民。

三要构建完善的政绩中介考核评价。构建完善的政绩中介考核评价,就是在政绩考核评价中要引入市场机制,对那些工作量大,专业要求高,又不涉及机密的专门性考核评价,可以委托社会中介机构来办理。在政绩考核评价中常常会遇到诸如对重大工程完成情况的评估、专项资金使用情况的审计等,诸如此类,完全可以委托工程监理公司、会计事务所、各类评估事务所来实施。对中介机构的利用可采取两种方式,一是对政府部门的有关项目已有鉴定结论,组织部门的政绩考核评价可直接采纳。二是尚未有结论的,根据需要政绩考核评价部门可以在社会上挑选一些同行业中信誉度比较好的中介机构,对需要考核评价的项目,要求他们在规定的时间内作出评估。

(四)在政绩考核评价制度上,从注重“政府保障”向注重“法制保障”转变

在政绩考核评价制度上,现行的政绩考核评价多以政府颁布的文件为主要支持,政绩考核评价虽然有客观标准,但在具体操作和评估上仍然是一项很主观性的工作,没有法律和制度的保障很难客观公正。目前政绩考核评价程序和方式相对比较原始、简单,主要是听汇报、看总结,单位内部群众投票,没有一个对重要的政绩事实和数据核实、验证的过程,更没有法律和制度的制约和监督,这也是造成政绩考核评价失真的原因之一。因此,构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制,在政绩考核评价制度上,必须从注重“政府保障”向注重“法制保障”转变。主要应做好以下几个方面的工作:

一要顺应世界各国政绩考核评价的立法趋势。当今世界法制化已是政绩考核评价的显著趋势之一,对于我国而言,当务之急是顺应世界各国立法的趋势,加快政绩考核评价的法制化进程,尽快赋予明确的法律依据,从立法上确立地位、从法律上树立政绩考核评价的权威、从制度上确保政绩考核评价的规范,使政绩考核评价走上法制化、规范化和经常化的道路。

二要建立专门的政绩考核评价执法检查机构。政绩考核评价的执法检查机构,专司检查职责,开展经常性的统计执法检查,对夸大成绩、虚报数字的各级领导干部及工作人员,给予纪律、行政处理,触犯法律的要给予法律上的严惩。

三要建立一套适合我国干部体制的政绩考核评价告知制度。政绩考核评价前进行考核评价公示,公布考核评价人和监督电话,接受群众监督;政绩考核评价中,尽量扩大座谈范围、扩大政绩考核评价的内容,不仅考核评价八小时以内,也要考核评价八小时以外的生活圈和社交圈,力求全面掌握情况;政绩考核评价后,公示考核评价结果,接受群众的检验。同时,建立领导干部个人公开述职制度、政绩公示制度、政绩公议制度、民主测评制度、政绩考核评价结果反馈制度、政绩考核评价申诉制度,建立诚信档案,通过制度的设计、法制的建立健全规范政绩考核评价的各项过程,保证政绩考核评价工作的严肃性、真实性。

[1]胡锦涛.在中央经济工作会议上的讲话[J].新华月报,2010(1).

[2]胡锦涛.在全党深入学习实践科学发展观活动总结大会上的讲话[J].新华月报,2010(5).

[3]周天勇等.科学发展观引领政绩考核评价导向[J].环境保护,2009(16).

[4]江西省中国特色社会主义理论体系研究中心.努力实现保增长与促转变的统一[J].求是,2010(5).

[5]李克强.关于调整经济结构,促进持续发展的几个问题[J].新华月报,2010(6).

To Build up a Performance Evaluation M echan ism Promoting the Transformation of Econom ic DevelopmentM ode

WANG Ai-ying
(Section of Teaching and Research on Leadership Science,Party School of the CPC Henan Provincial Comm ittee,Zhengzhou,Henan450002,China)

To accelerate the transfor mation of economic developmentmode is an important strategic policy enacted by the Central Government,and the performance evaluationmechanis m is a baton for this transformation.To build up a performance evaluation mechanis m promoting the transformation of economic developmentmode,we ought to do well the following jobs:in the operation of performance evaluation,emphasis should be transformed from“process normalization”to“result application”;in the indexesofperfor mance evaluation,from“economic growth”indexes to“comprehensive”indexes;in the pr imarymethod of perfor mance evaluation;from“internal evaluation”to“third-party evaluation”;and in the institution of performance evaluation,from“government guarantee”to“law guarantee”.

economic developmentmode;performance;evaluation mechanism

C933

A

1674-0599(2010)06-0075-05

(责任编辑:朱文鸿)

2010-09-10

王爱英 (1956—),女,河南遂平人,河南省委党校领导科学教研室主任,教授,研究方向为领导科学。