中国特色政党制度功能与价值的实现途径

曹 蓉

(四川省社会主义学院,四川 成都 610071)

实现和发展社会主义民主是中国特色政党制度的价值取向和本质要求。中国多党合作制度的功能与价值主要体现在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定五个方面[1],这与中国多党合作制度下执政党组织政府、参加政府、指导政府的职能以及参政党参政议政、民主监督的职能有着必然的联系。这个联系就是执政党和参政党都是通过履行职能来实现自身价值、体现我国多党合作制度的功能与价值的,因此,中国特色政党制度的功能与价值的实现取决于政党职能履行的制度化、规范化、程序化建设 (以下简称“三化”建设),体现在执政党和参政党履行职能的特点上,而政治协商正好是执政党和参政党履行其基本职能的结合点。通过政治协商的方式来实现指导政府、组织政府和参加政府的目的,是中国执政党履行职能的一个基本特点;通过参与政治协商的方式来参政议政、民主监督,是中国参政党履行职能的一个基本特点。因此,中国政党履行其基本职能的“三化”建设主要体现在政治协商、参政议政、民主监督的建设上,必须从政党履行职能的“三化”建设入手,建立执政党与参政党的良性互动机制,促进中国特色政党制度的功能与价值的充分实现。

一、加强执政党建设,以党内民主带动党际民主,实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

(一)党内民主建设的新举措

中国共产党对国家和社会的领导主要是政治、思想和组织的领导,即按照党的基本理论、纲领和路线,通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想教育,充分发挥党组织和广大党员的作用和影响,实现党的领导。民主执政,就是中国共产党要坚持为人民执政、靠人民执政,保证人民当家作主,坚持和完善人民民主专政,坚持和完善党和国家的民主集中制,坚持和完善中国特色政党制度,以发展党内民主带动和发展党际民主,从而带动和发展人民民主。对于党内民主不够充分、党内监督和党际监督有效性较低等问题的改进,其有效途径是通过发展党内民主来推进党际民主。党的十七大就积极推进党内民主建设方面,提出了若干重要措施来保障党员民主权利、完善党的代表大会制度和常委会工作机制等,在推进党内民主建设方面迈出了制度化步伐。

(二)党际民主建设的着重点

党际民主的前提是正确认识和处理党际关系。执政党首先应广泛宣传并教育广大党员充分认识中国共产党的历史使命和推进社会主义民主政治的决心,正确认识和处理党际关系。“中国共产党与民主党派之间的关系,从不同的角度出发,可以概括为不同的关系。就政党与社会关系而言,政党关系可以概括为领导与被领导的关系;就政党与政权的关系而言,政党关系可以概括为执政与参政的关系;就防止权力异化而言,政党关系可以概括为相互监督的关系;就政党制度的运行机制而言,政党关系可以概括为合作协商的关系。在以上诸多关系中,领导关系、监督关系最为重要。因为坚持中国共产党的领导是中国特色政党制度的核心,而中国共产党自觉接受民主党派的监督是我国政党制度保持生命力的源头活水。”[2]规范政党行为,处理好党际关系,是发展党际民主的重要前提。

党际民主的重点是执政党与参政党之间的民主。执政党通过政治协商来实现对多党合作的领导,参政党通过参政议政、民主监督来加强和改善执政党的领导。执政党要更加信任和尊重民主党派,发挥民主党派作为参政党的智力库、人才库和诤友挚友的作用,使其通过参政议政、建言献策来共谋国家发展大计,帮助中国共产党实现决策的科学化和民主化。要“加强政治协商的三化建设,通过制度的运行,按照制度的目标,遵循既定的程序,使党际民主发挥调整作用,完成权力配置、利益协调,最终实现人们积极有序参与政治生活的规范化目标”[3]。针对党际民主的重点,搞好多党合作和政治协商,是推进党际民主的根本路径。

党际民主的关键是党际监督。参政党的民主监督是我国监督体系中不可或缺的重要方面,这就需要建立参政党对执政党有效监督的保障机制。要创造有利于民主监督的社会政治环境,完善民主监督的机制和形式,保障民主监督的权利,进一步提高党政领导干部接受民主监督的自觉性,推进民主监督的规范化和制度化。

实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,切实体现中国特色政党制度的功能与价值,需要执政党和参政党共同努力。在我国多党合作过程中,中国共产党是执政党,是决策者;民主党派是参政党,是决策之前的民主程序的重要参与者和执行过程中的监督者。参政党主要通过参政议政、民主协商影响执政党的决策,实现政治参与和利益表达;同时,协助和配合执政党的监督机关,对其执行机关以及执政党领导下的政权机关进行监督,实现民主监督。执政党在组织政府的过程中,要通过确定适当的比例配置党外干部和完善干部推荐任用程序来体现多党合作,从而为实现多党合作制度的价值与功能提供组织保障;在参加政府的过程中,要协调好方方面面的关系,搞好中国共产党与党外人士的合作共事,提供体现多党合作的工作平台;在指导政府的过程中,要始终坚持“三个代表”的政治方向和推进社会主义民主政治的价值追求,通过完善政治协商、参政议政、民主监督制度来体现和保障政治参与、利益表达和民主监督,从而达到利益整合的目的,实现社会的稳定与发展。

二、加强参政党建设,实现其履行职能的“三化”建设

(一)参政党履行参政议政职能的“三化”建设

第一,建立健全参政议政工作机制,是提升参政党参政议政组织化水平和加强参政党履行职能“三化”建设的有效保障。从执政党和政府来讲,一要强化民主决策意识,从发展社会主义民主政治的高度来推进政治体制改革,完善决策机制;二要强化现代规则意识,从程序建设上着手,避免随意性,减少不确定性,落实已有规范和原则,使参政议政有备而来、有据可依、有序参与、有章可循;三要强化责任保障意识,支持和保障民主党派在我国政治和社会生活中充分发挥作用。

从参政党来讲,一要强化组织化意识,建立健全组织网络和工作运行机制,通过各种政治参与的途径,把各自所联系群众的意见和建议整合为代表本党派组织的、有序的政治参与;二要强化人才意识,建立健全人才队伍培育机制,着力提高参政党成员尤其是领导班子的政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力、组织领导能力;三要强化信息反馈意识,建立健全信息渠道反馈机制。

第二,做好提案工作,是提升参政党参政议政组织化水平的有效途径。各民主党派要高度重视提案工作,把提案工作作为体现本党特色、体现本党参政议政水平的重要方式,作为发挥本党优势参政议政的第一要务来抓,实施精品工程;要分析政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的热点、难点问题,根据本党派的优势和特点精选课题,深入调查研究,反映社情民意,提出具有针对性、可操作性和实效性的提案来。各级中共党委和政府要站在推进社会主义民主政治发展的高度来认识和重视提案工作,把提案工作作为实现科学决策、民主决策的必要途径,规范和完善相关制度和程序。

第三,各民主党派联合调研、联名提案,是提升参政党参政议政整体效应的有效方式。对于全局性和战略性问题、重大热点难点问题组织联合攻关,以课题化、专业化形式将理论政策研究和实证研究结合起来,有利于全面提升参政议政的质量和社会效应。一是可以整合资源,在更大范围内汇集各民主党派的真知灼见,使其更具科学性;二是更能引起有关部门的重视和支持,便于意见建议的协调和实施;三是可以避免重复浪费,保障人力财力的高效率利用和整合。在政治协商的两种基本方式中,可以利用人民政协这一舞台和各种协商会提供的平台协调各民主党派的意见建议,从而提升提案的质量,提高参政议政的社会效应。

(二)参政党履行民主监督职能的“三化”建设

第一,建立健全民主监督工作机制,是提升参政党民主监督组织化水平和加强参政党履行职能“三化”建设的有效保障。从执政党和政府来讲,一要强化民主监督意识,从发展社会主义民主政治的高度来推进政治体制改革,把权力运行置于有效的制约和监督之下,完善监督机制;二要强化多党合作的监督与制约意识,将参政党的民主监督视为执政的必要环节,拓宽和健全监督渠道,完善多党合作机制;三要强化责任保障意识,对监督的内容、形式和程序以及监督权利的保障和对监督者的保护等作出具体规定,重点完善民主监督的知情、沟通、反馈和督办制度,明确监督者和被监督者各自的责任;四要强化宣传教育意识,发挥媒体和社会的关注与支持作用,提高全民特别是中共党员领导干部的民主监督意识,形成全社会都了解和支持民主监督的局面。

从参政党来讲,一要强化监督主体意识,增强推进社会主义民主政治建设的责任感和使命感,既要勇于监督,又要善于监督;二要强化组织化意识,建立健全民主监督工作运行机制;三要强化人才意识,加强后备干部队伍建设,提高民主监督队伍的整体素质。

第二,加强参政党民主监督的体系建设,是发挥民主监督有效性和可操作性的有效途径。

一要强化民主监督的有序性。即按照一定的程序,通过一定的组织形式来开展民主监督。参政党的民主监督主要是通过四个序列或渠道来进行的。首先,是在人民政协,参政党以政党或个人的名义进行的民主监督;其次,是在民主党派组织中,通过整合本党派民主监督的意见和建议,通过政治协商、参政议政、建言献策等渠道进行的民主监督;再次,是一定数量的民主党派代表人士在各级政府和司法机关中担任领导职务,在“一个参加、三个参与”的过程中进行的民主监督;最后,是担任特约检察员、监察员的民主党派成员,代表组织或个人进行的民主监督。这些现行的方式和序列,如同政治协商的两种基本形式一样,需要以制度的形式加以规范和确定。

二要建立健全民主监督工作机构。目前,各民主党派虽已相继制定了党内监督条例,成立了以该党派常务副主席为主任的中央监督委员会,但是,尚未建立以民主监督为基本任务的专门机构来处理民主党派向执政党和政府进行民主监督的有关事宜。而参政党行使监督的主要载体政协组织中也没有设立专门行使监督职能的委员会。为了更好地履行参政党的民主监督职能,如同政协和各民主党派已有参政议政工作机构一样,民主监督工作机构也应当加以建立和健全[4]。

三要规范特约检察员、监察员工作机制。作为民主监督的一种载体和方式,特约检察员、监察员是代表参政党组织而进行民主监督的,具有组织性监督的特点。因此,应由参政党在组织内选拔和推荐特约检察员、监察员人选,并对其工作进行规范管理和协调。作为执政党和政府,应在更多的政府部门选聘各参政党的代表人士担任特约检察员和监察员,并授予其更广泛的监督权力[5]。

四要规范民主监督的程序、职责和权限。要立足我国现有的政治体制,根据宪法、法律和政协章程的规定和要求,建立可操作性强的民主监督工作程序,使这些程序贯穿于民主监督工作的全过程。建立和健全政府有关部门与有关民主党派的对口联系制度,建立和健全民主监督的信息沟通机制和反馈机制、督办机制以及奖惩机制[6]。

第三,参政党民主监督与社会监督体系中的其他监督形式相结合,发挥监督的合力作用,是提升监督体系整体效力的有效方式。参政党的民主监督要与党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督相互协调配合,使柔性监督与刚性监督相融合,以形成整个监督体系的综合效应。有学者提出,提高民主监督的实效要寻找两条出路:一是融合到权力监督中,将监督事实和社情民意提供给权力监督部门,如党的纪委、人大常委会;二是联合社会舆论和广大群众,借助媒体和公众舆论,实现监督[7]。民主监督要从量的增加、质的提高、面的扩大、渠道的畅通、时机的恰当、操作的便利、效益的明显等方面作全方位的努力。通过与法律监督、党内监督、舆论监督、群众监督的协调配合,有效地发挥监督体系的整体合力,达到民主监督的目的。

三、加强机制建设,实现执政党与参政党的良性互动

(一)政治协商的“三化”建设

政治协商是我国多党合作制度的重要内容和特色优势,是当代中国民主政治的重要组成部分和基本形式。作为一种政治形式,政治民主实际上是由价值、制度与程序三大要素构成的。其中,价值决定政治民主的目标取向与合法性基础;制度决定政治民主的结构与功能;程序决定政治民主的运行方式与手段。对于政治民主的建设和发展来说,这三大要素辩证统一、相互决定、缺一不可。在价值与制度基本确定的情况下,程序的选择就具有决定性的作用[8]。因此,必须加强我国多党合作和政治协商的“三化”建设尤其是程序化建设,通过丰富民主形式、完善协商载体、规范相关程序,建立完整、配套和有效的制度,从而使这一制度的优势得到充分发挥。

第一,坚持政治协商的根本准则,是加强政治协商“三化”建设的有效保障。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》(以下简称 2005《意见》)在阐述六条政治准则时,特别强调“中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则”,反映了中国共产党依法执政的理念,体现了依法治国的根本要求,同时,也对参政党提出了依法履行职能的要求。“以宪法为根本活动准则”为主的六条政治准则,是中国共产党与各民主党派在长期团结合作中形成的政治共识和政治经验,也是中国特色政党制度保持强大生命力的根本所在。在实践中坚持遵循这六条准则,是加强政治协商“三化”建设的有效保障。

第二,坚持政治协商的基本原则,是发挥政治协商制度优势的有效途径。2005《意见》首次明确,“把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则”,从而为发挥政治协商制度的优势开辟了有效途径。协商民主作为中国共产党执政的一个重要方式,发挥其独特优势还必须遵循以下几个原则:

一是平等的原则。这是中国特色政党制度的一大特色。中国共产党和各民主党派的关系,是执政党和参政党的关系,是风雨同舟、荣辱与共的关系,因此,相互间的协商必然是平等的,利益取向必然是一致的,目的必然是同向的。作为执政的中共党组织和领导同志要有协商的愿望,主动提出协商的要求和议题;要有平等的态度,主动倾听各方面的意见;要以更加开明的姿态接纳公众观点,特别是要正确对待不同意见乃至过激言论。这是协商民主成为有效协商而不流于形式的根本保证。

二是真诚的原则。协商的主体双方都应发自内心、诚心诚意,而不是表面作态、虚情假意。听取意见者,应虚心采纳、真心接受;发表意见者,应坦诚相待、畅所欲言。双方都可以发表各自见解,解疑释惑,消除误会,求得共识。这尤其要求我们的领导同志加强修养、放宽视野、扩大胸怀,以真诚的态度进行协商、听取意见[9]。

三是在前的原则。即政治协商要坚持“三在前、三在先”的原则。“三在前”,即对重大的决策要主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前;“三在先”,即制定地方经济、社会发展的中长期规划要先协商后决策,对重要的人事安排和人民群众生活中的重大问题要先协商后决定,对平时出台的地方重大政策和法规要先协商后定案。

四是互动的原则。执政党组织、各级政府、民主党派、政协组织、政协委员是协商式民主的不同主体。政治协商需要共同配合、双向互动。一方面,党委政府应就一些重大问题主动协商、征求意见;另一方面,政协组织和民主党派应主动围绕党委政府的中心工作,围绕国计民生问题主动调研、献计献策[10]。

第三,以程序化建设为重点,是发挥政治协商制度优势的有效方式。程序化是制度化、规范化内容的实现路径,程序化建设滞后是我国政党制度优越性未能充分发挥的一个重要原因。2005《意见》对此提出了新要求,因此,以程序化建设为重点,成为政治协商“三化”建设的一个新亮点。

要充分发挥政治协商的制度优势,必须在程序化上作出规定和努力。一是周密制定协商计划。政治协商要讲政治,不能随心所欲。必须围绕中心、服务大局,有的放矢、早作方案,将其纳入党委和政府的年度计划,使协商活动在各自的全局工作中有安排、有位置,使参与协商的各方人士心中有数、早作准备。二是科学确定协商议题。要在紧扣“大政方针”、“重要问题”的前提下,拓宽领域、精选话题,力求与时俱进、有所创新。三是认真做好协商准备。政治协商不是临时动议,需要精心组织、认真准备,决不能草率行事。这种准备包括:事先发出安民告示,确定协商内容、时间及参与对象,组织调查研究,深入了解民意,广泛开展论证,写好协商材料,分析情况问题,提出意见建议。四是充分利用协商载体,使协商活动参与面更加广泛、更加便捷和及时有效;建立健全沟通、反馈机制,将协商成果以会议纪要、议案、提案、建议案等形式送达党委、政府及相关部门研究办理,促使协商意见转化成决策成果[11]。

总之,“要规范政治协商的范围及内容、形式、方法、步骤,以及不同内容牵头组织和参与的不同成员,把政治协商纳入地方党委的民主决策程序,努力体现和实现协商于决策之前和执行过程中的程序要求,使应该协商的内容都能进入协商过程,应该进行的协商步骤都能切实履行,协商的结果 (包括取得共识与存在分歧)都能在决策和政策中得到体现和尊重,防止重大问题在协商中缺失、建议权与采纳权分离、对决策和政策的优化走形式等”[12]。因为“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量”[13],从而达到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

(二)执政党与参政党的互动机制建设

机制,原指有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织和部分之间相互作用的过程和方式。机制的两大构成要素是规则和人,机制的价值在于人与规则的互动。中国特色政党制度的行为主体是执政党和参政党,多党合作互动机制的建立,就是要形成执政党和参政党与这项制度的互动。而中国特色政党制度的行为主体的主导方面是执政党,因此,互动机制的建立主要在于执政党与参政党的互动,而执政党是互动的主导方面。

第一,加强政治协商互动机制的建设。政治协商是中国特色政党制度的重要组成部分,也是执政党和参政党履行其基本职能的结合点,因此,政治协商的“三化”建设成为建立执政党与参政党良性互动机制的关键。建立政治协商互动机制,包括政治协商两种基本方式的互补互动、执政党与参政党的互动;后者是良性互动的关键,前者是良性互动的基础 (笔者已有另文专题论述)[14]。作为执政党,重要的是要充分发扬社会主义民主,尊重民主党派的法律地位和政治地位,支持民主党派独立自主地处理其内部事务,这是能否促进互动的关键。把政治协商纳入决策程序,主要靠中国共产党。政治协商的两种基本方式要达到很好的互补和互动,最终实现执政党与参政党的互动,关键也取决于执政的中国共产党。因此,必须增强中共党员领导干部的协商意识、民主意识和规则意识。

第二,把握互动机制建设的关键点。推进社会主义民主政治建设是中国特色政党制度的功能与价值的追求目标,其功能与价值的实现取决于政党职能履行的“三化”建设,取决于政治协商、参政议政、民主监督的“三化”建设,取决于执政党和参政党的良性互动。而互动机制建设的关键在于,真正树立宪法意识、民主意识、责任意识和激励意识。

宪法意识是互动机制的前提。我国政党制度已从执政党的主张和参政党的意愿,通过法律程序而上升为国家意志,载入宪法。这就意味着坚持和完善这项制度是执政党、参政党的各级组织和成员、各级国家机关及其工作人员以及各社会组织的行为准则,是宪法赋予的历史使命。凡是不利于坚持和完善这项制度的措施和行为均属违宪。中国共产党和各民主党派必须以宪法为根本活动准则,维护宪法的权威,自觉在宪法和法律范围内活动。作为执政党要率先垂范,作为参政党要自觉遵循,共同把建设中国特色社会主义伟大事业推向前进。在宪法意识的前提下建立互动机制,体现了宪法至上这个民主法治的精髓。

民主意识是互动机制的动力。实现和发展人民民主是中国执政党和参政党始终不渝的奋斗目标。坚持和完善中国特色政党制度,实现中国特色政党制度的功能与价值,既是体现社会主义民主的特色和优势的要求,又是实现和发展社会主义民主的本质的要求。充分发挥各政党的作用,是社会进步的必然要求,也是政党制度成熟的重要体现。作为执政党,党要管党,从严治党、改善领导、民主执政;作为参政党,党要像党,树立形象、加强监督、积极辅政。民主政治建设的需要催生强烈的民主意识,在民主意识的推动下建立互动机制,体现了民主政治发展的历史潮流和运动轨迹。

责任意识是互动机制的保障。一方面,有效整合各种政治资源,是执政党执政能力的重要体现。中国共产党作为执政党,有责任支持和帮助各民主党派在我国政治和社会生活中充分发挥作用。要从科学执政、民主执政、依法执政着眼,拓宽民主党派和无党派人士参政议政的渠道和空间。另一方面,有效整合社情民意并将其上升为有序的政治参与,是参政党参政议政能力的重要体现。要坚持把发展作为参政议政的第一要务,充分发挥各党派人才荟萃、智力密集、联系广泛等优势,积极为经济社会发展建言献策。这是参政党的政治责任,“必须在加强执政党建设的同时加强参政党建设。只有共产党的执政能力与民主党派的参政能力不断增强,多党合作的水平才能进一步提高,才能实现良性互动”[15]。参政党参政能力的提升,不仅取决于其自身的素质和努力程度,而且在很大程度上取决于执政党在设计整个政治体制时为参政党留出的空间以及所提供的各种支持 (包括组织保障和制度保障)。因此,在责任意识的保障下建立互动机制,体现了民主政治建设的现代规则意识。

激励意识是互动机制的导向。多党合作制度的坚持和完善,政治协商、参政议政、民主监督的“三化”建设,除了要有宪法意识来规范、民主意识来推动、责任意识来保障之外,还应当用激励意识来诱导和激发组织的主动性和创造力,并对组织及成员进行行为归化。要通过纳入目标管理和建立奖惩制度,通过检查落实和考察考核,对实行得不好的和不到位的,给予批评并督促改正;对实行得好的和有创新思路的,给予奖励并表彰推广。在激励意识的引导下建立互动机制,体现了现代规则意识的精髓。

一项制度的运行机制的科学构建和有效运用决定着这项制度的成败。机制的价值就在于建立起人与规则的互动关系,从而形成一种自发的秩序。在政治运行中真正形成以推进民主政治建设为己任、以发展社会主义民主为荣耀的良好局面,应当成为政治协商“三化”建设以及执政党和参政党履行职能“三化”建设的追求目标。唯其如此,中国特色政党制度的功能与价值才能得到充分的发挥和体现。

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