行政服务中心的建设实践与理论思考

冯 光

(天津市信息中心，天津 300201)

行政服务中心的建设实践与理论思考

冯 光

(天津市信息中心，天津 300201)

通过对行政服务中心的现状分析，展望了未来行政服务中心的建设蓝图。运用决策分析和系统科学方法，对中外行政服务中心运行模式及服务内容进行了比较分析。针对我国行政服务中心存在的法律地位不明确，对行政服务中心建设必要性的认识不足，行政服务中心建设在全国的发展还不平衡，以及“一站式办公”、“一条龙服务”的作用问题，提出了明确行政服务中心的法律地位，建立自上而下的全国行政服务中心体系，将行政服务中心明确纳入地方电子政务发展规划，行政服务中心应该在地方政府中占据重要位置，在协调和整合对外服务具有更大权力等对策。对策对行政服务中心持续健康发展具有重要的参考价值。

行政服务中心;一站式办公;一条龙服务

一、行政服务中心的提出与现状分析

1．行政服务中心的提出

行政服务中心管理模式，又称行政审批中心或行政审批服务中心，最早起源于英国的“一站式”服务。根据国外学者威玛等人的定义，“一站式”政府是指“为所有顾客提供一体化的公共服务。它允许公民、企业和其他机构能够拥有24小时的全方位公共服务，无论他们在家里，还是办公室或者是移动中”。

在我国，行政服务中心就是将省区市及县一级具有行政审批职能的部门集中起来，实行“一站式办公”和“一条龙服务”，通过办事流程再造，达到简化审批程序的目的。解决审批程序繁多、收费不规范、服务质量和水平不高、门难进、脸难看、事难办和不给好处不办事、给了好处乱办事及审批行为不规范、审批标准不统一等问题。

中华人民共和国《行政许可法》第25条指出:“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，此条款为行政服务中心的建立提供了法律依据。

2．我国有关省市行政服务中心的建设进程

自1999年我国第一家综合性的行政服务中心——“浙江省金华市设立全国首家集中办事大厅产生以来，这种‘一站式办公’的新型行政服务机构已经在全国范围内得到普遍建立”。

天津市实行的“一站式服务”是依据《行政许可法》关于统一、联合、集中办理行政审批事项的规定，确定了“一门受理、相关联办、现场审批、限时办结”的运行方式，特别强调必须充分授权、现场审批、便民高效和服务企业。

大连市的行政审批与行政服务在促进经济社会发展中的作用更加突出。大连市各地区、各部门紧紧围绕全市经济社会发展任务开展行政审批与行政服务工作。市区两级行政服务中心认真实施大项目绿色通道制度、超时默许制度，不断推进网上审批工作。

浙江省台州市在创新上做文章。他们认为行政服务中心是政府转变职能、改革行政审批制度的产物。通过联合年检，该市的760家外资企业，在行政服务中心和外贸局牵头下，半天时间就完成了年审任务。

3．行政服务中心的主要功能和经验

(1)行政服务中心的基本功能:一是服务功能，即能够通过“一站式办公”平台，减化程序，提高办事效率，方便企业和群众办事;二是监督功能，即能够规范审批行为，防止“吃拿卡要”，通过对行政事业性收费的统一收取，加强了对预算外收入的监督管理，从源头上预防腐败;三是协调功能，即在涉及多部门联合审批、多单位推诿扯皮时能够协调帮助有关部门分清职能，理顺职责促进工作配合;四是纽带功能，即能够通过优质高效的服务，塑造亲民为民的政府形象，密切党和政府同人民群众的血肉联系，推动构建社会主义和谐社会;五是示范功能，即能够通过行政服务中心建立的新型运作机制，成为政府转变机关作风，建设法治型、服务型、责任型和效能型政府的示范和标杆。

(2)取得的成效。行政服务中心近年来主要取得了以下几个方面的成效:一是转变政府职能、推进政府管理创新的重要载体和有效形式，初步构建了集行政审批、行政信息公开、行政监督和政策与咨询为一体的政府公共服务平台;二是对提高行政效率，实现行政公开，巩固行政审批制度改革的成果，促进依法行政，破除部门利益以及建设服务型政府发挥了重要作用;三是作为行政管理体制改革的突破口，为政府管理创新积累了经验;四是建设“一厅三网”，显著提高了地方政府行政信息化和行政公开水平;五是实行“五个一”运行机制，即“一个中心对外、一个大厅办理、一条龙服务、一站式办结、一次性收费”，全面推行“即时办理制、承诺办理制、联合办理制、网上并联审批制、全程代办制”等快捷高效的服务模式，让办事群众事半功倍;六是实施行政许可、行政审批适时监督，显著提高了行政监察效能和反腐倡廉工作水平;七是增强了政府治理的合法性基础。

二、中外行政服务中心运行模式比较分析

1．国内行政服务中心的性质及职责

(1)组织性质。目前，我国各地的行政服务中心在组织归属和形式上具有多元性:有政府派出机构，如天津市、大连市、青岛市等;有政府直属机构，如马鞍山市、西宁市、泰州市和安徽无为县等;还有政府管理的事业单位，如杭州市、漳州市、内江市和象山县等。不管是哪种形式和组织归属，作为政府服务社会的窗口和平台，行政服务中心承担着对政府所属部门及其窗口工作人员办理的审批业务进行管理、协调、指导、服务和监督的职责，根据行政许可法第10条第一款:“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查”的规定，行政服务中心应当定为行政机构，才能对政府所属部门的行政许可、行政审批行为切实履行监督、协调的职责。

(2)职责范围，政府所属部门进行的行政许可、行政审批进行监督、管理和协调。随着行政管理体制改革的深化，行政服务中心的职责在逐步拓展:一是纳入国有资产交易;二是纳入建设工程招投标;三是纳入公共服务事项。

2．国内外行政服务中心的主要模式

(1)根据“一站式”行政服务机构的“一站式”程度所进行的分类。库彼克等人通过对欧洲“一站式”政府建设情况的研究，认为当前欧洲的“一站式”政府可以从以下两个维度来进行分类。第一个维度是“一站式”政府的实现形式，可以分为“物理位置”、“英特网”、“服务亭”和“呼叫中心”等几种。其中的“物理位置”，也即是“一站式”行政服务机构。第二个维度是“一站式”政府的“一站式”水平，可以分为“第一站式”、“便利店式”和“真正一站式”等几种。

(2)根据“一站式”行政服务机构的组建方式所进行的分类。瑞士发展与合作机构通过对越南“一站式”政府建设的调查，发现其“一站式”行政服务机构有两种组建模式，即“受理-处理-反馈”模式(PPR)和“受理-反馈”模式(PR)。在PPR模式中，“一站式”行政服务机构与既有的行政组织之间是一个矩阵结构，其工作人员要受到来自于原主管职能部门和“一站式”行政服务机构的双重管辖;而在PR模式中，“一站式”行政服务机构只是一个独立的实体机构，其工作人员不受到任何其他职能部门的管辖。这两种模式的“一站式”行政服务机构各有优劣。PPR模式的优点是因为在人员、工资和管理责任方面很少被改变，不足是“一站式”行政服务机构工作人员之间很少有相互分担工作的意愿，工作人员对“一站式”行政服务机构缺乏。相比较而言，PR模式的优点则表现为比较容易根据实际的服务需求(旺季和淡季)来调度工作人员，在相互分担工作方面也有较大的灵活性。“一站式”行政服务机构的领导有较强的控制能力，可用来提高服务文化。而PR模式的不足则表现为因为需要在预算、人员、工资方面进行配置和从职能部门拿走行政权力。在“一站式”行政服务机构和职能部门之间需要额外的协调。由于工作人员的专业技能不足，因而就不能保证向公民提供恰当的服务。

上述两种组建模式的选择问题也是困扰我国行政服务中心建设的关键问题。如果采用PPR模式，就会使工作人员过多地受到原有职能部门的牵制，起不到“一站式”办理的作用;而如果采用PR模式，使行政服务中心完全独立于其他职能部门，因工作人员的专业技能不足，又会降低行政服务中心的办理能力。由于当前我国大多数行政服务中心采用的均是PPR模式，原有职能部门对进驻“中心”的办理项目和工作人员仍享有绝对的控制权，致使“中心”的调控能力极为有限，其蜕变成“收发室”或是“物业管理部门”也就不足为奇。

综上所述，笔者认为，提供“一站式”的行政服务是一个普遍趋势，我们应该将“一站式”行政服务机构纳入到整个国家的“一站式”政府战略体系当中;信息技术在“一站式”行政服务机构建设过程中发挥了重要作用，但不是它的全部，它的核心应该是一个政府流程再造(GPR)的问题;“一站式”行政服务机构的建设经验具有普遍性，境外实践对于完善我国“一站式”行政服务机构建设有着重要的借鉴意义。

3．行政服务中心的基本模式

通过对行政服务中心的模式分析，一般行政服务中心的模式种类主要有:虚体型行政服务中心模式;协调型行政服务中心模式;实体型行政服务中心模式;综合型行政服务中心模式。

在我国各地建设的行政服务中心主要趋向于综合型行政服务中心模式，即“一站式”。

三、行政服务中心运行存在的主要问题及对策

1．存在的主要问题及原因分析

目前，全国很多地方和部分的国务院部门，都已经建立了行政服务中心，全国综合性的行政服务中心已有2 100多家，行政服务中心已经成为转变政府职能、推行依法行政和行政公开、促进政府管理创新的重要载体和有效形式。但是，从其实际的运行来看，仍然存在一些值得注意的问题。

(1)对行政服务中心建设必要性的认识不足，有待进一步增强。行政服务中心建设和发展，全凭地方党委、政府的重视，而领导的重视程度，取决于领导的认识程度。从全国各地行政服务中心的发展情况看，解决认识问题是全国各地行政服务中心建设的关键所在。

(2)行政服务中心建设在全国的发展还不平衡。从了解的情况看，全国地县两级行政中心建设，发展较快，而且几乎涉及到所有的地县。而省级行政中心建设，仍不在多数。

(3)行政服务中心在建设服务型政府方面的作用，还不明显。是由于新旧体制交替过程中，旧体制的排异性，在一定程度上阻碍着行政中心的发展。

(4)行政服务中心的窗口一般没有审批权，只是派出单位一个收发室。这种状况不是普遍现象，但具有一定的典型性。

(5)全国行政服务中心的名称繁多，机构性质各异。如天津叫“行政许可服务中心”，有的称之为“便民服务中心”，有的称之为“政府服务中心”或“政务服务中心”。作为政府行政管理体制改革的产物，理应有统一的名称。

出现上述问题的原因是多方面的，深层次的，但归根结底主要有以下几个方面的原因。

(1)法律地位的缺失。行政服务中心的建设，到目前为止，仍是地方行政管理体制改革的探索，具有一定的自发性，存在一定的区域性和局部性，在改革方面，往往是中央没有文件，地方是不会主动改革现行体制的，这点在中国的一些地区较为明显，这就需要国家对建立服务型政府的历史进程加以推动。也应对地方这种行政管理体制改革的创新成果，及时加以确认和推广，按照我国现行的法律，行政服务中心还不是一个法律意义上的政府部门，这就对该机构，在国家层面的合法性带来问题。当今社会是一个信息化的时代，是创新、改革的时代，中央应及时总结，地方改革和创新的成功经验，加以推广。同时，对其法律地位，尽快加以明确，这样既保护了地方党委、政府改革、创新的积极性，也可推动建设服务型政府的进程，把行政管理体制改革推向深入。

(2)行政管理体制改革任重道远。在我们的现实生活中，政府部门服务意识还不强，转变政府职能，还需一个较长的过程，全能型政府和管理型政府的意识，在部分干部的头脑中，根深蒂固，这在经济落后地区，尤为突出，以“审批代管理”的工作方式，在现实工作中，仍占上风，在强调“特殊”的名目下，强调平稳改革，职能部门的审批权、审批程序是法定的，不是随意可以改变的。这种认识上的差异，导致在行政服务中心建设上的水平不一。而且有个别人还发出:审批项目进入行政中心，部分人员从事审批业务，还有部分人员干什么去?是乎这个部门就是为审批而设立的。在这种思想观念的支配下，行政中心建设和发展的阻力是非常大的，工作的难度可想而知。解放思想，更新观念的工作任务还十分繁重。因为这毕竟是政府管理体制改革，涉及到部门的权和利。在这种状况下，国家应加大改革力度，确保全国在体制上衔接，框架上一致，不应该有特殊地区。国家应在建设服务型政府方面，有统一的标准和时间表，以推动行政中心的发展，使建设服务型政府工作向纵深发展。

(3)没有形成上下联动，左右互通的格局。据有关资料反映，全国地、县两级都基本建立了行政中心或类似的机构，省一级的行政中心仍不在多数，不是说省级各职能部门没有审批项目，也不是他们的服务水平和质量到了不需要改革地步，而是阻力大，再说国家也没有把各部委集中起来，实行一站式办公，一条龙服务，这就很难形成上下联动，左右互通的格局，单就审批而言，理应形成全国性互动的网络体制，只有这样，才能切实简化办事程序，杜绝暗箱操作，克服审批中的随意性。从长远看，建立行政服务中心不是权益之计。需要国家加快政府职能转变的步伐，推动各地区扩大开放，优化投资环境改革的力度，尽快转变政府职能，增强经济发展的能力，尽快推动产业升级，不断提高自身造血功能，壮大地方经济总量，在建设服务型政府方面，全国应有统一的步伐。

2．进一步加强行政服务中心建设的对策

(一)建议明确行政服务中心的法律地位

从“法律制度”角度看，行政服务中心虽已登上大雅之堂，但其毋庸置疑缺乏清晰的法律地位和统一的规范要求。

纵观我国各地的行政服务中心，它的建立带有浓厚的自发性，除天津、安徽、浙江、四川等少数省份对市、县一级“中心”的建立提出了要求并建立了省级“中心”外，至今仍有一些省级没有建立，而市、县一级都是自发建立，上下没有隶属关系。市、县中心都是由地方党委、政府发文明确其为政府的一个工作部门，给一点“地方粮票”的编制，赋予其“协调、服务、监督、管理”的职能。为便于协调相关平级部门，“中心”主任大多由分管市、县长挂名，政府一名副秘书长或政府办一名副主任直接兼任“中心”主任。这种地方政府自行组建的机构和自行赋予的职能在各地实践中具有组织上的趋同性。尽管“中心”的建设通过这些方式寻求合法性，但是与全国自上而下建立的具有法律地位的机构，如公安局、环保局、统计局等仍然不可同日而语。甚至就其名称而言，全国没有一个统一的叫法，除了较普遍的“行政服务中心”外，还有“便民服务中心”、“行政审批中心”、“行政中心”、“365便民中心”等。为此，也有业内人士提出质疑:“中心到底是一个场所，还是一个机构”?相比之下，国外在制度上较为规范，“西方国家一般还通过立法明确了其一站式服务机构的法律地位，例如澳大利亚的 Centre link机构”。

(二)建立自上而下的全国行政服务中心体系

行政服务中心是政府设立的面向社会公众集中办理行政审批项目和其他服务事项的机构和场所，是政府把与社会公众密切相关的、具有行政审批权和公共服务职能的各部门集中起来为社会公众办事的新型办公场所。2000年以来，从国务院到各省、市、县基层政府对行政审批项目、政府的政策、法律法规进行全面清理，推进行政审批制度改革，转变政府职能、提高行政效能、推行行政公开，行政服务中心是在这样的背景下陆续建立的，2004年3月，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》和7月开始实行的《行政许可法》，各地出现行政服务中心的建设高潮。可见，行政服务中心是行政审批制度改革和推进行政公开的直接产物。建立行政服务中心，就是为了全面推进行政公开，建设社会主义民主政治，实现执政党立党为公、执政为民的执政理念，就是为了加强对权力的有效监督，从源头上预防和治理腐败。

考察全国各地行政服务中心的运行，一般都包含两个机制构成行政服务中心的运行机制。

(1)行政公开的机制。在行政服务中心建立之时，地方政府就按照行政公开的要求，把部门的审批服务事项集中起来，实行“一站式”办公，窗口服务，阳光操作，即“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的运作模式。凡进入中心的行政审批事项和服务事项，其审批的法律依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准、办理结果等都向社会公众公开。在大厅服务窗口，每一个审批事项或服务事项都有一份内容全面、表述规范的《办事指南》。在行政大厅内一般都专门设立了银行收费窗口，使各部门窗口收费统一公开进行，所有窗口的收费都必须在此统一办理，有效杜绝了行政审批乱收费和“搭车”收费行为。此外，各地行政服务中心在服务大厅一般都设有触摸屏、显示屏、网站等，将本大厅办理的审批服务事项的依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准及这些要素的变动等及时向社会公众公开、公示。将窗口工作人员或窗口负责人的单位、姓名、职务、照片等信息在大厅的专栏或网站公布，工作人员实行挂牌上岗，接受办事群众监督。

(2)监察投诉机制。在行政服务中心，监察机关设有工作窗口，派驻有工作人员，专门监察窗口工作人员的廉政情况、处理办事群众的投诉。在服务大厅还设立了公众意见反馈监督机制，如制定了大量的“服务意见反馈卡”，有的行政服务中心还设置了电子评价装置，放置在显眼的地方或每个窗口，办事群众可以对服务人员的服务态度、业务能力等进行现场评价。

在这里，行政公开已不再是制度、标语上墙，取而代之的是印刷精美的办事指南，规范的服务流程，工作人员挂牌上岗，服务必须以服务对象的满意为准。尽管各地行政服务中心成立的时间都不长，但它的服务质量、服务效率、服务水平得到了办事群众和社会的广泛认同。

从行政公开的内涵和行政服务中心的运行机制和实际效果可以看出，行政服务中心是行政公开多种形式集中体现的重要载体之一，各级政府和部门通过这个载体，实现政府信息公开和办事公开，通过对行政审批和服务项目的整合、办事流程的优化，办事手续由繁变简，办事形式由暗变明，办事速度由慢变快，大大缩短了项目审批时间，提高了行政效率，实现了行政公开的目标。

基于全国各地兴建的行政服务中心的共同点，我认为应由国务院办公厅牵头，组织国家发改委、财政部、公安部等部门制定全国行政服务中心的组织条例，制定行业服务标准，统一方案，统一部署，统一实施，统一规范。使全国行政服务中心的建设和为民服务，使构建和谐社会和以人为本的高度统一起来，使行政服务中心发挥更大的作用。

(三)管理体制必须创新

创新体制是行政服务中心的发展的根本动力。具体地来说，各级政府在建设行政服务中心、深化电子行政发展的过程中，应该采取以下政策和措施。

(1)应该将行政服务中心明确地纳入地方电子政务发展规划，将两者统一规划、统一实施，克服以前行政服务中心和电子行政各自单独发展的状况。此外，为了进一步规范行政服务中心，将办证中心、市民中心、行政服务中心、行政审批服务中心、经济服务中心等诸多名称统一为“行政服务中心”。

(2)应该明确未来地方电子政务建设的规划目标是建立电子政务前台－后台服务体系。

(3)行政服务中心应该在一级地方政府序列中占据重要的位置，在协调和整合各部门对外服务方面具有更大的权力。

(4)行政服务中心的“机构集中”一定要与政府门户网站的“业务整合”有机地结合起来。我们可以将这两者看作是政府行政管理方式在现实世界与虚拟世界的对应，相互之间不能偏废、不能缺失。

(5)各级“条”的职能部门如工商、税务、海关、质监等部门，应该对行政服务中心和政府门户网站的集中和整合给予充分的支持与合作。

(6)行政服务中心最终应朝着代表政府服务社会公众的综合性服务平台:“市政厅”方向发展。

［1］ 赵永伟，唐 璨．行政服务中心:理论与实践［M］．北京:企业出版社，2006．

［2］ 段龙飞．我国行政服务中心建设［M］．武汉:武汉大学出版社，2007．

［3］ 李军鹏．公共服务型政府［M］．北京:北京大学出版社，2004．

［4］ 张康之，李传军．公共行政学［M］．北京:北京大学出版社，2007．

［5］ 四川行政服务网，全国政务(行政)服务中心理论和建设研讨会综述［EB/OL］ http://WWW．sczw．gov．cn/scwed/show．jsp．［2009-01-06］．

［6］ 冯 光．行政服务中心建设存在的问题与建议［J］．中国信息界，2009(6):39-41．

［7］ 张雯星．行政许可服务中心职能作用及发展分析［J］．中国行政管理，2006(2):37．

［8］ 冯 光．发挥行政服务中心在建设服务型政府中的作用［J］．天津经济，2008(8):41-42．

Construction and Theoretical Reflection on Administration Service Center

FENG Guang
(Tianjin Information Center，Tianjin 300201，China)

Based on the curent situation administration service center this paper applies decision analysis and scientific systematic method，comperatively amalyzes the operation mode and servic content of Chinese and foreign administrative service centers，and looks forward to the future of administration service center construction．Some counter measures are proposed:crystalizing the legal status of administration service center，establishting the national top-down system of administration service center，incorporating administration service center into the local e-government plan at an important position with greater power in the coordination and integration of external services．The counter measures have important reference value for the development of administrative service center．

administrative service center;one-stop work;one continuous line service

C931.2

A

1008-4339(2010)04-0333-05

2009-08-28．

教育部人文社会科学研究基金资助项目(2009JDSZK009)．

冯 光(1956— )，男，高级工程师．

冯 光，msc868@yahoo．com．cn．