卫生单位实施全面预算管理的构想

，启盈

(1.吉林省预算编审中心，吉林 长春 130021；2.长春理工大学，吉林 长春 130012)

卫生单位全面预算管理是指利用预算对组织内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调组织的各种经济活动，完成既定的经营目标。全面预算管理以系统观点结合经济责任制，进行预算编制、执行、控制、考评，是一套完整的内部控制体系，是合理分配卫生资源和全面控制医院经济活动的重要工具。医院通过全面预算，合理、合法地组织收入，科学地安排支出，有效地降低就医成本和运营成本，走优质、低耗、高效的发展道路，最终落实医院的短期运营目标和长期战略目标，促进社会、病人、医院三者利益的良性互动和良性循环，实现“三赢”。医院实施全面预算管理，必须建立合理的全面预算管理框架，该框架的构建包括：全面预算管理方法体系、经营指标体系、行为规范与标准体系、考评与奖惩体系四大部分。这四大系列相互并列，相互联系、涵盖了全面预算管理的各个方面。

1 医院实施全面预算管理应把握的主要内容

1.1 必须有一个完善的预算管理组织结构 医院要建立一个预算管理委员会来组织全面预算的实施，院长作为第一责任人对医院总体预算负责，各科科主任对本科室预算负责。预算管理委员会负责设定和批准医院及主要部门的预算目标，解决预算编制过程中可能出现的冲突和分歧，监控预算的实施并在预算期末评价经营效果，并审批预算期内对预算的重大调整，其主要职能：(1)根据医院年度发展总体计划和经营目标(包括经济目标，社会效益目标，科研目标)分解，下达各科、各部门的年度预算目标；(2)审查、平衡各部门、科室的初步预算，协调处理各科室、部门之间预算的矛盾和分歧；(3)制定医院总体预算,上报上级主管部门，履行相应批准程序,报院职代会讨论；(4)根据重大事件如突发性事件、临床性指令性任务、卫生政策的变更等,对预算做出适时的调整和修订；(5)研究分析各科室、各部门的预算执行业绩报告，汇总上报上级主管部门,同时报职代会审议；(6)制订预算执行的奖惩措施,并对预算执行情况进行考评，兑现奖惩政策。另外，除全面预算管理委员会外，医院还需要设置预算专职部门，一般由财务部门承担，并直接隶属于全面预算管理委员会，以确保预算机制的有效运行。在所有需要参加预算编制的科室，都应设置预算员，预算员对其所在科室负责，业务则受全面预算管理委员会及专职预算机构指导。

1.2 建立配套的管理制度 医院预算管理必须有一套相应的管理制度体系作为支撑，从而使医院上下按照统一标准开展工作，避免因标准不一造成财务问题。医院不但要把中华人民共和国预算法、《事业单位财务规则》等一般性的法律规章，《医院财务制度等行业规则制度作为预算医院管理应遵循的法律制度，还要在这些制度基础上，从医院实际出发，制定和颁布符合本医院特点和方便使用的预算管理规则，明确预算的要求以及药品、卫生材料物资购销、经费开支、非医疗性开支等的权限，做到各项具体事项有法可依。要严格全面预算审批制度。通过预算审批，提高医院全面预算的严肃性和约束性。

1.3 预算的编制要科学，要留有余地，要以弹性预算为依据 静态预算无法适应客观情况的变化，以弹性预算为依据才能进行更客观更合理的控制和评价。但这里所说的弹性，决不是说预算可以随意变更。预算管理之所以对部门预算起到积极的作用，一方面也是源于其刚性的约束；医院的全面预算应当具有制度的效力，在同一个会计年度中，全面预算绝对不可以随意变更，医院的领导层应当保证预算的严肃性，不得任意增加或削减预算，实际情况导致原预算无法正确反映医院经营管理要求时，必须通过严格的审定程序经最高权力机关集体决策后方能变更。

1.4 要建立绩效考核体系 最好的预算必须与行之有效的绩效考核体系联系在一起才能成为管理的利器，一整套配套的管理制度是实行全面预算的保障。要确立将全面预算管理纳入业绩考评体系，确保全面预算管理落实到位。医院全面预算考核指标应当与卫生部颁发的《医院管理评价指南》相对接，《医院管理评价指南》作为政府对医院的一种导向，无疑将成为医院的努力方向。医院全面预算管理可与医疗卫生绩效考核(劳务效益工资奖励制度)相联系，运用绩效考核体系规定的有关考核指标、评价和进行奖惩措施，以保证预算的顺利执行。具体的做法是预算的考核也层层分解，预算结合绩效考评、薪酬发放，将预算指标与部门收入建立联系，使部门预算的执行落到实处。

1.5 要改进全面预算编制方法，运用多种多样的方法和技巧来编制预算，使预算更具实用性和指导性 长期以来，医院编制预算采用的是传统的“基数加增长”的方法，即以前一年基期费用水平为出发点，适当调整当年有关费用项目来编制当年财务预算。“基数法”只考虑医院业务范围扩大的科室的情况，而忽略或隐瞒了业务范围缩小的科室的情况，这样会使医院的经费预算出现漏洞，造成超预算编制。零基预算法是在编制收支预算时，不考虑基期情况，而是以零基数为起点，对所有收支项目重新核定。每个部门的负责人对新的预算年度中想做的所有事情进行审核，并测定不同层次服务所需的资金。零基预算强调一切从零开始，摒弃支出中不合理部分，能促进医院加强内部经济核算。

2 医院实施全面预算管理应注意的关键问题

2.1 预算管理存在的问题

2.1.1 全面预算管理法规不完善且执行不严格,到目前为止，对医院全面预算管理进行规范的文件只有1999年开始执行的《医院财务制度》，且该制度也存在许多不完善的地方，如制度只要求编制财务收支预算，对医院的资产负债、现金流量、资本支出等情况预算没有要求。目前除少数省级医院预算报主管部门审核外,其他县市级医院中近80%的医院没有编制预算，编制预算的医院有95%以上没有经过当地财政部门或主管部门的审核,医院预算缺乏应有的严肃性和约束性。

2.1.2 全面预算管理行为不规范 由于医院缺乏相关的预算法规和管理制度,医院在实施全面预算管理时存在许多不规范行为，很少有医院设立专门的预算管理机构。

2.1.3 全面预算管理内容不够完整 只注重财务收支预算,忽视现金流量预算、资本支出预算；只注重财务性指标预算，忽视非财务性指标预算；只注重量化指标预算，而忽视非量化指标预算。

2.1.4 预算编制方法单一 基本上都采用传统的全面预算编制方法,即固定预算法、定期预算法和增(减)量调整预算法，且普遍存在上年完成数+增长率的模式，而现代全面预算编制方法如：弹性预算法、动态预算法、零基预算法等运用较少，且预算程序缺乏效率。

2.2 当前医院实行全面预算管理，需要解决的问题

2.2.1 要确立预算管理理念 首先要在管理层中间树立运用全面预算管理对医院进行目标管理的观念。医院院长可通过职能科室会议、院周会、院职工大会等多种形式将这一管理理念往下辐射和渗透，由上及下，由点到面，不断地强化各级各部门的预算管理观念，从而使全院上下达到一种共识，将这项工作作为日常工作来做。

2.2.2 要做好基础工作，严格贯彻预算要求 医院实施全面预算管理要着重建立以全面预算为核心，优化财务管理组织体系， 可以在全面预算管理职能组织上设立财务决策中心、会计核算中心、资产配置中心和内部审计中心。财务决策中心负责医院财务管理工作，进行经营管理活动效益分析、研究和评价，为医院最高决策层提供财务决策支持与建议；会计核算中心负责医院会计核算全面工作，及时准确提供财务报表及报告；资产配置中心负责医院投资、筹资活动及现有资产的管理工作，保证医院资产实现高效配置；内部审计中心独立于其他3个中心,直接接受院长领导，主要负责医院内部审核、审计监督工作，并对医院各部门预算进行审计。

2.2.3 要建立和完善内部审计制度,加强财务部门的队伍建设 审计部门要把握财务预算管理原则、控制机制、组织体系，以及财务预算的决策、编制、审查、执行、调整、分析和执行结果考核各环节，把审计监督贯穿于预算的全过程，通过审计健全和完善财务预算管理；财务部门要自觉接受审计监督，加强自身建设，整合组织资源，形成管理合力，提升医院财务管理水平。

[1]朱胤，彭望清.医院预算管理实务[M].广州:广东人民出版社,2009:1,53,58,114.