刍论大学生村官与实现我国农村善治

李永生

（渭南师范学院管理科学系，陕西渭南714000）

刍论大学生村官与实现我国农村善治

李永生

（渭南师范学院管理科学系，陕西渭南714000）

我国农村基层政府长期以来治理不善，束缚了农村的发展。选派大学毕业生到农村担任村官，能够为农村发展带来新思想、新观念、新文化和新技术，是培养高素质农村基层干部队伍、确保党在农村事业后继有人的重要途径。从大学生村官视角透视农村善治，就要充分发挥其优势，调动其积极性，从而为农村善治提供必要的人才保证。

大学生村官；农村；善治

一、大学生村官的由来与发展

大学生村官是指筛选的专科以上学历的应届或往届毕业生,担任村党支部书记助理、村主任助理或其他“两委”（党支部委员会、村民委员会）职务的工作者。

早在1995年，江苏省委为解决当地“三农”问题，率先招聘大学生担任农村基层干部；1999年，海南省启动了大学生村官计划，在定安县、临高县、昌江黎族自治县、东方市、文昌市、儋州市、三亚市等市县先后组织招聘大学生村官，浙江宁波也采用公开招考的方式，在全国首个推行“一村一名大学生”计划；2000年3月，广州天河区公开招聘52名大学生“村官”，吸引了全国3000多名大学生前往应聘；2002年，河南鹤壁招聘205名大学生“村官”；2004年，河北邢台决定每年选派1000名大学生到农村工作，5年内实现全市所有行政村都有大学生“村官”的目标[1]。

2005年6月29日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，正式以文件形式将大学生村官纳入国家计划项目，指出力争三到五年内达到一村至少一名高校毕业生的目标，至此，全国各地纷纷按照党的政策及规定，陆续启动大学生村官计划，积极落实相应机制，不少大学生毕业后也响应党的号召，奔赴农村担任村官，有的甚至通过竞选，直接担任村主任。

截至2008年2月，我国已有28个省市区启动了大学生村官计划，其中17个省市区实现了村村有大学生村官的目标。同年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到村任职工作，大学生村官工作进入全面发展时期。

自2009年起，各地大学生村官发展速度更快，不少省市区开展的专项工作会议都将大学生村官作为一项重要议题，全国实现大学生村官计划的农村开通网络等媒介，不断开展经验交流，深入研究大学生村官的工作与稳定机制，给予必要的物质保障和精神支持。如今，大学生村官已成为农村建设和发展的重要新生力量，并与社会主义新农村建设结合，推动我国新农村的发展。

二、我国农村治理的问题分析

治理作为一种管理形式或手段，在各类组织和机构中正发挥着重要的作用。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，其发展的更高层次是善治[2]。农村治理是依托农村环境，由基层政府采用适当方式实现农村发展的特殊形式。

从治理的角度看，目前，我国大多数农村地区受旧体制的制约和转型期社会发展的影响，生产力发展水平相对滞后，导致所有制结构不完善、农村生态环境恶化、教育文化水平落后以及农民收入较低和劳动力过剩等问题，主要表现如下：

治理环境不充分。我国广大农村地区发展水平和层次长期处于相对落后的状态，经济、文化和社会发展不平衡，某些农村地区还存在自然恶劣、交通不便、经济发展缓慢、人文环境欠缺等问题，当地农民缺乏与外界沟通和联系的渠道。受客观环境的制约，这些地区很少与外界交流，难以吸引到优秀的人才为当地农村发展服务，而农村基层政府官员受环境的制约无法了解和学习其他地区先进的治理经验来推动本地农村事业的发展，造成了这些基层政府的治理困境。

治理观念不到位。尽管近几年国家陆续出台了一系列对农村的宽松政策，普及惠农政策鼓励农民积极开展生产建设，但总体来看，取得的实际效果与政策的期望差距仍然较大，主要是由于农民长期形成的固有习性难以改变，乡土情感浓厚、思想观念狭隘，而农村基层政府长期以来又始终倾向于实行严格的管制或控制[3]，习惯于照章办事、因循守旧，依然停留在狭隘的宣传、服务、管理等环节上，不利于真正确立科学有效的治理观念，限制了农村地区的全面发展。

治理手段不科学。信息化社会，网络的普及和电子政务的广泛推行使政府利用网络、媒体等工具进行治理日益必要，但在相对落后的农村地区，部分基层政府还很难接受这些先进的科学技术，不能充分利用这些先进的科学技术作为治理的手段保证各项工作的开展，导致农村基层政府信息化治理的水平和规模较弱，此外，农村政策的贯彻实施、各项村务活动的开展和农村地方公共事业的发展由于缺乏科学的治理手段与之相配套，治理水平差、效率低就成为新农村建设的最大阻力。

治理体制不健全。农村基层政府受短视、落后观念的束缚，缺乏一套健全的治理运行体制，不少官员存在着浓厚的人治色彩，造成当地农村地区不能有效贯彻和实施《村委会组织法》、《村民自治条例》等相关法律，村民的政治参与和民主建设水平较差，对实现农村合作治理的目标极为不利，也导致农村基础设施建设严重不足。受旧体制的影响，基层政府官员办事缺乏效率，推诿拖拉现象依然严重，勤政廉政建设不够深入，官员的腐败和寻租行为时有发生，甚至还出现村民与村干部之间的冲突，如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏等。

治理结构不完善。表现在我国农村行政结构、基层政府内部结构以及权力分配结构还不科学。我国长期实行的农村隶属城镇的行政结构限制了农村的自主发展，造成了农村受制于城镇的格局，各项措施难以有效开展，这样村民委员会也由于行政化而直接插手农村事务。基层政府内部工作缺乏必要监督和政务公开的民主氛围，造成了政府官员权力过大，而把村民公共权力变为私人权力滥用等问题。行政结构上的事实隶属关系又造成县、乡、村之间权力关系严重失衡，出现了以“权小、责大、能弱”为主要特征的“政治病”和相应的治理危机[4]。

总之，农村治理状况不仅决定着农村的稳定和现代化进程，也决定着“三农问题”的有效解决。而当前大学生村官计划的实施，对于尽快提高农村治理水平，推动农村治理走向善治，服务于社会主义新农村建设具有重要作用。

三、大学生村官对实现农村善治的作用

大学生村官不只是缓解我国大学生就业压力、提升大学生就业能力等表层次的问题，关键要为解读新农村建设中各项事业的发展和实现农村善治提供有力依据。善治是治理的升华，是有效治理经济、政治、文化、资源的最佳形式，即实现公共利益最大化的社会管理过程，主要特征则是合法、透明、责任、回应和有效[2]。随着社会生活的发展，善治已渗透到各个领域，调动大学生村官的工作积极性，对实现农村政治和谐、经济发展、文化繁荣、科技发达的善治目标具有重要作用。

为农村善治带来新观念。大学生村官思想活跃、视野开阔、接受能力强、掌握新东西较快，到农村任职后必定会给农村输入现代化、科学化的新思想，冲击农村落后的思想观念，逐步改变农民狭隘的思想观念、思维方式和生产生活方式。大学生村官将自己的价值观念、市场观念、竞争观念、创新观念、开放观念等融入农村基层政府的治理环节中，也使农村基层政府改变旧观念，培养开放意识和科学民主的分析态度，逐渐确立善治的理念，推动社会主义新农村建设。

促进先进科技和新知识的推广。大学生村官拥有一定的专业技术和处理问题的能力，可将其所掌握的科学技术和新知识应用于农村善治，为推进新农村建设提供强大的人才智力保证，而农村善治也需要先进的科学技术和新知识，在大学生村官的支持下必然会实现科技和新知识推广和应用的目标，既有利于改变农村贫穷落后的面貌，推动农村各项事业的发展，也有利于在农村范围内宣传和贯彻文化知识、法律常识、方针政策等，为农村善治奠定基础，实现农村基层政府高效、廉洁、透明、法治的善治目标。

优化村级领导班子，健全村级行政组织。过去我国农村的领导班子文化水平低、工作手段和技术落后、工作方法不当、接受新鲜事物的能力差，造成工作中的固步自封、思想更新慢，处理问题主观臆断等问题，影响了农村基层政府的整体形象。大学生村官充实到村级干部队伍后，可将其掌握的各项技能渗透到农村具体事务中，优化了村级领导班子的年龄结构、文化结构、能力结构，提高了整体决策力和分析力，有利于逐步实现村级领导班子由“低效”形象向“知识”形象转变，塑造自身的现代管理理念和现代农业科技知识的新形象[5]。

完善农村人才的流动机制，培育新型农民。大学生村官改变了我国传统的城乡二元结构和人才单项流动机制的不合理问题，使人才合理地流向农村，解决了农村人才匮乏和制约农村善治的瓶颈问题，有利于吸引更多优秀的大学生到农村服务，贡献自己的聪明才智，为农村的善治奠定雄厚的人才基础。同时，大学生村官凭借自身拥有的优良品质到农村工作后，也容易与农民传统的思想意识发生碰撞，引导、带动和帮助农村改变贫穷落后的面貌，间接服务于基层政府的善治，保证其有效贯彻方针政策，开展工作[5]。

可见，从高校毕业生中选拔优秀人才到农村任职，可以让他们在处理实际事务、解决实际问题方面与村民直接互动，提出具体对策和意见，或直接参与农村基层政府的各项活动，提高基层政府组织的执政能力和干部队伍的整体素质，与当前农村干部队伍形成互补，共同研究农村发展大计，担当好农村事业的管理者和复杂矛盾的协调者，既推动了农村经济发展、实现农村社会全面进步，也促进了农村基层政府走向善治。

四、调动大学生村官实现农村善治的策略

尽快更新思想观念。思想观念决定了农村基层政府善治的方向，思想观念放不开始终是束缚农村发展、造成其发展缓慢的主要根源。大学生村官年纪轻、知识新、思想活跃、接受能力强、干劲十足、富有创造性，又具有现代创新理念、现代管理知识和现代科学技术知识，他们凭借着新思想、新观念、新思维、新知识，会对新农村建设和发展产生重要影响，因此，实现农村善治首先要求农村基层政府充分发挥大学生的智慧，利用他们所掌握的新观念，将之融入农村的发展，尽快改变农村地区农民观念落后、基层党员干部思想僵化、基层政府治理理念滞后等问题，使农村基层政府改变陈旧的思想观念，确立信息化、学习、法治、责任、民本、竞争、绩效及危机意识等善治理念，为将工作落到实处奠定基础[6]。

创新农村工作方式。农村基层政府要为大学生村官创造良好的工作环境，帮助其发挥优势弥补农村基层政府工作的不足，使他们到农村后能够尽快将所掌握的知识和技术应用于具体工作，指导农村各项事业的有序发展。一般来看，大学生村官到农村，农村基层政府给予其直接参与农村事务的权力，对村民开展面对面的指导和帮助，他们才能创造性地发挥优势，促进农村基层政府工作方式的创新，保证其综合利用现代管理方法和科技手段实现农村的善治。此外，国家要进一步向农村基层政府放权，鼓励其由单独治理向政府与村民自治组织合作治理转变，将微观、直接事务交由村民自主管理，才能保证大学生村官较高的工作热情，创新农村工作方式。

构建新型的农村善治机制。新型的农村善治机制要在尊重大学生村官的基础上定位好基层政府的角色，使其由权威型、统治型向市场导向型、放权型转变，并构建以下机制：一是灵活高效的基层政府组织机制，以科学、合理、公开、效率的原则促进农村基层政府变革结构；二是勤政廉洁的工作机制，激励农村政府公务人员的工作热情；三是政府与村民的互动机制，发挥村民自治的优势，扩大基层民主政权；四是农村突发事件预警机制，防止农村恶性事件的蔓延和危害，做到机构协调合理、人员素质提高、办事公开透明、危机有效防治，实现农村基层政府的科学化、规范化和现代化。大学生村官要在这些机制运行中发挥参谋咨询作用，参与协商和探讨农村事务，才能将具体工作落到实处[7]。

提高农村基层政府的工作效率。农村基层政府工作效率低下、办事拖拉、不负责任、法治化建设落后的问题严重制约了农村发展，大学生村官到农村工作必然会带来城市快节奏的工作生活方式和先进的技术，对改变农村工作现状有积极的影响。可以在大学生村官的示范带动下尽快搭建信息网络平台，宣传和普及网络知识，逐步实行网上办公、简化办事程序、公开办事内容，实现信息资源的整合和共享，还要注意双向沟通与信息的及时反馈。由大学生村官参与制定有效的绩效考评系统，定期对基层政府工作人员服务态度、工作效率、创新能力等方面进行综合考评，督促基层政府工作人员牢固树立“为人民服务”的观念和“公仆”意识，提高工作效率和素质。

完善村务法治建设。善治还要求深入推行法治化建设，针对当前农民法治观念不强，基层政府办事缺乏法制观念和程序等问题，就要让大学生村官深入农村，发现和纠正违法和不当的问题，加强农村法制建设，营造法治化环境，构建农村基层法治化政府。除了完善《村民委员会组织法》和新的《村民自治条例》外，还要针对农村特点加强法律建设，指导农村的全面发展。同时，要大力完善农村土地流转制度，促进农村税费改革，将资源、环境问题以及地区差距、贫富差距、农村分配公平和农村保障等问题纳入法律的轨道，实现农村区域协调发展、农民生活质量提高、农村和谐稳定的目标[8]。

大学生村官作为农村发展的重要人才保障，对农村改革和建设具有重要作用，农村基层政府一定要重视大学生村官的作用，采取必要的措施，营造良好的激励环境鼓励大学生村官积极开展工作，通过完善政策解除其后顾之忧，推动农村基层政府向民主、法治、责任、效益、透明、廉洁、服务的善治方向转变，更好地服务于社会主义新农村建设。

[1]大学生村官发展研究报告[N].光明日报,2008-03-25.

[2]严新明.公共管理学[M].北京：科学出版社,2007:253-256.

[3]张晓峰.面向农民需要的服务型乡镇治理模式与新农村建设[J].哈尔滨市委党校学报,2009,（7）.

[4]丁祥艳.社会主义新农村视域中的乡村治理优化研究[J].求实,2009,(7).

[5]吕洪良.新农村建设与大学生村官政策[J].中州学刊,2009,（1）.

[6]韩新宝.大学生“村官”职业发展的影响因素及对策[J].河北学刊,2009,（9）.

[7]林洁.建立大学生村官工作的长效机制思考[J].理论探索,2009,（2）.

[8]张丽,韩新宝.新农村建设中“大学生村官”的作用及实现途径[J].青岛农业大学学报,2009,（6）.

F325.4

A

1002－7408（2010）04－0076-03

陕西省社会科学基金项目《大学生村官制度设计的长效机制研究》（09E048）的研究成果。

李永生（1979－），男，内蒙古包头人，渭南师范学院管理科学系公共管理教研室主任，研究方向：政府治理研究。

[责任编辑:王润秋]