关于1951年全国秘书长会议的一些简况

田 真

(作者系中共中央办公厅秘书局原副局级干部)

新中国成立初期，我国党政机关的文书处理和档案工作的重点，主要是总结和继承解放区党政机关的文书处理和档案工作的经验，改革国民党旧政权机关的文书与档案制度，并在此基础上逐步建立一套适应新中国需要的文书与档案工作制度。

为了更好地推动全国党政机关秘书工作的开展，1951年4月，中共中央办公厅、政务院（即现在的国务院）秘书厅在北京召开了全国秘书长会议，总结了建国一年半以来的秘书工作成绩和经验，解决了政府系统秘书工作中一些急需解决的重大问题。这是建国后中央办公厅和政务院秘书厅首次联合召开的全国秘书长会议。笔者作为工作人员，有幸参加了这次会议的秘书工作。给我印象最深的是，中央对这次会议极为重视，周恩来总理亲临会议，当他满面春风步入会场时，顿时响起了暴风雨般的掌声。周总理热情洋溢地向大会做了关于目前形势和任务的政治报告，为全国秘书工作指明了方向，使与会者受到了极大的鼓舞。会议由政务院秘书长李维汉同志主持。在会议期间，李维汉同志还做了关于进一步加强政府机关内部统一战线工作问题的报告，并把统战工作列为政府机关秘书工作的重要任务之一。这次会议还听取了政务院副秘书长章乃器先生关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书工作机构设置的报告；政务院副秘书长李克农同志关于制定保守国家机密暂行条例的报告；政务院副秘书长黄绍竑先生关于行政公文处理暂行办法的报告。整个会议自始至终充满了团结向上、民主自由的气氛。在会议中代表们畅所欲言，讨论得非常热烈。会议经过认真的讨论和研究，最后通过了以下几个文件：

1.《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书工作机构的决定》（以下简称《决定》）。

2.《公文处理暂行办法》。

3.《保守国家机密暂行条例》。

4.《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》。

5.《关于加强文书处理工作和档案工作的决定》。

上述几个文件，经党中央、政务院批准，先后在全国颁发施行。所有这些条例、办法和规定，都是在总结解放区党、政机关秘书工作的基础上，结合建国初期的实际工作需要制定出来的。因而，系统地解决了当时秘书工作所遇到的一些重要问题，极大地推动了全国各级机关秘书工作的开展。

一、关于秘书长、办公厅主任的任务

关于秘书长、办公厅主任的任务、机关秘书工作的基本原则、要求和方法，在《决定》中都做了详细的规定，其主要内容是：

（一）关于工作性质和任务

关于秘书长、办公厅主任工作的性质，是“既要参与政务，又要掌管事务”。关于工作任务，主要有以下几项：

1.协助首长综合情况，研究政策，推行工作。

2.协助首长密切各方面的工作联系。

3.协助首长掌管机关内部统一战线工作。

4.协助首长掌管保密工作。

5.掌管机要工作。

6.主持日常行政事务（包括公文处理、会议组织、检查与督促政府决议的执行等事项）。

7.掌管机关事务工作（包括机关财务、生活管理、学习、文化娱乐活动等事项）。

8.首长交办的事项。

（二）关于工作方法

秘书长、办公厅主任，应在不断努力学习和实践中，熟悉政策法令，创造和积累经验，建立与健全机关的工作制度，加强计划性与组织性，密切与各级政府秘书部门的联系。其工作方法，主要有以下几点：

1.经常注意掌握“抓住重点，照顾全盘”的工作方法，重点应放在协助首长研究政策，处理政务方面。同时，也要把日常行政工作和机关事务工作组织安排好，使之有条不紊地顺序推进。要学会既要善于集中精力和时间，思考、钻研与处理重大问题，又要善于抽出精力和时间，有重点地指导处理或亲自处理日常具体的工作。

2.贯彻执行“集中领导，分工负责”的工作原则。要根据实际工作需要，划分每个工作人员的职责，做到机关没有忙闲不均的现象。正副职之间，应在副职协助正职的原则下，明确分工，在一定的职责范围之内，放手工作，大胆处理问题。各级之间，应按照工作性质，加强分层负责，一般日常工作尽量下放，由各处、科负责处理，不要事事集中到上面，把自己陷在事务主义的圈子里。

3.经常注意领会并根据领导的意图，主动地在自己的职责范围内，认真处理问题，使首长减少事务纠缠，多考虑重大问题。并注意在实际工作中，体会与掌握办事规律，分清哪些问题可以自己处理，哪些问题可以处理后报告首长，哪些问题必须请示后再处理，避免遇事不敢负责的现象，并防止越权行事的偏向。

4.经常注意了解各部门的工作动向，本着“从整体出发，照顾具体情况”的精神，密切各部门工作的联系，使事无疏漏，达到步调协调，政令统一的目的。

5.要求每个秘书工作部门的干部，认清自己的工作是行政工作中很重要的一部分。不仅在口头上，而且在实际行动中，把个人的工作兴趣、个人事业心完全结合于人民事业的整体利益中。坚守岗位，埋头苦干，养成任劳任怨的工作态度和谦虚、谨慎、细密、切实的工作作风。

（三）关于秘书工作机构

关于秘书工作机构的设置，在《决定》中提出了以下几个基本原则：

1.秘书工作机构，应根据精简原则，尽力减少层次。办公厅，一般可设两层，最多不超过三层。为便利工作，可多设副职，分工领导。省人民政府的办公厅，尚未设主任者，得由秘书长或副秘书长兼任，必要时另设专职的副主任。

2.适应业务分工，组织机构可适当向横向发展，逐渐改变过大过多的一揽子的组织形式。条件许可时，可把秘书业务、研究工作、机关事务管理工作划分开来，具体编制应依各地区、各部门的具体情况而定。

3.尽量减少事务人员，充实业务部门。在部分人员中（如收发、缮写等），可试行定额制。警卫勤杂人员的编制，亦应有合理的规定，以达精简节约和提高工作效能的目的。

二、关于公文的处理办法

关于公文处理办法，在会议通过的《公文处理暂行办法》中做了详细的规定。《公文处理暂行办法》，是建国后第一个全国性的关于文书工作的法令性文件。它改革和统一了建国初期党政机关的文书处理工作，扫清了国民党旧政府机关的文书工作制度，全面、系统、具体地规定了我国建国初期的文书工作制度。其主要内容，有以下几个方面：

（一）关于公文的总则

关于公文的总则，主要有两个方面：

1.公文是政府机关宣布和传达政策、法令，报告、商洽和指导工作，交流经验的一项重要工具。要求各级政府工作人员须本着实事求是的态度，正确掌握运用，以达到密切联系群众，有效地贯彻政令与改进工作的目的。

2.公文的文字应简明、确切，条理清楚；处理应迅速、准确、周密，手续力求简便，严格注意保守国家机密。

（二）关于公文的种类

关于公文的种类，当时主要做了以下规定：

1.报告、签报。对上级陈述或请示事项，用“报告”。签报，是报告的另一种形式。为了简便迅速地处理某些重要事项，由首长亲笔书写，直接送上级首长批签，不必经过普通公文手续，只签名，不用机关印信。

2.命令。颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等用“命令”。

3.指示。指导下级机关工作时，用“指示”。

4.批复。答复下级的请示或报告事项时用“批复”。

5.通报、通知。对于使各机关（不分上行、平行、下行）周知的事项用“通报”。对于使特定的机关或人员知道的事项用“通知”。

6.布告、公告、通告。对人民公布关于法令性的事项时用“布告”。重大事件需要宣告国内外周知时用“公告”。一般事件需要在一定范围内，对人民或机关、团体通告周知时用“通告”。

7.公函、便函。平行机关及不相隶属的机关行文时用“公函”。介绍、商洽、询问、催办事项得用“便函”，只须个人署名或盖机关长戳、圆章即可。

军事、外交、司法等部门的公文种类，可因工作需要另行规定，不在此限。

（三）关于公文体式

关于公文的体式，主要的要求是：

1.公文用纸要规范化。公文用纸第一页须包括文种、发文字号、事由、附件、主送和抄送机关、拟办、批示等栏目，受文机关填写在规定栏内，文前、文尾不另写受文机关。

2.公文除综合性质的报告外，采取一文一事制。其事涉及两个机关以上的采用“主送”和“抄送”的办法。

3.公文以用语体文为原则，并加注标点符号。旧公文的套语如“仰”、“理合”、“合行”、“等因奉此”和模棱两可的语句，如“大致尚可”、“尚无不合”等均应废除。

4.公文写法，务求简洁、明确、条理清晰、合于文法，切忌冗长杂乱。除简短者，一切较长的公文、均应开门见山，首先提出要点，即于开端处，先用扼要的文字，说明全文的目的或结论，唤起阅者注意。然后，再做必要的解释。如分为几段时，每段亦应采用此法。

5.公文程式应办求简易。一件公文有几层意思或几项要求时，必须注意按照条理，分清层次，以数目字标明段落和项目。转叙来文时，应交待清楚，将来文年、月、日及字号写明，并将事由及处理过程摘要叙入。如必须加录原文，除在公文内摘要引用外，可另抄原文附送。

6.公文内应尽量避免使用简称。例如：公文内引用年、月、日，均须具体写明，如一九五一年，不得写成“五一”年；并须避免使用“去年”、“明年”、“上月”、“明日”等字样。叙及机关名称时，第一次应用全称，以下一般可用简称。如华东军政委员会财政经济委员会，简称“华东财委”。叙及地名时，应用全名。如“上海”、“福州”、“广州”、“重庆”，不得写成“沪”、“榕”、“穗”、“渝”。福建不得写成“闽”，湖南不得写成“湘”。仅在两个以上著名城市或著名省份联写在一起的时候，如“京津”、“沪宁”、“豫鄂湘赣”、“粤桂边界”等，或者和其他文字结合在一起成为流行的特殊用语的时候，如“沪东”、“皖北”、“津浦路”、“天兰路”等，使用简称。叙及事物名称时，应用全名，如“减租减息”、“生产救灾”，不得简称“双减”、“生救”。

7.公文缮写、油印，必须整洁清楚。避免使用不易辨认的简字或草字，尤须校对无误。

（四）行文关系

关于行文关系，主要规定如下：

1.各级人民政府间相互行文，一般以不越级为原则；但因特殊紧急问题必须越级命令或越级报告解决的，亦得越级行文。越级命令时，须同时抄送其直接下级；越级报告时，须同时抄送其直接上级。

2.上级人民政府所属部门与下级政府所属部门（如中央人民政府政务院所属的委、部、会、院、署、行与大行政区人民政府所属的委、部、会、局）得根据已定政策、方针并就业务与技术的指导范围内相互行文；但如涉及全般性者，应同时分别抄送行文者或受文者的领导机关。

3.受双重领导的机关，向上级机关请示时，应根据案件的性质，分别注明“主送”、“抄送”，以免批复时发生重复和抵触。上级领导机关依其规定的领导关系，对多双重领导的机关行文时，应同时抄送另一领导机关。

4.上级领导机关因工作需要，得规定各级机关报送各项报告，不受越权限制。

5.省（市）以上的各级人民政府凡具有普遍性质的行文（如通报、布告、决定、指示、条例、法规等），经批准交新华社发布及指定之报纸、公报刊载，注明不另行文的，各机关应作为来文处理，并应剪、录存档。需要行文的，均由发文机关一直发送到行文范围所规定的机关。文件上应注明行文范围及分发的机关，以避免重复行文和层层印刷抄写。

（五）关于催办工作

各部门应建立公文催办检查制度，并指定专人负责办理。

一般公文的处理，以不超过一周为限，过期应即声明理由。紧急公文随到随办。

凡未办结的文件，应由负责催办检查人员掌握，随时查询。

（六）关于档案的管理工作

关于档案的管理工作，主要规定了以下几点：

1.各机关应于秘书部门之下设置专管档案的机构，其人员名额得视业务情况，本着精简的原则酌定。在保守国家机密的要求下，严格掌管机关的档案。

2.档案以集中管理为原则，其机关内部单位较多，办公地点分散的，可设立分档。

3.档案的管理，应建立分类体系，由秘书部门的负责人，根据机关主管业务行政的性质和范围，按实际情况并照顾发展前途，通盘考虑制定。

4.档案应按卷编号，编号的方法，以便于查找为原则。每卷应于卷面内设立文件目录，按收发文的先后次序逐件登记档由，并注明其页数。

5.文件批存或稿件缮发后，即应由收发单位归档；其由承办单位注明暂不归档的，应送还原承办单位暂存，俟全案处理完毕后再行归档。

6.归档文件应按照档案分类系统登记编号，分别登录卡片，暂时不能使用卡片管理方法的，应设登记总簿及分类簿，分别登录。同一文件有必须登入两个以上项目的，应按照文件的内容以原件编入其主要项目，另以互见编入次要项目，分别登录卡片或分类簿。

7.归案文件以一案一卷为原则。应按收发的次序，先作临时装订，俟全案结束后，再作正装订。

8.调阅档案应建立制度，手续力求简便，原承办人调阅经办文卷时，由承办人签名盖章；如调阅非本人经办的文卷或其他单位主办的文卷时，须有本单位负责人签名盖章。

9.档案于年度终了时应加以清理，按其历史价值和使用时效，分别留用、封存或销毁。销毁时应由秘书部门负责人缜密审查，造具明细表，报经上级批准，始得执行。

10.档案的保管，应有必要的物质设备，以足够防止盗窃、水、火、虫、鼠的损害为最低限度的要求。

三、关于党的系统文书与档案工作的问题

在这次全国秘书长会议上，就党的系统文书处理工作和档案工作所做的决定，其主要精神如下：

（一）关于文书处理工作

关于文书处理工作，提出了以下几点要求：

1.文电要求眉目清楚，分清对象，尽量注意党政比较合理地划分，政务性者，请示政府，如有重大问题，政府党组自会请示中央。除书记、副书记写的综合报告外，一般要求一事一报。

2.各中央局、分局向中央请示的电文，除大政方针外，应分别请示主管部委，不要笼统地给中央。

3.请示、备案、参考、资料都要有不同的标记注明，分清轻重缓急，不要照例请示，以免使重要应请示的问题延误批答时间。

（二）关于档案问题

同意会上提出的关于分工保管，集中档案的意见。即：

1.按党政军三个系统成立档案局。

2.上下级的分工，中央保存到省，中央局保存到地委。

3.全国胜利以前的重要档案集中到中央。

4.暂时保存与长久保存的分工，即若干年后有保存价值的档案，陆续送到中央保管。

这次会议，是新中国成立后一次极为重要的会议，它在我国秘书史上将占有光辉的一页。