小型水利工程经营管理模式研究

王文威

(浙江省第一水电建设集团有限公司第15分公司,浙江 杭州 310051)

0 引 言

全国已经有许多地区的小型水利工程已经在进行管理体制改革,取得了一定的成效,为此本文通过调查浙江省杭州市余杭区小型水利工程的管理状况,探讨了小型水利工程管理体制改革的目标、任务、内容和原则,提出了在产权制度改革、管理机制改革和投资渠道改革等方面的建议.

1 水利工程建设与管理现状

建国以来,各级党委和政府十分重视小型水利工程建设,通过各种渠道增加小型水利工程资金投入,极大地改善了农村牧区群众的生产生活条件,促进了当地社会经济的发展.

1.1 浙江省余杭区工程建设情况

据统计,截止到2009年底,浙江省余杭共建设各类小型水利工程62961处,其中以灌溉机电井为最多,达59181眼,占总数量的94%,人畜饮水井1448眼,塘坝1141座,机电排灌站770处,截潜流工程125处,小流域治理工程296处,治理面积27.08万hm2.此外,兴建水库67座,总库容 19549万m3,建设灌溉草库伦46821处,灌溉面积3.96万hm2.特别是2000年以来,国家增加水利基础设施建设投资,并鼓励集体、个人投资小型水利工程建设,使小型水利工程建设特别是灌溉机电井的建设达到高峰.

1.2 工程管理现状

现有工程的种类多、数量大,由于各地政策上的差异以及建设年代不同,投资结构不同,因而管理方式也有所不同.在浙江省余杭区主要使用的管理方式有以下6种,即个人管理、联户管理、集体管理、租赁承包管理、拍卖和股份合作制管理.

2 小型水利工程管理问题剖析

通过调查研究,全国各地区小型水利工程存在一些共性问题.

2.1 产权不明晰,操作困难

计划经济体制下,小型水利工程建设一直由国家投资、群众无偿使用.自从20世纪80年代以来,虽然群众个人投资水利的积极性有了很大提高,投资数额不断增加,但是国家投资修建的大部分工程一直由一部分群众无偿使用.群众普遍认为,国家投资的工程无法搬走,能无偿使用就无偿使用,不肯积极购买,一些工程实施拍卖后,购买者不积极按合同规定履行付款责任,使拍卖资金难以回收.多数工程拍卖、承包或租赁后国家不受益,造成国有资产流失.

20世纪80年代后期开始,小型水利工程建设投资除一些专项工程如“380人畜饮水工程”建设[1]资金由水利部门直接管理外,大部分小型水利工程建设均纳入农村牧区综合建设项目中,如以工代赈、农业综合开发、商品粮基地建设、家庭草库伦建设项目等.相当一部分资金由财政切块层层下拨至乡(镇),由乡(镇)分配到具体工程上,工程完工后移交集体或个人管理,但由于未建立产权管理制度,大部分国家参与投资的工程产权不明晰,管理责任不明确,造成国家投资回收和滚动发展困难.水利部门每年都进行小型水利工程建设统计,但对具体工程资金投入等并不完全掌握.水利部门要统一管理监督国家投资的小型水利工程,缺乏政策依据和政府及其它部门的支持与配合.因此,要从建立社会主义市场经济的发展需要出发,对广大群众进行教育引导、打破多年来用“大锅水”旧体制,树立“商品水”的新意识,以此来推动小型水利工程产权制度改革.

2.2 认识不统一,政策依据不明

目前,由于国家和自治区还没有制定与《水利产业政策》相配套的实施细则,在多头治水、多头管水的背景下,仅靠水利部门制定一些政策,很难得到推行.如余杭区水利局、临平水利局在1994年、1995年分别以盟公署和旗政府名义发布了关于小型水利工程的投资管理办法,但在实际操作中由水利部门单方进行水利工程资产管理方式的改革受到来自各部门的阻力,收效甚微.水利行业难行其是,难尽其责.这同时也制约了水利工程管理方式的改革.因此,政府应该继续探索适应市场经济机制的水利工程管理方式,尽快明确水利部门作为政府的水行政主管部门代表国家行使管理权的主体地位,出台相关配套措施,使水利工程步入依法治水、依法管水的轨道.

2.3 水利行业行为,缺乏其他部门的积极配合

由于小型水利工程的建设投资结构主要是国家、集体与个人,或国家与个人,而国家投资涉及多项目、多部门,直接由水利部门下拨的项目经费很少.因此要进行小型水利工程产权制度改革,盘活国有资产,必然涉及到一些地方利益或部门利益,一些地方基层政府或部门出于地方利益的考虑,不积极支持与配合水利部门的改革,使工程管理方式改革遇到困难.目前各地缺乏统一的回收资金管理体系和监督机制,形成了各自为政的局面.长此以往,必然阻碍小型水利工程资产管理方式的改革和水利事业的健康发展.

3 余杭区水利工程经营管理改革建议

3.1 制定和完善有关政策法规

1997年9月4日国务院颁布了《水利产业政策》,1999年5月15日水利部发布《水利产业政策实施细则》[2],为我国的水利产业的发展指明了方向,提供了依据.这些规定明确了水行政主管部门是代表国家行使水利工程经营管理的主体,使水利工程投资、取水、用水、工程管理走向法制轨道.余杭区小型水利工程资产管理方式调查结果表明,小型水利工程资产管理方式改革迫切需要强有力的政策支持.鉴于《水利产业政策》到2010年将要废止,同时有些内容已不适应当前经济社会发展的需要,建议政府应尽快出台水利工程建设与运营管理办法,以及小型水利工程资产管理方式改革的相关政策和措施,为水利部门代表政府管理水利工程国有资产提供政策和法律依据.

3.2 加强组织领导、理顺六个关系[3]

小型水利工程管理体制改革是一项政策性强、涉及面广的新事、实事,也是深化农村改革的一项重要内容.涉及到各级政府和各个部门,因此必须要高度重视,加强领导,大胆探索,勇于实践;加强工作的组织、指导和协调,并组织精干力量在调查研究、制定规划和实施方案的基础上,积极试点,稳步推进.要注意理顺6个方面的关系:

(1)所有权、经营权与管理权的关系

对小型水利工程可以采取一次性拍卖工程所有权的办法,使购买人拥有资产的所有权和收益权,实现所有权、经营权与管理权的有机统一.对于不宜变更所有权的工程设施,可以只拍卖工程设施的经营管理使用权,也可以采取承包、租赁的办法,实现所有权与经营权的分离.

(2)国家、集体、个人的关系

三者利益兼顾,各得其所.

(3)利改革与农村改革的关系

小型水利工程产权制度改革要与农村经济体制等各项改革相协调,以水利改革促进农村经济体制改革,通过深化农村经济体制改革以及其也方面的改革来推动水利改革.

(4)保值增值与滚动发展的关系

对购买、承包、租赁小型水利工程设施的经营者,在保证工程设施完好无损的基础上,鼓励增加经营投入,对水利设施进行更新、改造、配套,提高扩大再生产能力.

(5)改革、发展与稳定的关系

小型水利工程产权制度改革是一场革命,政策性强、涉及面广、难度较大,必须以稳定为前提,以发展为目的,坚持群众路线,尊重群众意愿,既要大胆探索,积极推进,又要谨慎稳妥地处理好农村水利改革与稳定农村家庭联产承包责任制的关系,实现改革、发展与稳定的统一.

(6)当前与长远的关系

小型水利工程产权制度改革既要立足当前,又要着眼长远;既要注重经济效益,又要兼顾社会效益和生态效益,切忌短期行为.

3.3 做好资产评估、建立小型水利工程产权管理体系

余杭区水利工程资产调查结果显示,全区小型水利工程现值5.28亿元,其中国有现值1.51亿元,数额比较可观.然而由于长期以来小型水利工程建设重建设轻管理,没有建立产权管理制度,致使国有资产缺乏统一管理,甚至造成国有资产流失.要发展水利产业,盘活国有资产,确保国有资产保值、增值,一要建立一支高素质的稳定的管理队伍,明确管理范围和责任,二要建立一套科学的资产管理机制,对项目的投资、回收资金等进行严格管理,制定工程回收资金使用范围、主要投向、审计监督管理办法等.

3.4 要抓大放小、理好水价关系

现有小型水利工程国有资产的管理改革应实行“抓大放小”[4],即对工程规模较大、社会效益可观、改税后经济效益可望明显好转的工程,应由政府有关部门或公共团体主管,或将国有资产部分转化为股份,由经营法人管理,通过企业化管理回收投资.对工程规模小,效益低的工程,以拍卖为主,以存量换增量,卖旧建新,实行滚动发展.难以拍卖的要实行租赁、承包或其他经营方式.新建项目要充分考虑工程规模和效益,应严格审批制度,将国家有限的投资投入到经济效益和社会效益显著、规模较大的工程.新建工程的供水价格,要按照满足运行成本费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则确定.建立科学的水价政策和水费计收体系可对提高节水意识、加强用水管理、提高水的利用效率起到经济杠杆作用.

3.5 建立改革试点、尝试新的投入运行机制

新建小型水利工程项目的运行管理必须在新的投入运行机制下进行.新的投入运行机制要求在项目实施前即明确项目分类,明确投入主体.甲类项目要明确具体的政府部门或公共团体作为项目责任主体,对项目建设和运行全过程负责并承担风险.乙类项目[5]必须实行项目法人责任制和资本金制度.对于国家投入部分必须明确投入方式,是有偿投入还是人股投入或其它形式,明确资金回收方式,并按企业化方式运行.小型水利国有资产管理方式改革涉及政策面广,部门多,操作难度大,可以在一些县、市先进行试点工作,探索改革模式,积累经验,然后全面推广.根据本次调查,余杭区在小型水利工程产权制度改革方面已进行了一些探索,区水利局对小型水利国有资产管理方式改革持积极态度,要求为区建立改革试点,并表示如果选在余杭区,区政府水利部门将积极配合.

4 结 论

通过调查分析,小型水利工程管理存在产权不明晰,操作困难,认识不统一,政策依据不明,水利行业行为,缺乏其他部门的积极配合等问题,本文对余杭区提出了相应的建议,经有关部门在采纳后,取得了一定的成效,但仍有一些问题有待解决.

[1]冯广志.小型农村水利改革思路[J].中国水利报,2006,6(12):1-4.

[2]中国水利报评论员.积极推进农村水利股份制[N].中国水利报,2004(2):14.

[3]尹艳青,王 立.水利工程建设与运行管理有机结合研究[J].水利经济,2006(1):50-53.

[4]河南省水利厅.加快小型水利工程管理制度改革促进农田水利基本建设迈上新台阶[EB/OL].2005-01-10[2009-12-12].中国农村水利网.

[5]冯广志,陈 菁.用水户协会建设后评估案例[J].中国农村水利水电,2004(9):1-3.