取消农业税对乡镇财政的影响及应对措施

○石 龙 （中国证券监督管理委员会 北京 100033）

取消农业税对乡镇财政的影响及应对措施

○石 龙 （中国证券监督管理委员会 北京 100033）

我国从2006年1月1日起正式废止了已经存在2600多年的农业税，受这一政策的影响，乡镇财政收入又面临新一轮的冲击。乡镇财政自身存在诸多问题，当取消农业税时，这些问题就更加突出地表现出来。乡镇是我国最基本的行政单位，7亿农民生活在农村，因此，强调解决乡镇财政的困难，就是为我国新农村建设、亿万农民幸福、我国未来经济发展打下坚实基础，对我国未来的经济走向、我国农村经济发展的质量具有重要意义。本文将以我国乡镇财政面临的困境为出发点，重点关注取消农业税对乡镇财政的影响及应对措施。

取消 农业税 乡镇财政

2005年12月29日十届全国人大常委会议决定：从2006年1月1日起正式废止《中华人民共和国农业税条例》，标志着我国延续了2600多年的农业税从此退出了历史舞台。2006年全面取消农业税，与税费改革前的1999年相比，每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右。乡镇一级财政资金来源本就匮乏，而取消农业税后，乡镇财政将会受到什么样的影响，乡镇财政如何走出困境成为人们关注的焦点。

一、取消农业税后对乡镇财政的影响

1、对乡镇财政收支的影响

对乡镇财政的影响主要表现在对乡镇财政收支上，具体说来，首先是对乡镇财政收入的影响。取消农业税以及之前进行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，取消了农业税，乡镇财力也相应减少。农业税是地方税，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。取消农业税后，乡镇财政的支出远远大于原以农业税为主的财政收入，例如，2004年全国农业税收入为242亿元，而2005年、2006年农业税收入迅速下降为59.41亿元和45.25亿元，对全国财政收入的影响从占比1%下降至0.21%和0.13%，对地方财政收入的影响从占比从2.42%下降至0.47%和0.30%，对乡镇等地方财政支出的影响也比较明显。

取消农业税后，使乡镇财政支出压力进一步增大。例如，税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算；要求乡镇级财政要保证乡村不留缺口，这就将过去由乡村承担的农村义务教育部分教师工资改由乡镇级财政承担，计划生育、军烈属补助等事关大局稳定的支出也一律由乡镇级财政承担，乡镇级财政支出因此出现了大幅增长。

2、财政收支缺口，制约基层政府功能发挥

由于农业税是乡镇财政收入的主要来源，农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种。同时农村税费改革规范了财政收入，增加了政策内的减免，乡镇财政收支势必留下较大的资金缺口。乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到，而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，制约了基层政府职能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。

3、取消农业税使基层地区之间财力差距不断拉大

我国城乡之间、发达地区与欠发达地区之间在经济上的差距是客观存在的。在当前我国基层地区间财政收入不平衡的情况下取消农业税，构建城乡统一税制，会加剧这种不平衡状况，尤其是主要依靠农业税作为乡镇财政收入的地区往往是经济不发达地区。一个地区财政收入的增长受该地区的经济基础、自然环境、税种结构及财税管理水平等多方面因素的影响，富裕地区农产品商品化率比落后地区高，使其将会获得更多的由农业税转移的流转税收入。因此取消农业税后乡镇财政收入就会从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。

4、乡村债务负担沉重，化解的难度增大

乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题，一般包括显性债务和隐性债务。改革开放以来，我国农村的行政管理体制改革一直滞后，乡村建设资金没有保障，缺口很大。而且目前大部分乡镇行政管理人员严重超编，在自身利益的驱动下，为了追求政绩，一些乡镇干部严重脱离实际，大搞政绩工程，却使乡镇财政背上了沉重的债务包袱；隐性债务一般表现为欠发工资、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。据国家统计局数据显示，地方财政支出缺口2004年至2006年的缺口分别达到8699亿元、10054亿元、12128亿元，缺口扩大明显。

5、公共服务领域欠账多，经济发展受到制约，制约乡镇财政的长远发展

长期以来，由于发展重点在城市，乡镇财力有限，乡镇财政主要用于发放工资、保证低水平的机构运转等用途，剔除农业、教育、计划生育等法定配套的支出外，用于支持农业、教育、科技、卫生和公共基础设施等方面发展的财政支出微乎其微，公共服务领域的欠账较多。农村各项社会事业发展严重滞后，城乡二元结构性矛盾突出，经济社会难以实现统筹协调发展。主要表现为：第一，农村基础教育欠账较多，合格的师资力量缺乏、教育设备及相关基础设施投资显著不足；第二，农村医疗卫生条件落后，乡镇卫生院卫生医疗设备严重不足，现有设备少而陈旧，无法保障农民就地、就近就医；第三，水、电、路等基础设施方面的欠账大。目前还有一些地方农民用电问题没有彻底解决；农村居民生产生活用水还存在困难，特别是农村人畜饮水，由于水资源缺乏，有些地方只能靠建集流场、打水窖、收集雨水来解决；农村公路和通达标准不高，许多行政村公路不够通畅，极大地制约着农村经济的发展，同时也为乡镇财政蛋糕做大，持久财政收入增长带来巨大阻碍。

二、解决取消农业税后乡镇级财政面临问题的基本对策

由于取消农业税导致乡镇级财政收入减少，造成了乡镇一级财政运转更加困难，政府职能发挥受限，需要提出一系列措施解决取消农业税所带来的乡镇级财政运转困难的问题。

1、建立、健全农村基层财政的转移支付体系

从短期来看，乡镇财政短期增加的主要来源是中央以及省一级财政的补贴，因此需健全农村基层财政的转移支付体系，增加对乡镇财政的转移支付，以缓解当前乡镇一级财政缺口增大的问题。从转移支付的基本模式选择来看，先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款。拨款时考虑地区发展水平，当前发展重点，以及和周边城市配套等因素，按照一定的因素（例如人均等相关因素）计算后，以县为单位，由中央或省财政拨款方式弥补缺口。从农村公共产品与服务的选择来看，首先确保农村基层政权运转、义务教育和基本生存环境这一最低标准与要求的实现。朱 基对于农村税费改革曾提出三个确保，即：确保农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要（2002年）。这在今天依然适用。从长期看，取消农业税对各地区乡镇的影响不同，尤其是农业主产地通常都是经济欠发达地区，财政收入来源狭窄。取消农业税以及进行的一系列税收体制改革，使得中央的财政集中度更高，更有条件进行政策倾斜；完善转移支付体系，向这些欠发达地区倾斜，以缩小长期地域发展差异造成的地域经济差异形成的财政收入差异，以及基础投资欠账。

2、集中力量化解乡村积累的债务并防止新债发生

为化解乡镇财政风险，应着力清理乡镇财政长期积累的债务。取消农业税后，乡镇一级的财政来源更加狭窄，因此及时清理乡村之前所积累的债务就显得十分关键。化解乡镇债务可以在清理、核实乡镇债务的基础上逐步化解，并阻止违规新债的发生。一方面，要认真清理核实，摸清债务实际数，分类化解债务。对无本生利、虚列的债务要查清事实，并消除虚债、追讨不应还债的资金；对以乡村的名义为企业贷款形成的债务，根据“谁受益、谁负担”的原则，则应由企业偿还；对确系用于集体生产公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还。对尾欠农业税和农业特产税的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对村提留尾欠，则根据数额大小和农民实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。需要同样关注的是，要采取严格的措施，控制新债的发生；要规范以财政收入作为担保的贷款行为，杜绝乡镇政府直接介入办企业、引项目等具体的经济事务等等。

3、推进财政体制改革，加强监督检查，在合理划分县乡财权事权的基础上，改革县乡财政管理体制

一方面加强乡镇财政的监管力度，通过提高县乡财政的监管水平来增强其财政收入的能力和财政资金的使用效率。这就要求强化财税队伍建设来提高理财治税的能力；通过预算管理、收支分开的财政管理模式，统筹安排使用县乡财政资金，强化县乡财政预算管理，没有预算不得随意开支，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。另一方面，尝试推行省对县财政管理方式改革，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，可以积极探索试行由县财政统一管理其财政收支的办法；对一般乡镇，在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，原则上都要大力推行“乡财县管”财政管理方式。

4、发展农村经济，将财政收入的经济蛋糕做大是长期解决乡镇财政困难的根本

从长远来看，发展农村经济，尤其大力发展农村集体经济、家庭庭院经济、乡镇经济、个体私营经济等。采取一切积极措施进一步活跃农村经济，增加乡镇财政收入的基础源泉，加快农村二、三产业的快速发展，积极采取措施引导乡镇企业加快产业结构调整、推进企业技术进步和企业体制机制创新。只有农村经济发展了，乡镇级财政才能从根本上解决财政收入减少的问题。并在不断积累的乡镇财政的基础上，加大对农村电网、公路、水利等一系列基础设施建设和科技推广、教育文化投入，为更新一轮的新农村经济增长铺路，从而形成良性的农村经济增长循环。

三、结束语

2006年1月1日起，我国全面取消农业税，随之产生的影响深远，意义重大。取消农业税是我国解决“三农”问题，促进城乡协调发展、全面建设小康社会的一项具有历史意义的重大举措；是国家发展进步、造福亿万农民的真正体现。然而取消农业税，使得农业主产区乡镇财政收入的主体税种缺失，给乡镇财政造成巨大的困难和冲击是显而易见的。乡镇是我国行政系统的基础，建设社会主义新农村，大力发展农村经济，需要乡镇财政发挥应有的行政职能以建立并维护农村良好的经济发展环境。取消农业税，乡镇财政受到的影响是多方面的，解决乡镇财政面临的问题着眼点不仅要关注农业税取消带来的直接影响，而且要考虑之前积累下来并会对将来造成不良影响的债务束缚，结合税制改革以及财政体制改革，寻求乡镇财政新的思路和突破是乡镇财政走出困境最佳的选择。

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