社会主义行政问责制的伦理基础

□ 牛子宏

（洛阳师范学院，河南 洛阳 471022）

社会主义行政问责制的伦理基础

□ 牛子宏

（洛阳师范学院，河南 洛阳 471022）

社会主义行政问责制是社会主义民主政治的重要内容，也是社会主义行政的应有之义。社会主义的行政问责制是社会主义行政伦理的本质体现。人民民主决定了社会主义行政是责任行政；公共性、民主性和公平正义是社会主义公共行政的伦理基础，建立责任政府是社会主义行政伦理的基本要求；社会主义国家的工作人员是向人民负责的公仆。

社会主义；行政问责；行政伦理；人民民主

社会主义的行政问责制是社会主义民主政治的重要内容，也是社会主义行政的应有之义。社会主义国家的公共行政依法实行质询制、问责制、罢免制，这是我们党和政府实现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的基本要求，也是加强对权力运行的制约和监督，保证把公共权力用来为人民谋利益的重要途径。行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。作为一种制度安排的行政问责制本身就包含着伦理规范的内容，同时它也是以一定的行政伦理为价值基础，是社会主义行政伦理的本质体现。因此，在建立和完善社会主义行政问责制的过程中，正确认识社会主义公共行政的伦理内涵，具有重要的理论和实践意义。

一、人民民主决定了社会主义行政是责任行政

政治与行政的分离使行政学开始成为一门独立的科学，然而，行政学的发展却始终未能脱离其公共性的价值和道德约束，新公共行政的代表人物弗里德里克森指出：“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究，任何从事行政事务的人， 他实际都在进行价值的分配”。［1］（p42）因此，行政与道德难以分开，现代公共行政是目的性和价值性的统一。行政伦理是行政主体在公共行政中的道德观念和价值规范，它制约着公共行政的整个过程。现代民主政治要求实行责任行政，行政责任伦理的践履与行政道德化趋势的耦合，赋予了行政问责的伦理合理性基础。

社会主义行政问责制的伦理属性取决于国家的政治本质及其伦理意识，社会主义国家的公共行政中贯穿着人民民主的政治和伦理精神。首先，在国家的起源问题上，马克思主义理论从社会内部的矛盾运动出发，科学地阐述了国家产生的原因。国家的出现不是由于“天意”，君权并非“神授”；国家既不是由人们任意缔造的，也不是人们某种社会契约的产物；国家也不是暴力征服的结果。“国家是社会发展到一定阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的内部矛盾……需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居社会之上并且日益同社会脱离的力量就是国家”。［2］（p170）国家在表面上所采取的不是阶级组织的形式，而是一种共同体形式。其次，国家具有阶级性。共同体只是国家的一种外观形式，隐藏在这种形式之后的是国家的阶级本质，一切国家都是“最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家”。［3］（p172）马克思主义丝毫不否认社会主义国家的阶级性，马克思认为，无产阶级国家仍然具有国家的一般特征，但无产阶级专政的国家“是对少数资产阶级、对少数居民实行镇压，同时，它又充分发扬民主，也就是使全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务”，［4］（p14）因此，人民民主是社会主义国家的本质特征。社会主义伦理的最高准则在于人民是本位、是主体，人民的利益高于一切，社会主义的公共行政只有为人民服务才能得到最有力的伦理论证和道德支持。

社会主义民主共和制是实现人民民主的基本政治形式，也是向人民群众负责的政治形式。国家本质决定政治形式，无产阶级的性质和任务决定了无产阶级只能选择民主共和制。恩格斯说：“如果说有什么毋庸置疑的，那就是，我们的党和无产阶级只有在民主共和国这种政治形式下，才能取得统治。民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式，法国大革命已经证明了这一点”。［5］（p274）马克思认为，巴黎公社是新型的无产阶级社会主义共和国的一定形式，是无产阶级执掌政权的形式，它真正体现了人民民主的原则。同时也指出了无产阶级专政国家是向人民负责的国家，“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，可以随时罢免。”［6］（p55）公社“宣布它自己所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己有可能防范他们”，这对于“防止国家和由社会公仆变成社会主人”［7］（p12）具有重要意义。因此，马克思主义认为，民主共和制是社会主义国家的政治形式，它体现了人民主权原则，社会主义国家公共权力的行使是为了人民的利益，社会主义国家的政府是向人民负责的政府。

人民代表大会制是我国的根本政治制度，是实现人民民主的主要形式，有利于实现人民对政府的监督；同时，我们的政府也是向人民负责的政府。马克思主义认为，根据各国条件的不同，社会主义国家的政治形式将是各种各样的，“每个民族都会有自己的特点”。［8］（p377）我国的人民代表大会在国家政治生活中具有至高无上的地位，它高于西方国家的议会，国家的一切权力属于人民。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督；各级行政机关、司法机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。这就决定了我国的政府机构是责任政府，行政机关对权力机关和人民群众负有严格的政治和道德责任。

二、建立责任政府是实现社会主义行政伦理的基本要求

社会主义国家的政府是向人民负责任的政府，社会主义的公共行政是责任行政。责任政府不仅是对公共行政进行民主控制的制度安排，也是现代民主政治的基本理念。责任政府是以政治责任、行政责任、法律责任和伦理责任等形式来体现的。从行政哲学的角度看，行政伦理责任处于政府责任体系中的最高层次，它统摄着行政主体的政治责任、行政责任和法律等一般层次的责任形式，是其他责任形式的道德基础。社会主义公共行政的责任伦理是以追求社会主义行政的公共性、民主性和公平正义为其价值追求。

公共性是社会主义行政的伦理基石。公共性是公共行政的根本性质，它决定着政府的目标和行政行为的价值取向。弗里德里克森认为，尽管“公共似乎是个大而空的概念”，但从更广泛的意义上说，公共行政是“政府机构、非营利组织和公民为了改善公共的利益而相互作用的过程”。［9］（p2）社会主义的公共行政不仅强调传统行政管理所注重的高效，它更加突出公共行政的价值纬度，即社会主义公共权力和公共服务的人民性。社会主义的公共行政要公正地管理社会公共事务，维护和服务于公共利益的要求。在马克思主义看来，在国家存在的前提下，国家权力是公共权力，也是政治权力，是由统治的治权和管理权组成的，社会主义国家的公共权力是通过代议制的形式实施委托，受托的公共机构就成为人民实现统治权利的工具，公共机构凭借公共权力而实现人民的根本利益。党的十七大报告提出了要根据 “把公共服务和社会管理放在更加重要的位置”的要求，“健全政府职责体系，完善公共服务体系，……强化社会管理和公共服务”。［10］（p31）因此，公共性是社会主义公共行政的价值取向和道德价值，这也意味着社会主义行政是服务行政，社会主义政府的建设目标是服务型政府。

民主原则是社会主义行政伦理的基本原则。民主原本是一个政治学范畴，它是一种政治思想范式和国家政权的组织形式，同时，民主也是一种价值和精神状态，它具备一定的道德意义。社会主义的民主伦理指的是在现实的民主生活中，人们在尊重人格和权利自主的基础上，为了实现人们对自己事务的自主决定，依靠人的善恶观念、心理、传统习惯和道德舆论来维系的处理人与人之间关系的行为规范和道德观念。“今天的民主已经超越了政治学的疆域，成为衡量一切社会管理形式的一般标准，从政治民主向伦理民主的发展将是国家与社会管理的一次实质性转变。”［11］（p262）而民主的伦理化将更加完善原有的行政模式。真正民主的实现需要有来自政治家和行政人员内心的一种稳定的冲动，这种冲动就是已经成为一种道德力量的民主信念。作为伦理原则的民主，是法律和制度在行政人员心中的内化，也只有把民主内化为行政人员的内在操守，才能使一切民主形式获得实质性内容。因此，社会主义行政的民主原则要求政府和行政人员具有为人民服务的责任感。

公平正义是社会主义行政的正当性基础，公正精神是行政主体的最基本的职业精神。公共行政不仅追求效率和经济，社会公正也是公共行政的理论支柱和价值追求，以使公共行政能够回应公民的需要。马克思、恩格斯在对以往一切平等观念进行了历史唯物主义的根本改造的基础上，提出了无产阶级的平等公共观。“无产阶级平等要求的实际内容就是消灭阶级的要求。任何超出这个范围的平等要求，都必然要流于荒谬。”“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行。”［12］（p28）即公平正义是一个相对的范畴，具有历史性和具体性。社会主义的公平正义指的是，在生产资料共同占有和消灭剥削基础上的公正和平等。尽管社会主义社会仍然存在着不平等现象，但社会主义的公共行政应当运用公共权力，通过制定和执行政策，尽可能实现政治、经济、教育和社会关系等诸多方面的公平和平等。维护和实现社会公平正义也是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是社会主义本质的要求。特别是邓小平同志提出了“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”这一论断后，［13］（p373）就已经把实现社会公平正义纳入到了社会主义的本质要求之中。党的十七大报告指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。“要按照民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”。［14］（p17）因此，实现公平正义既是社会主义行政的目标，也是公共行政的伦理基础。

三、社会主义国家的工作人员是向人民负责的公仆

现代民主政府是责任政府，但一切责任义务都需要落实到具体的人。根据传统的官僚制理论，在正常情况下，国家行政人员的职位是终身享有的，公职人员属于地位高于普通公民的精华，也就是说“现代公共行政是一种不受市场调节的职业，没有竞争的压力。所以，行政人员不可能像其他职业的从业者那样，自然而然地生成职业意识”。［15］（p279）为了维护公共行政的公共性不受行政人员的破坏，需要为行政人员的行为确立准则和规范，除了制度约束以外，还需要为其建构行政伦理观念和道德体系。因此，国家工作人员需要具备相应的行政人格。行政人格是指国家公务员与其他职业者相区别的内在规定性，是国家公务员的伦理尊严、伦理品质、伦理境界以及所理解和实现的社会伦理价值的总和，它是行政人员在公共行政中应当具备的道德基础。正如库珀所言：“如果公共行政人员准备对民主制公民愿望负责任，他们对公共利益负责的一般行为过程一定是受制度化的政策指导的，而且这些政策也应该实施和强化对公共服务价值观的规定。也就是说，他们应该维护特定政策所包含的基本准则，并反对个人主义倾向和组织的自私自利倾向”。［16］（p122）

国家工作人员的行政人格具有矛盾冲突的特征，其中最基本的就是公仆与主人的冲突。公仆与主人冲突的关键在于国家公职人员在思想观念上是否树立了公仆意识和民主意识。解决这种冲突的途径就是培养和完善行政人的伦理人格，把客观责任转变为主观责任。由于社会主义国家的公共行政具有更广泛的民主性，其行政目标是为人民服务，对人民负责、为人民服务是社会主义行政伦理的集中体现，因此，马克思把社会主义政权的本质称为“社会的负责的公仆”，而资产阶级政权是“纯粹的压迫机关”，这是二者的根本区别。公仆的本意就是“为公众服务的人”，中国共产党人也始终把为人民服务、做人民公仆作为自己最高的政治理想和价值追求。“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性； 这就是我们的出发点”。［17］（p1094）把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。因此，我们的政府和官员要始终牢记：我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆。各级领导干部都要树立为人民服务和为人民负责的精神，坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋，这是对社会主义国家公仆的基本要求。

一切公共行政都是围绕行政权力展开的，社会主义国家的行政权力来源于人民，它是为维护公共秩序、增进公共利益服务的。它不仅是工具理性的显现，更是价值理性的彰显。一切权力都有滥用的可能，绝对的权力导致绝对的腐败，马克思主义者也早就意识到了社会主义国家权力腐败的可能性，存在“国家和国家机关由社会公仆变成社会主人”的危险。因此，社会主义公仆意识的核心是树立正确的权力观。社会主义国家权力的功能是执行人民的意志，维护人民的权利，实现公共利益。国家权力是公共权力，是为满足公共利益和公共需要所设定的权力。在社会主义制度下，公共权力属于全体人民，党的各级领导干部受人民的委托行使公共权力，这就要求行政人员在公共行政过程中必须优先考虑公共利益而不是个人利益，其行为必须符合社会公众的期待。牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，坚持正确的权力观、地位观、利益观。“领导干部必须运用人民赋予的权力为国家的发展、富强、安全服务，一句话，必须始终用来为国家和人民谋利益，而绝不是把它变成牟取个人或少数人私利的工具”。［18］（240）这就是社会主义权力观的重要内容。社会主义国家的公仆只有坚持这些原则，才能做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

社会主义公共行政的建设目标是服务型行政。服务型行政是德治和法治的统一，即美国行政伦理学家库珀所讲的“内部控制”和“外部控制”，无论外部控制是否起作用，“内化在行政人员中的价值观总是能在决策中起作用”，“内部控制有助于产生一个更为负责任的和更具有创新型的官僚制度”。［19］（p148）因此，社会主义国家公共行政的发展不仅 “要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国”。［20］（p200）它要求我们的领导干部不但要接受制度和人民的监督，更要加强党性修养，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。因此，只有建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，才能实现为人民服务、对人民负责的社会主义行政目标。

［1］［9］（美）乔治·弗里德里克森.公共行政的精神［M］.中国人民大学出版社，2003.

［2］［3］马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.人民出版社，1995.

［4］列宁全集（第23卷）［M］.人民出版社，1958.

［5］马克思恩格斯全集（第22卷）［M］.人民出版社，1972.

［6］［7］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.人民出版社，1995.

［8］列宁选集（第3卷）［M］.人民出版社，1972.

［［10］［14］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，十七大报告辅导读本［M］.人民出版社，2007.

［11］［15］张康之.公共行政中的哲学与伦理［M］.中国人民大学出版社，2004.

［12］马克思恩格斯全集（第20卷）［M］.人民出版社，1972.

［13］邓小平文选（第3卷）［M］.人民出版社，1993.

［16］［19］（美）特里·L·库珀.行政伦理学：实行行政责任的途径（第四版）［M］.中国人民大学出版社，2001.

［17］毛泽东选集（第3卷）［M］.人民出版，1991.

［18］［20］江泽民文选（第3卷）［M］.人民出版社，2006.

（责任编辑：高 静）

On the Administrative Accountability System of the Socialist Ethical Basis

Niu Zihong

Of the socialist administrative accountability system is an important part of socialist democratic politics，but also the proper meaning of the socialist administration.Administrative accountability of socialism is socialism embodies the essence of administrative ethics.The people＇s democratic decision of the socialist administration is the responsibility of administration；public，democratic and fair justice is the ethical basis of socialist public administration，the establishment of responsible government is socialism and the basic requirements for administrative ethics；In socialist countries，staff are public servants accountable to the people.

socialist；administrative accountability；administrative ethics；people＇s democratic

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0004－03

2009－09－24

牛子宏 （1974—），河南民权人，洛阳师范学院管理科学系讲师，研究方向为政治学理论、公共管理。