以“十二五”规划为指导，深入探索城乡统筹实践

沈 瑾

以“十二五”规划为指导，深入探索城乡统筹实践

沈 瑾

中共中央 《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，对我国城乡统筹及城镇化建设提出了明确意见，对未来城乡的发展指明了方向。《建议》的核心观点是希望利用城乡统筹来解决重中之重的“三农”问题，促进城乡的均衡发展，目的是将农村的资源要素留在农村而不是向城市转移。目前，我国城乡统筹规划实践正在各地大规模地展开，形成多种实践格局，探索出了许多好的经验值得总结推广。但不少地方在制定城乡统筹规划及实施方案时，按照自己的理解，在“城乡统筹规划”的大旗下的“自主创新”出现了一些问题，在规划建设、保护农民利益等环节上的做法背离了城乡统筹核心的、长远的宗旨和目标，城乡统筹实践过程中城市发展遇到的瓶颈矛盾和问题向农村寻找出路，农村的下一步发展又产生了新的问题，如此等等。由此，城乡统筹所做的任何探索和实践，都不应偏离更不能背离城乡统筹的大目标、大方向。

当前城乡统筹规划中存在的问题

城乡统筹规划一直是现代城市规划追求的核心理念，规划界多年来围绕城乡统筹规划的内涵、范畴、模式等方面开展了大量的深入研究，取得了基本共识。目前各地都从规划入手大规模地编制各种层次规划，但由于当前的城乡统筹规划编制是在快速城市化、国家对基本农田实施严格保护、城乡空间激烈变动重组的大背景下展开的，所以在规划环节中出现了一些过去不曾遇到的问题。

1．任务式的规划编制。有些地方的规划由于时间仓促，为编规划而规划，规划满足于“任务式的规划编制”，没有详细的调查、数据分析研究，在没有产业聚集、人口没有大量增长的前提下，想当然地确定在近期要聚集的人口数量，盲目地扩大城镇规模。急于求成地制定说起来好听的“全覆盖”式的城乡统筹规划，确定不合实际的城镇发展速度指标，目前这项工作已作为年度考核各级政府业绩的“政绩工程”。

2．规划变成利益重新调整的工具与手段。在快速城市化的大背景下，经济增长模式转变的长期性与眼前发展需求的紧迫性是摆在地方政府面前的现实难题，获取更多的建设用地以支撑经济的持续增长是破解难题的“现实选择”。现阶段土地问题已成为城乡规划建设中最核心的内容，编制的城乡统筹规划某种意义上被演变为掠夺乡村建设用地的规划，城乡统筹规划已经被异化为“建设用地指标转移规划”。有些地方为应对城市建设用地新增供给异常短缺的局面，从乡村建设用地挖潜来保障城市建设用地的供给，以城乡挂钩的“建设用地转移规划”目的的城乡统筹规划，将其工作重点放在如何从乡村“挤压”出建设用地，其工作重点变成将乡村建设用地拆迁、整理后可以转化为多少城镇的建设用地，支付给农民的一次性现金补偿。这些做法忽视了对乡村地区长远合理发展的整体考虑，更忽视了对农民根本利益的保障。

3．无法有效指导建设的规划。由于城乡二元土地制度带来的巨大利益落差，导致了乡村地区大量违法用地行为的泛滥，除了我们所熟知的“小产权房”、工业用地“以租代征”等形式以外。利用“城乡统筹”的名义而进行的违法用地新现象也层出不穷。造成这些现象的一个重要原因是，我们的城乡统筹规划 （或者说法定城乡规划体系中的相关规划）主要关注点是城乡建设用地指标的核算，以及空间上对村庄整合撤并的空间重组。而对乡村地区的用地规划布局考虑不足，缺少对公共服务设施方面进行政策性、原则性的规定。另外，在实践中普遍存在仅仅满足于规划成果的编制，在规定期限内为突击完成任务，不能解决矛盾突出的现实问题、不具操作性的规划只能是墙上挂挂。许多规划为完成乡村地区的公共服务设施，而无视地区城市化进程的规律、前景和效益，大规模地实施“村村通工程”（甚至是直接通达十几户人家的自然村），又回到了低效、不合理的“撒芝麻”状况，造成了大量资源、资金的浪费。

4．缺乏配套制度法规支撑的规划。编制的城乡统筹规划还面临着实施难题，虽然“城乡统筹”以中央文件、区域发展指导意见等形式发布，但目前尚未有一部正式的法规对如何实现城乡统筹、促进乡村地区发展予以明确具体的规定，更没有具有法定地位的实施计划。即使我们编制再多的城乡统筹规划，难免在实施中受制于各种因素和利益关系的作用而不断地发生偏差。城乡统筹规划只是实施城乡统筹战略的大系统中的一个环节，在其自身进行不断完善的同时，更依赖于外部发展环境和整体制度、法规建设的完善，需要政府主导出台配套的相关政策对城乡统筹规划的实施给以法规支撑。

城乡建设中的思路异化

在城乡统筹的建设环节上，各地发挥农民的主动性作用，用因地制宜的方式、方法探索了许多经验。但在建设的过程中也伴生了许多新的矛盾和新的问题。例如，新农村的建设进展并不均衡，有利可图的农村建设过热，导致过度“城镇化”；而以农业生产为主体的偏远地区农村建设则过冷，变得无序和简单行事。

1．变味的新民居建设。随着国家新一轮城市房地产政策的出台及房地产市场的规范化，房地产企业开发热潮又涌向没有“统一政策”措施的农村，利用农村新民居建设的政策制度空白，打政策时间差，基本按自己的政策解读来操作，简单地把房地产开发的模式引入到新民居建设中。甚至一些远离城市的农村也利用“城中村改造”的方法来操作，简单地把几个村庄合并，将农村建设用地安置农民之后，剩余的土地都用于房地产开发获利，用地指标没转移，也没省出建设用地来。国家明令禁止别墅供地，开发企业就打着建新民居的旗号，把农民安置在高层住宅里，反之建大量的低容积率低密度的豪华别墅获利，农村新民居建设变成了纯粹的房地产开发项目。这种变味的农村新民居建如果一直失控，将导致农民利益受损，并带来一系列后续的社会问题，加大政府的社会维稳成本和治理代价。

还有另外一种情形的新民居建设，违背客观经济和空间发展规律，依然乡村分散布局，造成了大量的公共资源浪费。如有的地区实施“万顷良田”工程，对乡村建设用地进行大规模的拆迁，将村庄拆迁后就近简单化的安置，在城镇边缘地区大规模建设兵营式的农民复建房，根本无视大量农民对城市化的实际需求，而且造成了新的问题社区，估计会在不久的将来就有可能演变成新的“城中村”。大部分偏远地区农村建房还处于无政府监管、无标准规范、无政策支持的状态，依然延续农村的原始的建造方式，缺少对农村住宅建设简单易操作的技术指导，在结构安全、能源高效利用等方面仍有很大的提升空间。

2．“宅基地换房”不具有普遍性。“以宅基地换房”的做法，是将宅基地整合后的剩余土地来进行房地产开发，土地开发获利的部分收益再支付农民的新民居建设资金，这个经验已传遍全国。各地由于乡村人均建设用地往往非常大（绝大多数地区在人均150平方米甚至200平方米以上，如果以乡村实际居住人口计算，这一指标则更高），“以宅基地换房”成了许多地方政府化解尴尬局面的“法宝”、制度创新的“突破”，似乎成为破解用地难“唯一”选择。客观地看，始自于地方的制度创新有其务实和积极一面，也可能是被逼无奈的选择。但在实践过程中由于各方的利益边界机制得不到妥善解决，不仅没有带来城乡的和谐发展，反而造成新问题，更加激化了社会矛盾；有的地区“以宅基地换房”的过程中普遍存在着“取大给小”的情况，农民因利益受损而满腹怨言。推行“宅基地换房”是有一定先决条件的，并不一定适合所有地区。

3．“城乡统筹一体化”异化为“城乡一样化”。农民生产方式、就业方式没有改变，远离城市市政公共配套服务设施的支撑，有些地方“以宅基地换房”给农民集中建设的城市单元住宅，甚至是高层住宅。农民虽然住上宽敞舒适的住房，但农村的生产方式几乎没有任何实质改变的前提下，农民以农业生产方式的收益，怎能支付起气、暖等物业支出，他们靠什么来维持日常生活的运转？农民可以拿宅基地换来住房，但换不来生产方式及生活方式的根本改变。城乡应该有别，城市的发展要梯度发展，目前城镇的建设资金过多来自土地财政，但中小城市房价土地的过快增长、房价增长过快，将抬高农民进入城市的初始门槛，这更不利于城乡长久可持续的一体化发展。

农民的土地与长远利益必须严重关注

实现城乡统筹的目标，如何切实保护农民的长远利益，进而保持社会稳定，是一个不可忽视的问题，土地应该是城乡统筹中最为关键的问题。

1．现行的土地制度的好处。我国现行的双层土地所有制 （集体所有、个人承包）对农民的收益权保护基本是到位的，因为它提供了一种社会保障机制，为工业化提供了一个“社会工资”，从而降低了工业化的成本。现行的土地制度为中国农村构筑了一张强大的保护网，在1998年亚洲金融危机及2008年的金融海啸中，估计有数以千万的进城务工农民失去工作，但都没有引起大的社会动荡，试想，这些人如都滞留在城市，政府的负担和压力该有多重?

从经济角度来看，现有的土地制度让农民获得一定的稳定收入；从社会角度来看，现有的土地制度在农村营造了一个比较平等的经济基础，维系着一定的社会关系网络，在农村每个人都得到应有的尊重。这为进城农民提供了一种失业保障，在经济出现较大下行波动的时候，又为他们再重新提供了就业机会。城市中的收入水平虽然较高，但失业的风险也高，当一个农民进城之后，他就失去了家乡的社会网络以及与此相关的尊重和秩序。

2．土地换社保未必是最好方式。用土地换社保未必是高效利用土地的方式，也未必最符合农民的切身利益。在地方政府垄断土地经营的情况下，农民的选择范围极大受限，这很不利于农民的利益。对于农民而言，与其寄希望社保不如寄希望自己掌握实实在在的土地财富，从政府角度看，今天的土地换社保，将为未来埋下不稳定因素，政府的眼光应该放长远些。高效利用土地的最佳办法，是让农民自己根据价格信号来决定土地怎么经营、流转。什么方式能使农民的收入最大化，农民就会采取什么方式。而土地流向出价最高的地方，就是流向利用效率最高的地方，这是既符合农民利益也促进经济发展的方式。

3．农民的自主性与永久收益。别轻易建议进城的农民放弃土地，也不要鼓励给农民一次性的货币补偿。除留给集体土地一定比例外，在基本土地补偿的前提下，应建立土地流转交易中心，将“建设用地指标转移”的土地集中产权化流转，将农民有限的土地再资本化、再产权化。要让农民能够自己选择购买保险，当前在城市实行的一刀切的养老保险，它要求进城务工农民和城市工人上同样的保险，但保险的可携带性差，当一个人从一个省迁移到另一个省的时候，保险就作废了。同时，务工农民都比较年轻，近期不可能获得养老保险的收益。因此对于多数务工农民来说，当前的养老保险制度不啻为对他们的一种变相剥夺。一个更合理的制度是为移民工人提供多个套餐，让他们自己选择，同时应做到保险的可携带性。

给农民一次性的货币补偿也会带来问题，例如，一些城乡结合部的土地补偿金以巨额的货币方式支付，没有稳定就业渠道的前提下。农民的一夜暴富会带来不理性消费支出，自身的生计怎么维持，代际的生计又怎么持续？只有从长计议土地的预期收益是最可靠的，既可以避免农民冲动性消费引发后续问题，对社会的长期稳定也有好处，有恒产者有恒心。农民具有土地的支配权也许会削弱地方政府对土地的控制权，但能够保障农民土地预期长远的收益，只有保护农民切实利益，才能保持社会的稳定。

笔者在各地的调研中感觉到，作为主导推动的政府行政管理者、作为主体的农民、以及参与城乡规划编制的技术人员，对城乡统筹这一新事物认识上存在许多差异。但各种实践与探索不能偏差城乡统筹的大方向，更不能背离。列出以上的这些现象，并非是对这一具有重要历史意义实践的否定，而是期望我们能以更高、更本质、更系统的方法，来理解这一实践的意义及其应该遵循的规律，避免只考虑眼前而不着眼于社会的长期目标。

（沈瑾，全国政协委员、人口资源与环境委员会委员，民革河北省委会副主委，唐山市城乡规划委员会副主任／责编 张海鸿）