“村监会”：基层民主监督的新路

如何防止村民自治蜕变为“村官自治”？我省通过村务监督委员会制度建设，探索出一条确保民主决策、民主管理落到实处的民主监督新路径。

“村监会”：基层民主监督的新路

■张 丽 余 勤 莫 南

“过去村里财务不公开，群众有意见。村务监督委员会成立后，村里每干一件事都要广泛征求村民意见，每花一笔钱都必须经村务监督委员会审核盖章，否则不能报销入账。现在村里做什么事都是村民代表审了算，我们放心！”

“以前不做事，村民说你无能，想做点事，村民又说你想捞好处。现在，有了村监委会的公正评说，村干部‘身正不怕影子斜’，放开手脚为民办实事，干群关系自然就好转了。”

最近，记者奔赴武义县后陈村、天台县下峧村等地调查，发现“监督”、“公开”、“公正”等已经成为村民的流行语，村干部也把群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为一切工作的出发点和落脚点。村务监督委员会这一村级民主监督的新路正发挥着越来越大的作用。

2004年6月，武义县白洋街道后陈村村务监督委员会正式挂牌，成为全国首个村级监督组织。

村务监督，后陈村的创新举措

每月20日，浙江省武义县后陈村村委会办公室格外热闹。这一天，是村监委会审核上个月村委会开支的时间，监委会成员会同村里的报账员对上个月的发票逐一审核。

村报账员陈金茂告诉记者：“小到5元钱的墨水，大到上万元的教学楼修缮费都要认真核对。发票首先要经手人签字，超过2000元的，还需监委会主任签字，再由村委会主任签字，最后村支书签字方能入账。”

后陈村全村347户，900多名村民。本世纪初，由于监督缺失，一些村干部滥用权力，财务不公开、决策不民主，导致村务纠纷不断。有村民直言，一些村干部选举前向群众“拍胸脯”，当选后却只管自己“拍脑袋”。

现任后陈村党支部书记何荣伟说，2004年以前，村里一应事务，村支书、村委会主任两人一鼓捣就行了，村民们想知情，没门。“后陈村一年光招待费用就要二三十万元。请谁吃饭了？吃了什么？在什么地方吃的？除了天知地知，就只有村支书和村主任知了。”

村里有块沙地，承包出去40亩，可沙厂违规挖了50多亩。明明侵犯了集体利益，村干部竟没人过问。后来得知，村干部得了人家的好处。

村民为沙厂的事情闹起来，街道干部赶过来调停。车刚到村口，就被村民掀了。上级干部说起后陈村就挠头，后陈村成了武义名副其实的“上访第一村”，先后几任村干部皆因经济问题“落马”。

其实，后陈村遇到的问题并非个案。近年来，因村务不公开、管理不民主、监督不落实，村干部违法乱纪、侵犯村民权益的事件时有发生，严重影响农村社会的和谐与发展。

“客观地说，自实行村民自治以来，由于民主监督相对滞后，对村干部的监督问题一直困扰着各级政府和村民群众。”浙江师范大学法政与公共管理学院教授卢福营认为，随着农村经济社会的发展，特别是工业化、城市化的不断推进，一些村庄的集体财产随之迅速增长，村级组织可支配的权力资源不断增加，这给部分村干部以权谋私提供了机会。

如何强化“村权”监督？2004年6月，后陈村的村民在家门口选举了全国首个村级监督组织——监委会。其产生的程序是，先由全村党员和村民代表提名，从不是村“两委”成员及其亲属的村民代表中推荐候选人，再由村民代表会议差额选举产生。村监委会在党支部的领导下，对村民代表会议负责，经村民代表会议授权，对所有村务行使监督权。

这项充满泥土味的基层民主政治创新之举，解决了民主选举后监督缺位、乏力的问题，改变了村“两委”干部既是“裁判员”又是“运动员”的状况，使村民监督从“有名无实”变成“有名有实”，一经推出就在社会上引起了巨大反响，还得到了时任省委书记习近平同志的关注和重视。

后陈村村民汤卫星笑着对记者说，自从成立了村监委会，由村民信得过的人专门盯着权力的运作，“这样，村干部用钱、用权，我们心里都放心”。

以前，村里公款吃喝，入账报销，从来是村干部说了算，这引发了村民极大不满；现在，村监委会破除潜规则，所有发票注明出处，超过用餐标准一律不报销，狠刹公款吃喝风，后陈村招待费从一年两万余元锐减到现在的五六千元。

6年来，后陈村监委会先后对4000余张、总金额达2400余万元的财务发票进行了审核和公开，审核纠正不规范票据42笔，拒付不合理开支3.8万元。实现了4个“零”：群众零上访，干部零违纪，群众零投诉，违规收入零入账。

《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》规定，监委会成员享有知情权、质询权、审核权、建议权。图为后陈村监委会成员在审核发票。

规范推广，浙江实现全覆盖

后陈村的探索与浙江省建立有效监督制约机制、加强农村党风廉政建设的思路，可谓一脉相承。

据浙江省纪委有关同志介绍，从当时浙江各地村民自治实践来看，民主选举、民主决策、民主管理制度相对成熟，但民主监督仍较为滞后和薄弱，普遍存在“村民自治重选举、轻监督，村务监督重形式、轻实效”等问题。同时，一些地方在改革和发展过程中出现了许多不容忽视的矛盾和问题，既滋生腐败，又侵犯了农民群众利益，造成了干群关系紧张的局面。

对此，浙江省有关部门充分认识到，只有在村级自治组织架构中建立健全权责明晰的监督组织，对村务决策、执行、管理等环节进行全方位的监督，使广大村民充分行使民主监督权利，才能确保农村基层干部正确履职，有效地从源头上预防和遏制腐败现象的发生，推动农村各项事业的发展。

迅即，一场由村到县，由后陈到武义，到温岭、天台、嘉善、诸暨，乃至覆盖全省的村务监督委员会建设浪潮澎湃而来。

“作为一项村民自治的制度创新，应以不偏离村民自治和基层民主发展的基本目标为前提。”卢福营教授认为，村务监督委员会制度作为一项村级民主监督的制度创新，其直接目的在于改变农村中因干部违法乱纪等而导致的混乱现象，促进农村社会和谐与发展，“是村级民主监督的具体实现形式和制度创新，显然是一项符合并促进村民自治和农村基层民主的创举”。

浙江省委书记赵洪祝提出，村务监督委员会工作要在完善制度规范、增强监督实效上下功夫，尤其要突出对群众关心的村务活动的监督。省长吕祖善要求不断总结完善，扩大推行。

2008年，浙江省委、省政府下发了《关于建立健全村级民主监督组织，加强村级民主监督试点工作的意见》，明确了加强村级民主监督的指导思想、工作目标、基本原则、工作要求和工作重点，并召开全省性的专题会议进行部署。此后，全省各地按照“试点先行，总结完善，稳步推进”的思路，积极稳妥地推广建立村务监督委员会。到2009年11月，全省30032个行政村全部建立了村务监督委员会，覆盖面达到100%。

村监委会制度在基层农村不仅实现全覆盖，而且还进行了深化探索。浙江省纪委在总结试点经验、广泛调研的基础上，研究制定了《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》，并于2010年7月以省委办公厅文件的形式下发实施。

在组织设置上，规程规定，村务监督委员会由村民会议或村民代表会议民主选举产生，任期与村民委员会相同，根据实际需要可下设村务公开、财务监督、工程招投标等小组。村务监督委员会设成员3至5名，其中设主任1名，从村民代表中选举产生。成员任职实行回避制度，村民委员会成员及其配偶、直系亲属、近姻亲，村文书、村报账员等，均不得担任。

在职责权限上，规程明确村务监督委员会在村党组织领导下，履行对村务决策、执行、公开的监督职责。成员列席涉及群众利益的重要决策、重要开支的村务会议，对村民代表会议决定执行情况和村级各项收支、集体土地征用征收、工程项目招投标、村务公开等情况进行监督。

规程还特别提出，村务监督委员会在无法有效履职时，可向乡镇（街道）及有关组织和部门提出申请，上级部门接到申请后应及时予以答复和处理；如工作受到无理阻挠，或其成员受到打击报复，可以向村党组织及乡镇（街道）提出申诉，村党组织及乡镇（街道）应及时协调、严肃处理。

由“村监委会”对村务进行监督，那么谁又来监督“村监委会”？规程还明确规定：村务监督委员会每半年向村民会议或村民代表会议报告一次工作，每年由村民会议或村民代表会议对其成员进行信任度测评，信任票率未达到50%的，责令辞职。

2010年10月，新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》吸纳浙江经验，规定“村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构”。

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第三十二条村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

——摘自《中华人民共和国村民委员会组织法》

第一条村务监督委员会是村级民主监督组织，由村民会议或村民代表会议选举产生，在村党组织领导下对村级事务实施监督，向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。

第八条村务监督委员会成员依法依规对村务活动进行监督，享有以下权利：

（一）知情权。列席村民委员会会议，向村干部和村民了解有关情况，查阅、复制与监督事项有关的文件资料，了解掌握村务的决策和管理执行情况。

（二）质询权。对村务事项和村干部履职情况开展询问质询，要求村干部作出解释。

（三）审核权。对村务、财务公开情况和财务报账前的原始凭证进行审核。

（四）建议权。围绕村务事项提出工作建议和意见。对村民委员会的决定有原则性不同意见时，可建议提请村党组织或乡镇（街道）协助召开村民代表会议或村民会议讨论决定。

——摘自《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》

看得见的监督实效

实践证明，村务监督委员会带来的效果是明显的。

优家村曾是嘉善县著名的“上访村”。由于上亿元的征地拆迁费管理不规范，一些村民多次上访。

蒋文甫是优家村老上访户。被选为村监委会成员后，一直对村务不满的蒋文甫感觉如鱼得水，“真正有了一种当家作主的感觉”。从工程项目承包明细，到对村干部行为规范的监督；从村集体房屋出租情况，到对相关优惠政策的贯彻落实……蒋文甫这个监督员当得有声有色，上访的材料也早已被他当废纸卖了。“问题说出来就不是问题，矛盾公开了就不是矛盾。”蒋文甫说。

由上访户到监督员，蒋文甫的身份变换，是矛盾“出口转内销”的明证，也是探索基层启动纠错程序、调处矛盾的可行路径，是村务监督委员会切实发挥作用的一个例证。

汤志安是天台县南屏乡东畚村村委会副主任，其儿子仗着有权的老爸，公然不交违反计划生育罚款，引起村民极大不满。

村监委会立即组织村“两委”和村民代表召开会议，作出村干部家属违反计划生育由村干部包干解决的决定，并让相关的村干部在会上作出承诺。汤志安不得不替儿子交了罚款。

原来肆意妄为的少数干部，如今不得不时时自省，循规蹈矩，不敢越雷池半步。村民民情传递畅通，原来集中在干部手中的权力被良性“稀释”，村务不再“少数人说了算”，提高了村民自治能力，也最大限度减少了不和谐因素。

“干部有私心，群众不相信，干群关系紧张，什么事也干不成；反过来，干部没有私心，群众很信赖，干群关系和谐，再难的事业也能办成。”天台县下峧村村主任周兆江深有感触地说，过去，村里改厕，拆一口露天粪坑，群众都不配合。自从有了村监委会，村民对干部信任了，干部的威信也树起来了。村监委会成立第二年，全村共投入250余万元资金搞建设，办成11件大事，涉及的520多口露天粪坑消灭工作和46户民房拆除工作，多数村民都主动配合，这在以前是不可想象的。

老年活动室应该建在哪里？土地平整是否符合标准？广场是装小太阳还是节能灯？……不少村干部也表示，村民积极参与村务，有利于他们将精力集中在统筹协调上，更好地为村民服务。

武义县溪南经济合作社在与邻村竞争建立茶叶市场中艰难胜出，但需要从集体资产里拿出200万元，作为给邻村的补偿。这不是一笔小数目，怎样获得村民的理解和支持？重任交到了村监委会身上。整个谈判过程，村监委会全程参与监督；会后，监委会成员挨家挨户上门向村民解释。由于工作到位，全村村民都十分支持村“两委”，村里发展的步伐迈得更顺、更快。

天台县街头镇后岸村进行农居改造，有部分村民需要先拆房，这事以往摆在任何村都是一件棘手的事。70多岁的陈定山老人带头表态：“尽管拆。”村干部问：“您住哪？”老人答：“不用管，自己解决。”老人对其他村民说，村干部办了什么事，花了多少钱，通过监委会的公开，他都看在眼里，知道村干部是真心为老百姓办事。

记者在农村的所见所闻显示，村监委会早已不是专唱“对台戏”的角色，它实际上在党委、政府和农民群众之间架起了一座桥梁，建立了一条沟通渠道。

“村监委会一方面通过宣传政策、开展监督等方式，使党委、政府的决策部署、政策措施在农村得到贯彻落实；另一方面通过民主听证、走访座谈等途径，使广大村民的合理诉求得到全面反映和上传，充分发挥了畅通渠道、协调协商、教育引导的作用。”省纪委有关负责人说。

浙江省最新的党风廉政建设问卷调查显示，自全省各地农村普遍建立村务监督委员会后，近八成的农民群众对农村基层党风廉政建设表示满意或认可。2009年，全省纪检监察机关受理反映农村党员干部的信访举报比2008年下降6.71%；2010年比上年又下降了15.5%。

800年前，这里是一轴定皇城的南宋天街；100年前，这里是百业俱兴的福地。

进入新世纪，以“恢复城市记忆，展示御街风采”为宗旨，杭州市中山路综合保护与有机更新工程全面启动，为这一有着千年历史的南宋御街带来第三个黄金时期。精心修缮的南宋御街，于2009年9月30日正式对外开放。

如今的御街，既是杭州城“老字号”的集聚地，又是文化创意产业特色街；既是最传统的，又是最时尚的；既是最东方的，又是最国际的；既是最生活化的，又是最具创业活力的。行走在南宋御街上，自南向北，分别有展现现代生活时尚的历史杭州民俗文化复兴区、近代杭州生活展示区、现代杭州时尚生活体验区以及未来杭州创意文化创业生活引领区。大家可以在“吃、住、行、游、购、娱”中，追忆昔日南宋御街繁华景象，感受当下杭城生活品质。

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