略论法治建设的目标定位及其路径选择①
——兼谈上海市浦东新区深入推进法治之路的初步构想

上海市浦东新区依法治区领导小组办公室(课题组)(上海浦东 200030)■文

略论法治建设的目标定位及其路径选择①
——兼谈上海市浦东新区深入推进法治之路的初步构想

上海市浦东新区依法治区领导小组办公室(课题组)(上海浦东 200030)■文

Tentative Discussion on the Targets and Routes for Rule ofLaw Construction

法治,这一衍生自西方文明中的文化传统,不仅仅是我们通常所理解的一套法律规则在制度层面上的运作,更重要的是,它是一种生活方式,一种生存共识。进入中国人视野的法治是伴随着西方列强的殖民扩张和中华民族救亡图存的现代化过程。现代意义上的法治被正式写入中国宪法始于20世纪90年代。然而,上层政权的立法活动并不足以说明“法治现代化”在中国语境中的必然性以及法治得以实现的社会土壤在中国已经生成。立足浦东,我们几乎可以判定:法治化的状态作为一种理想,还远未实现。因此,法治之路的选择便成为推动落实依法治国方略在浦东实践进程中需要解决的最为急迫的问题。

一、法治建设之于浦东的必然性和应然性分析

一般认为,现代法治对中国一直是外部因素,中国不具备生成现代法治的内部条件,这被认为是中国法治滞后的主要原因。但这种状况已经并且仍在改变。1978年,邓小平在总结文化大革命的教训时曾经说过:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。②《邓小平文选》(第2卷),北京人民出版社1994年版,第136页。”沿着邓小平坚持发展民主和法制的思想脉络,在改革开放的历史进程中,党和国家的一系列重大决策,都包含有发展民主和法治建设的内容,直至十五大提出“依法治国”方略,十六大提出“政治文明”建设,十六届四中全会提出加强包括“依法执政”的三大执政能力建设。这些思想、目标和要求显然是一贯的、连续的,是党确立的新时期治理国家的基本方略,是党在领导全国各族人民建设中国特色社会主义的长期实践中探索和选择的治国之路。

依法治国、建设社会主义法治国家必然要求在各个层面和各个领域都实现法治,使法律成为国家经济社会生活和政治生活的基本标准和尺度。地方法治建设是依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分和有效途径。浦东作为全国首个综合配套改革试点区,开发至今20年来,法治建设在探索中前进、在创新中加强,积累了较好的发展基础、素质基础、制度基础。从开发之初提出“法规与规划先行”的理念,到围绕“四个中心”建设,创造性地设立了金融、知识产权法庭和公诉处;围绕促进社会和谐,率先成立社会矛盾调解中心(司法调解中心)、法律援助中心,率先探索民事诉讼诉前调解,组织律师参与工程建设、世博动迁;围绕法治政府建设,率先设立政府法律顾问团,连续开展四轮行政审批制度改革,努力在改革创新中保持小政府、高效率的体制优势;围绕弘扬法治精神,深入推进“法律六进”活动,自“二五”普法以来连续荣获全国普法先进集体等,浦东的法治建设始终与开发开放相伴而生、共同成长,发挥着举足轻重的作用。实践经验表明,良好的法治和文明环境已经成为决定一个城市的吸引力和竞争力的核心要素。市场经济就是法治经济业已成为学界共识。

2009年4月,国务院批复同意原南汇行政区域划入浦东。两区合并后的新浦东面积达1210.41平方公里、人口268.6万,既拥有陆家嘴、外高桥、金桥、张江四大传统国家级开发区,又增加了洋山保税港区、临港新城等新的重要产业集聚区。显然,行政区域调整后的新浦东,不仅在于区界及人口扩张,更重要的是它所承载的国家战略和整体功能的显著提升,意义深远。随着浦东迈入二次创业的新征程,浦东法治建设也正谋求“纵深突破”,这是对以往实践经验的总结,也是对城市发展规律认识的必然结论。浦东法治建设的新一轮发展,旨在原有的基础上,进一步引导社会治理方式的法治化变革,全面提升地方经济、政治、文化和社会生活的法治化水平,为实现“7+1”的战略构想,促进经济转型、产业升级创造良好的法治环境和保障。

二、法治建设的目标定位——勾画浦东法治发展的愿景蓝图

(一)界定法治的基本概念

什么是法治?在各个社会历史时期、各个国家,法学家虽然对法治的理解不尽相同,然而在这些解释中却蕴含着一些普遍的真理:(1)法律的至上性是法治的前提;(2)法律的正义品质是法治的重要条件;(3)保障公民权利、树立权利本位观念是法治的价值取向;(4)司法独立、正义是法治的有效保障③高鸿均:《现代西方法治的冲突与整合》,《清华法治论衡》(第一辑),清华大学出版社2000年版,第3-7页。。当代中国的法治应是以反映全体人民意志和利益的法律为依据,以权利本位观念为指导治理国家并与社会政治、经济、文化等的发展相协调而形成的一种稳定有序的社会状态。在这种状态中,法律代表着全体人民的意志和利益,体现公平、正义,符合社会发展要求,同时有效地规范和制约着国家行政权力的行使;权利本位观念深入人心,普遍实现着有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

(二)设定法治建设的基本目标和发展方向

1、以维护和保障公民权的实现为核心。法治的根本目的是维护和保障公民的权利与自由,保障人权是法治的基本出发点和归宿点。实践已经证明:只有从保障和发展人的权利出发,才能建设一个既受监督、又具有高效的法治政府,遏制权力的过度扩张以及权力对于社会生活特别是人们的私人领域的过多干预。

2、以完善对行政权力的控制为关键。行政权的运用,最经常、最广泛、最密切地关系社会公共利益和公民个人利益。正是基于行政权的重要性,不仅要从依法行政的角度来解决对行政权力行使过程中的法律控制问题,即行政机关应当严格依照法律规范履行职责、行使权力,更要注重从源头上、从立法上对行政权力的法律控制,即立法中应当如何配置行政权力与责任,并使其在制度上接受立法权与司法权的监督。

3、以推进社会公平正义为目标。法治的价值在于通过实现社会公平,以实现人权的普遍社会保障。而法治意义上的公正公平就是确保公民不因出身、性别、职业、政治或者宗教信仰、财产、户籍、家庭等身份上的差异而在法律地位上有所不同,所有公民平等享有宪法和法律规定的权利、平等履行义务、平等获得司法救济。此外,还应当通过相应的制度安排,给予社会弱势群体以特殊的关怀与照顾,特别是在接受教育、参与就业、人身与财产权益维护、社会保障、享受公共服务等方面给予特别的保障。

4、以增强社会的自治与自由为基础。以增强社会自治与自由为基础来发展法治,就是要求将政府的职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,正确处理好政府与市场的关系、公权与私权的关系、事前控制与事后监管的关系。从一定意义上来说,法治的发展与社会自治的发展和社会自由的保障是相互促进的。

(三)法治建设在浦东的发展与现状评析

回顾浦东法治建设的发展足迹,大致经历了三个阶段:一是以服务浦东开发开放初期的各项基础建设和事业发展为目标的法制建设阶段。自1990年4月,中央作出开发开放浦东的重大决策,法治建设就在这块改革开放的热土上生根发芽。这个阶段主要是围绕开发热点,制定立法规划,着重加强经济立法、城市建设和社会管理等方面的法规和规范性文件的起草工作,并不断加强依法行政管理工作,努力推动“小政府、大社会”的法治政府建设。二是以不断推进普法和依法治理为内容的依法治区阶段。1998年,浦东新区党工委、管委会作出依法治区的决议,成立了依法治区领导小组及其办公室。这个阶段主要是贯彻落实国家关于法制宣传教育规划所确定的普法依法治理目标任务,不断增强全民法律意识,逐步推进经济、政治、文化、社会生活的依法规范、管理和运行。三是以促进经济社会各项事业健康发展为导向的法治浦东创建起步阶段。2009年,浦东新区与原南汇区合并后,浦东积极贯彻落实国家普法办、上海依法治市办关于开展法治城区创建的有关文件精神,提出了深入开展依法治区、创建法治浦东的工作要求。这个阶段主要是在多年推进地方法治化建设积淀的基础上,更加注重以人为本、全面协调、可持续发展,努力实现“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主法治完善、全民素质提升、社会平安和谐”的目标。

浦东法治建设的这20年,成绩斐然,如党委依法执政的理念深入人心,政府依法行政的水平明显提高,公民整体的法律素质全面提升,基层民主自治的热情与日俱增等等。但是,在肯定成绩的同时也必须指出,浦东法治建设仍存在着这样那样的问题,如公民的法治意识状况仍与法治建设的要求不相适应;部分领导干部仍习惯于按政策和行政命令办事,对法治建设的必要性和重要性认识不够,依法办事的自觉性较差;城市的执法水平还有待提高,某些地方还存在着滥用职权、不按法定程序办事、工作方式粗暴简单、在执法过程中不时与群众发生冲突的现象;尽管我们有一套比较健全的监督体系,但仍存在监督缺位、监督缺威和监督滞后等问题,导致监督效果不理想,难以有效监督;依法治区工作仍停留在以普法宣传为主的模式运作上,某些基层依法治理工作仅仅是喊喊口号,仍处在难以深入开展的境遇。

三、法治建设的路径选择——构建支撑浦东持续发展的法治原动力

(一)坚持以党委领导为主导的政府推动型法治模式

目前,我国法学界认为法治化的基本动力来源于两个方面:一是政府(有的学者称国家),一是社会(有的学者称民众);其前进的方式亦有两种:一是推进,一是演进。从我国的法治实践来分析,不论是文明程度较高的城市,还是相对较为落后的农村,大都选择了由政府主导的对法治建设的强力推进。

基于对浦东具体现实的考量,浦东法治建设就应该坚持以党委领导为主导的政府推动型法治模式,当然亦需要人民的积极参与。首先,这种模式是符合党和人民的根本利益的。党的领导实质就是支持和保证人民当家作主,而依法治国是党领导支持保证人民当家作主的基本方略。党通过依法治国这个方略,加强和改进党的领导,实现和维护人民利益,同时,通过依法治国基本方略的贯彻实施,改善党的领导方式,更好地提高党的执政能力。其次,这一模式符合浦东实际。浦东所肩负的历史重任需要法治建设能在较短时间内实现法治的现代化,这就必须有一个强势的主导力量予以推进,才能明确方向,统一思想,凝聚力量。再次,这一模式有利于发挥人民的创造性。法治的本质是人民民主制度的法治化,目的是为了保证和实现人民民主,如果没有人民的参与,法治建设就是无源之水,空中楼阁。

(二)健全职责清晰且政令畅通的领导体制

地方依法治理的领导体制可分为两个方面:依法治理领导小组和相应的工作机构,即依法治理领导小组办公室。

1、依法治理领导小组。目前,各地普遍实行党委书记挂帅为组长,其他重要部门负责人为副组长或组员的依法治理领导小组组织体制。这种体制的合理性在于,它保证了党对依法治理工作的领导。前文已对党领导法治建设的客观必然性作了论述,此处不再赘述。浦东新区依法治区领导小组采取的模式与前述基本相同。但是,浦东根据区域特点和地方法治建设的高起点、高定位、高目标,在组成设置上又更进了一步。浦东新区依法治区领导小组由区委书记任组长,下设第一副组长、常务副组长和副组长三个层级,第一副组长为区长,常务副组长为分管政法工作的区委副书记,副组长则由四套班子的相关负责人组成。新区四大办,纪委、组织部、发改委、财政局等区委区府组成部门,工商、税务、质监、药监等垂直管理部门以及工青妇、党校共38家重要部门负责人是依法治区领导小组的成员。该种组织体制一方面体现了党委对于依法治区工作的绝对重视,这从三层副组长架构可见一斑,并明确要求党委、人大、政府、政协对依法治区工作共同参与负责;另一方面保证了新区所有有关法治建设的重要国家机关、政党机关、社会团体的广泛参与,在覆盖面上实现了最大化。

2、依法治理领导小组办公室。目前,全国依法治理领导小组办公室的设置有司法局、党委、人大三大模式,这三种模式各有利弊。浦东新区依法治区领导小组办公室的设置采取的是“司法局”模式。办公室由司法局局长任主任,区委办、政法委、人大内司委、区政府、政协社会和法制委员会分管负责人任副主任。该种模式虽然存在着诸多弊端,如由于其权力职能所限和人员组织上的问题,在推进法治化进程中有些工作无法开展或者工作效果不好,实属“小牛拉大车”。但是,在既定模式下,可以通过另辟蹊径来寻求改善或规避不足,浦东正是通过选择在副主任设置中纳入区委办、政法委、人大内司委、区政府、政协社会和法制委员会等部门分管负责人,以此来强化依法治区工作在全区面上的研究商讨和协调沟通,其目的是有效落实依法治区领导小组办公室所承担的协调、指导、督促、检查等职能,从而促使决策执行有力、工作推动有力。

(三)探索行之有效且符合实际的运行机制

1、工作机制的设计。加强法治建设、推进依法治区的具体工作主要包括三个阶段:一是必须有源动力进行总决策、总动员和总体推进;二是由具体工作机构进行实施操作,这是依法治区的主要过程;三是按照一定的标准对依法治区工作进行评价评估。在实际工作中,“源动力”是依法治区领导小组的领导。“实施过程”是依法治区领导小组办公室的具体工作过程,也是推进依法治区、建设法治浦东的具体工作措施的落实与实现,可以说“实施过程”是浦东法治化进程的具体体现。在“实施过程”这一阶段中还包括确定目标、制定政策、组织发动、工作协调、推动落实、绩效考核等工作环节,这些环节是完成具体工作目标、落实工作计划、行使工作职能不可或缺的方面。“评价评估”是指在政府系统外,通常由专家学者、社会组织、研究机构等组成评估团,按照事先设计好的评估体系对依法治区工作进行全面的、综合性的评价。这种评价评估应该是客观的、中立的、公正的。需要指出,“评价评估”有别于“绩效考核”,后者是指在系统内部对工作成绩和效果的统计和考量。

除了这三大主要阶段之外,还应有其他几个辅助环节,包括:(1)协调督促。在实施过程中各项工作或各个部门之间发生矛盾、冲突或停顿时,需要进行协调和督促,这可以由依法治区领导小组办公室来采取措施,也可以返回到“源动力”,由依法治区领导小组进行协调督促。(2)纠正偏失。在实施过程中发现具体操作若有偏颇或失误,就应由依法治区领导小组办公室进行纠正,或者返回到“源动力”,调整方针政策和具体操作办法。(3)信息反馈。在“绩效考核”和“评价评估”中,依法治理领导小组及其办公室应当采集所有产生的信息,既包括成绩效果的信息,也包括各种问题的信息,以便采取纠错或协调督促的措施。(4)激励奖惩。根据工作成绩和效果对各工作部门进行奖励和惩戒,以激发工作积极性和主动性。

2、工作方法的选择。在目前全国开展的地方法治建设中,其工作方法表现为余杭模式——法治指数评估、昆明模式——阳光政务、宿迁模式——廉政风险点控制等,彰显出在我国法治建设的非常时期各地法治建设技术方法的差异性与努力目标的一致性,是对具体法治路径的积极探索④孙曙生:《法治城市建设之模式、特征与评析——以余杭、昆明、重庆、宿迁为对象的考察》,《国家行政学院学报》,2009年第6期。笔者对作者把重庆打黑除恶也作为法治建设的一种模式持否定态度,笔者以为重庆打黑除恶的举措虽然在推动地方法治建设方面具有积极作用,但从一定意义上来说,它是更具政治色彩的一场运动,而非走向法治的必由路径。。上海在2008年启动了法治城区创建的试点工作,其做法大体是:把法治建设的目标分解成一个个项目,然后梳理出对应该项目的责任主体、主要任务、工作方法、保障措施、基本要求、时间节点等,以项目发包的形式推进落实,最后通过项目考评进行验收。项目这个词,其本身指的是一个特殊的将被完成的有限任务,是在一定时间内,满足一系列特定目标的多项相关工作的总称。把依法治区所要达到的总体目标分解成一项项阶段性任务或称项目,运用项目管理的手段来进行推进或称项目化推进,有利于把握过程和结果,实现两者的统一,以达到法治建设的预期。在社会管理中越来越多地引入经济学、管理学概念似乎已成潮流,正如我们在司法所规范化建设中引入ISO质量管理体系等。

浦东的法治城区创建工作起步较晚⑤这里仅指狭义的“法治浦东”创建,而非广义上的法治建设。,在运用项目化推进的前提下,浦东如何体现不同于其它区域的特点和特色,比照项目管理体系把项目实施过程分成的四个阶段,我们提出以下观点:(1)概念阶段,提出并论证项目是否可行。概念阶段的重要性在于通过资源配置的最优化,实现效益成果的最大化。每年的项目申报应当围绕一个主题,突出几方面重点。主题的设置应当围绕区委区府中心工作,重点的选择可以来源于人大、政协提案中反映的突出热点问题。对于成员单位申报的项目,应以价值分析为重点进行可行性研究,坚持不求全面、但求精准的科学立项原则,选取若干有价值需求的、得以实现无疑的、可以取得良好法治效益的项目。(2)开发阶段,对可行项目作好开工前的人财物及一切软硬件准备,是对项目的总体策划。在这一过程中,应当引入专家论证机制,其作用:一是对立项项目进行通盘统筹,选择重点项目予以推进;二是辅助重点立项项目开发,包括对项目的任务和资源进行详尽计划和配置。(3)实施阶段,按计划实施项目。这一阶段要强化指导、监督、预测、控制,如及时发现问题并作出决策;及时化解各项任务和各个成员间的冲突,解决矛盾;及时解决项目实施困难,疏通渠道等。(4)结束阶段,项目结束的有关工作。主要是组织对项目进行评估验收和总结评价,必须注重内审与外审的结合,内审是项目申报单位的自我评价及依法治区领导小组办公室对项目的评估考核,而外审强调的是外部专家或是第三方评估机构对于项目结果的测评。

(四)加速法治政府建设的横向突破和纵向深入

如前文所述,我们的法治进路应以党委领导为主导的政府推动,通过法治政府的建设来带动公民民主自治的意识觉醒和实践参与。2010年10月10日,国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》,提出了我国当前和今后一个时期加强法治政府建设的总体要求、工作思路、目标任务和具体措施,这是国务院继2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》、2008年出台《加强市县政府依法行政的决定》以来,贯彻落实依法治国基本方略的又一重大举措。

浦东在推进法治政府建设方面已初具成效,如通过持续推进行政审批制度改革、率先实行城管领域综合执法体制改革,实现政府行政管理体制和管理方式的转变,提高行政效能;通过建立和实行行政过错责任追究、效能投诉、行政首长问责、电子监察等四项制度来规范行政执法行为等。下一步,浦东应谋求在法治政府建设的横向突破和纵向深入上下功夫,力求使浦东法治政府的建设步入快车道。

1、深化完善依法行政各项体制机制。在法治政府建设中,依法行政无疑是最为关键的组成部分。首先,实现法制机构的全覆盖。新区各机关应当设立独立的法制部门或配备专职干部从事相关的法制工作,各街镇应当由司法所承担相关的法制工作,从而避免目前的法制工作“谈起来重要、做起来次要、忙起来不要”的状态。其次,强化行政首长负责制。行政首长要对本区域、本部门的依法行政工作负总责,切实承担起领导责任,包括每年不少于两次听取法制部门的专题汇报,及时解决依法行政中存在的突出问题,行政复议亲自把关研究,行政诉讼亲自出庭应诉。第三,扩大行政问责的范围。行政问责制度应在公务员中普及开来,而非只局限于领导干部。另外,“要强调官员问责的连带性。为强化高官的责任意识,必须强调官员问责的连带性,促使政府高官关注和监督更多下属部门和更多政府官员的行为”⑥张贤明:《官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择》,《学习与探索》,2005年第2期。。第四,设立公职律师事务所。考虑在新区层面设立公职律师事务所,解决目前公职律师有名无实的现状,让公职律师切实履行为政府提供行政决策、地方立法的法律咨询,为政府履行扶助弱势、困难群体并提供无偿法律援助的义务和职责。新区各机关、各街镇必须拥有一定比例的公职律师,其中专职从事法制工作的干部必须是公职律师。

2、严格防范自由裁量权行使不当。在行政管理过程中,自由裁量权是一个重要的因素,它在某些情形下可以实现一种实质的正义。但也正是因为自由裁量权的存在,对于法治来说,是一个值得警惕的重要漏洞,因为正是自由裁量权为权力的滥用蒙上了一层遮羞布。在我国的各类立法中自由裁量权的弹性空间很大,一定意义上,自由裁量权与严格意义上的法治是一对不可调和的矛盾。因此,要实现法治,必须对自由裁量权作出一定的限制,可以是通过设定自由裁量基准来规则细化自由裁量权的操作性标准,也可是通过设定相应的程序规范和监督手段来控制自由裁量权的滥用或行使不当。

对自由裁量权的“弹性”以必要的限制和有效的控制,可从细化处罚依据、规范执法程序、公开执法运行、健全监督渠道这四项至关重要的环节入手,通过信息化的手段,对权力的行使设定程序规范从而达到有效监督。第一步,根据相关法律法规和规范性文件,对行政处罚事项与处罚幅度进行全面清理。对每一项具体权力绘制运行流程图,注明职权条件、承办岗位、监督制约、相对人权利、投诉举报途径等,为行政处罚网上运行奠定基础。第二步,对每一项行政处罚权按内容分类、按处罚幅度分档、按违法情节分要素,建立行政处罚标准数据库。为每一个执法事项建档,从而达到行政处罚规范化、标准化、合理化,避免由人为因素而造成行政处罚不公平、不公正等现象。第三步,行政处罚实行全覆盖的网上办公,简易程序网上备案,一般程序从立案到归档全过程实现网上运转。第四步,网上运行的过程不仅要对系统内部公开,监察部门可以时时监控,并且要对行政相对人公开,行政相对人随时可以查阅并提出投诉。

3、建立政府依法行政动态监控信号系统。建立和完善一个各单元体严格依法办事、行政权力彻底在阳光下运行的透明高效的行政体系的过程,就是法治政府建设的过程。可以考虑对新区政府组成部门乃至街镇的依法行政状况实行实时监控,以“红、黄、绿”三色灯表示近期该单位、部门的依法行政状态,并在浦东门户网予以动态公布,给每一个拥有行政权力的相关单位、部门带上“紧箍咒”。

实时监控的重点应考虑行政效能和法治创建两部分内容。行政效能重点依托新区纪委的“权力公开透明运行监管系统”,该系统包含了对各行政部门、街镇从行政权力到包括党务、政务、事务在内的全部权力事项,特别是“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用)事务的监控。法治创建重点依照《关于深入开展依法治区创建“法治浦东”工作的实施意见》的成员单位职责和工作考核评估指标体系,突出:(1)基础工作情况,如法治工作有规划、每年有总结有部署、领导定期研究等;(2)法制教育培训,如中心组学法、处级领导干部学法、公务员法制培训等落实情况;(3)法治成效,如违法乱纪情况、行政复议维持率、行政诉讼败诉率以及法治理论研究成果等。信号监控系统的参数设计应综合考虑行政效能和法治创建的核心元素,进行量化权重,每月根据收集的数据自动打分、考核和分析,最终以“红、黄、绿”三色灯来标示该月该部门、单位的依法行政综合状况。黄色是平均水平,以此为基准,红色表示警戒,绿色表示正常。

(五)建立科学准确且客观中立的评价评估体系

运用“量化”手段对地方法治建设进行评价和评估,形成“法治指数”予以发布,似乎已成为衡量一个地区法治建设水平高低的风向标。世界银行2006年国家财富报告中,把公众对依法治理信任程度的法治指数作为衡量国家竞争力的标准,在无形资产中,法治指数的贡献率为57%。

在“法治指数”的试水方面,我国前有香港后有余杭⑦香港曾于2005年推出了“法治指数”,得分是75,根据发布方社会服联会的解释,这一指数显示出香港已达到“高度法治”。2006年6月15日,浙江省杭州市余杭区公布了该区的法治指数:71.6,这是中国内地首个运用量化评估考量区域法治水平而得出的法治指数。。但香港并没有所谓的量化评估体系,指数的出台完全由非政府组织主导评鉴,打分的基础资料由政府提供;余杭的量化考核评估体系在一定程度上存在着指标的设计更注重对各部门工作的微观考核而缺乏现代法治意义上的宏观把握和评价,样本的设计没有体现中立原则而更多带有政府主导的色彩等问题而备受质疑。

在经济蓬勃发展的今天,“法治指数”这一可量化的正义更客观地成为测量政府行为与法治运行的检验标准和价值参照,浦东若想跻身世界舞台,推动建立“浦东法治指数”势在必行。建立“浦东法治指数”的量化评估体系应当把握三项基本原则:(1)要紧扣法治目标指向来确定框架内容。顾名思义就是要围绕前文所述的浦东法治建设的四大核心目标来考虑评估内容和指标设计,凡是与法治建设不相干的,或者有关联,但与其它工作也能挂上钩的综合工作(如精神文明建设、道德建设、党群工作等)尽量不予包罗。(2)要注意选择和设计核心指针。重点选择设计最能反映浦东法治体系变动规律的核心指标,考虑该指标对浦东法治体系发展变化的重要性以及作用的贡献程度。一些没有决定性、实质性的指标尽量予以避免。这样评测的结果才能真正反映一个地方的法治化程度。(3)要注重设计指标的应用性。尽可能做到化繁为简,指标简明扼要,标准清晰明了,具有可操作性。要把一些“软任务”硬化、量化,把一些笼统的、不具操作性或模棱两可、容易产生歧义的指标排除在外,以提高评价结果的准确率。此外,应当借鉴“世界正义工程”⑧由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的“世界正义工程”的重要贡献之一就是提出“法治指数”这一评估体系,作为衡量一国法治状况的重要“量化”标准。该指数体系共分为4组,共计16个一级指数和68个二级指数。第一组指数强调了法治的宪法化和制度化,以此来保证执政权力受到约束;第二组指数侧重于法治是以公正、公开和稳定的立法体系为依托;第三组指数重点是法治在不偏不倚的司法过程中的公开、公平与高效性;第四组指数则突出了法治需以独立自主、德才兼备的法律人群体为保障。所提出的“法治指数”评估方法,即“法治指数”主要利用两大数据来源对法治状况进行分析评估:首先采用“普通人口抽查(GPP)”方式,由资深的专业公司对每个国家中3个城市的1000名受访者进行抽样调查,每3年进行一次;其次采用“专家型受访者问卷(QRQ)”方式,每年进行一次,受访者包括民商法、刑事司法、劳工法和公共健康等各领域的专家学者,使政府真正退出“法治指数”的主导者地位,让相对中立的社会组织来承担评估者角色,赋予“法治指数”以公信力,同时有效回应“法治指数政绩化”。

(六)拓展公民参与法治建设的有效途径

民众作为法治主体的一个重要组成部分,是法治建设的最终推动力量。真正的法治必然要求民主和推行民主。法治和民主都必然包含着对于权力的制约。任何政府要自始至终自觉接受法律的约束,坚持法律至上,想必是难以作到的。尤其是在法律要直接制约政府权力的范围与行使的时候,更难保证法治建设的顺利进行。因此,民众对于国家权力的监督就必然成为法治建设的要求与内容,他们担负着对于国家权力的最终监督与制约的责任和使命,因此,民众当之无愧地成为了法治建设中最不可忽视的、根本性的决定力量。

这里着重谈一下公民参与法治建设的一个方面——行使监督权。从目前的情况看来,公民监督的途径是低效的。要真正实现公民的有效监督,可以从以下几个方面入手:(1)保障选举权。事实上,选举也是一种监督,通过选举表达自身的意愿和利益诉求,就是一种最为直接的公民监督。然而,我国现行选举制度存在的诸多问题,特别是间接选举模式难以杜绝代理人对委托人利益和意愿背离的现象,农村的民主选举也往往因为乡镇行政权力的不当干预而流于形式。(2)强化政务公开制度。要实现真正的公民监督,提高公民监督的效能,就必须消除公民与监督对象之间的信息不对称,保证公民的知情权。政府应消除传统保密文化和管理型政府模式的不良影响,不断推进政务公开制度,建议仿效昆明大公开的做法,尝试扩大和加强主动公开类信息的范围和力度。(3)扩大听证范围。听证制度是保证公民知情权、实现公民监督的重要制度之一,它是国家机关在进行公共决策之前,给予决策相关利益群体或个人阐述自身立场的机会,在程序上追求公正、公开和民主。建议可以尝试将听证制度从单一行政领域推广到规范性文件的制定领域,主动扩大行政听证中听证的范围设定,提高公民参与听证会的积极性。

(七)实现以培育法律信仰为要旨的普法转型

在法治发展过程中,一般认为,法律制度的“可构建性”和“可移植性”最强,属于某种可以迅速变化的因素;法律秩序与之相对则是缓慢变化的因素,其虽然可以通过强制性的手段得到较快建立和暂时性的维护,却不能不付出巨大的社会成本。法治精神同前两者相比,是“生长期”更长的因素。人们可以短时期内构建出一个完善的制度,却无法迅速普遍地在人们心中。而浦东法治建设能否向纵深推进,需要广大民众在其中发挥主体能动作用,而不仅仅是遵守法律、服从安排。在一定程度上就是要看公民的法律品质和道德素养能否有效提升。由此,浦东开展“六五”普法的要旨应是鼓励广大民众主动参与法治建设的全过程,鼓励他们信任法律,运用法律维护自己的权益,通过法律表达来实现自己对国家建设和社会发展的诉求。当人们对法律不是畏惧而是热爱的时候,在法律遭到破坏时,他们就能够主动挺身而出保护法律制度和法律精神,当民众的法律素质到达这样一个层次的时候,我们就可以说,法律信仰在我们的社会中扎根下来了。

(责任编辑 张藤青)

①本文所指的法治建设是一个大概念,包括传统意义上的法制建设、依法治理以及法治城区创建等。笔者认为,无论是法制建设,还是依法治理,或是法治城区创建,都是从不同的角度阐释法治建设,从不同的维度来推进法治建设。