社会主义新农村视野下乡村治理模式重构

苗 霖

(重庆大学 贸易与行政学院，重庆 400044)

“发展生产，生活富裕，乡风文明，村容整治，管理民主”的新农村建设目标的提出，不仅为农村建设指明了方向，同时也提高了对乡村治理的要求。我国乡村治理模式随着时代背景的转换，农村自身发展的变化，依据主体不同，从新中国成立以来经历了政府全能模式到乡政村治模式的转变，并取得了巨大的成绩，农民生活水平的提高，农村经济稳步发展，农业增产丰收。然而，随着时间的流逝，现行乡村治理模式问题的日益暴露，农村不同以往的现代特征使得现行乡村治理模式的正效应逐步减退。许多学者从不同角度对完善乡村治理模式进行了研究，提出了众多具有借鉴意义的观点:“乡镇自治”(吴理财，2005)，乡村治理的“宏观 中观 微观”三大主体(贺雪峰，2005)，“县政，乡派，村治”(徐勇，2002)等。本文以新农村建设为视角，提出了乡村治理模式重构思路。

一、新中国成立以来乡村治理模式的演变

(一)“人民公社”治理模式 (新中国成立初期～20世纪70年代)

中华人民共和国成立后，乡村治理最初采用“议政合一”的人民代表大会模式治理，但随着社会主义过渡的完成，该模式被“政社合一”的人民公社体制所代替。人民公社是政府的基层政权组织，它使国家力量强势介入乡村建设的每个角落，从农民生产建设、财政、民政、文教、治安到武装无所不包，高度集权，具有军事化管理性质。该模式在当时特定的历史、经济环境下发挥了重大作用:不仅保证了农村稳定发展，而且为城市工业发展提供了基础积累，但是，该模式的局限性使其无法再适应中国乡村社会的发展，首先，农民生产积极性不高，农村集体经营效率低下，大多数人口呈赤贫化状态。其次，人民公社通过户籍管理对农民自由流动进行限制，在一定程度上阻碍了乡村的发展。

(二)“乡政村治”治理模式(20世纪80年代至今)

随着家庭联产承包经营制度的产生，人民公社体制逐渐瓦解，并为“乡政村治”所取代。“乡政村治”就是乡镇政府实施行政管理，村民选举村委会，自我管理、自我教育、自我监督，自行治理村庄相结合的乡村治理模式。在该模式实施的20多年里，我国乡村建设取得了巨大进步，但是，随着时间的推移，该乡村治理模式的弊端日益暴露，其正效应正在逐渐减退。

二、现行乡政村治模式的评价

自20世纪80年代以来，我国乡村治理模式一直沿用“乡政村治”模式，该模式在一定时期内，对推动我国乡村社会经济发展和社会进步具有重要作用，但是，随着中国乡村经济发展，政治体制改革的进一步深化及社会主义经济体制的确立，“乡政村治”的制度安排与当前乡村经济、政治、文化及社会全面发展的状况不相符。

(一)“乡政”问题突出

1.乡镇机构臃肿，财政供养人员过多。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍，平均每个乡镇下层单位为19人，其人员达到290余人，严重超编。现在一个中等乡镇工作人员就超过1 960年代一个普通县的编制人数。这不仅导致行政效率低下，人力资源浪费，更加剧了乡镇财政负担，阻碍了乡镇政府公共服务的提供。

2.乡镇政府管理过多。长期以来，乡镇政府一直是个“全能”型政府，是乡村公共权力的唯一行驶者，然而，农民素质的提高，农民组织的不断壮大要求“民主”的呼声越来越高，同时市场经济的发展，农村独特的现代特征，也使得乡镇政府“全能”作用的发挥受到极大的限制。

(二)“村治”困境环绕

1.村民素质普遍偏低，民主意识不强。由于历史和经济原因，我国农村村民素质普遍偏低，村民的民主意识比较薄弱，其结果是虽然《村委会组织法》授权了村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督村委会的民主权，但是村民真正行驶权力的凤毛麟角。而且农民基于亲缘、从众心理选举产生的农民代表，由于选举时缺乏理性思考，不仅不能真正代表民意，反倒造成村民民主权力的贬值。

2.村干部“双面代理”，缺乏治理权力。“乡政村治”治理模式使村干部陷入了“双面代理”的尴尬处境，一面要自主管理本村事物——村民代理，一面又要向上级政府汇报村民的要求和建议，完成政府下达的政令任务——政府代理，这就使得村干部在带领村民自治的同时兼有许多顾忌。政府对乡村事务干预的增加，农民对村干部期望的提升，无疑会加剧村干部“双面代理”的压力感，导致村干部“代理天秤”的倾斜，至于会倾向于哪一方取决于乡镇政府和村庄实力谁强谁弱。但是由于村级组织主要领导由乡镇发工资，所以“代理天秤”会倾向乡镇政府，而无法真正实施农村自治，无法代表村民真正为村民谋福利，进而扭曲了村干部选举的本意，使“乡政”、“村治”统一规划为了“乡政”，阻碍乡村经济的快速发展。

三、21世纪农村呈现的新现象

随着经济稳步快速发展，社会结构变迁，现代化和城市化进一步推进，21世纪的农村呈现出其不同以往的独特现代特征，这给现行乡村治理模式带来了挑战，为新型乡村治理模式出现提供了契机。

(一)“去精英化”现象

现代农村劳动力转移呈现了年轻化、受教育程度高的特征。据相关调查资料表明:农民工年龄结构 18岁以下占 17.9%，18～35岁的占61.2%，35岁以上占20.9%，平均年龄为28.6岁。农民工受教育程度初中以下的占11.6%，初中程度的占48.6%，高中及中专的占35.9%，大专及以上的占3.9%，农民工受教育程度正在逐年提高。这批外出劳动力堪称农村中的精英，他们的外流不仅影响了农业新技术的推广，农业劳动生产率的提高，对那些能够成为真正代表村民利益、具有入选村干部资格的精英，他们的外流对乡村自治来说是一种无形的损失。

(二)农村“女性化”

近些年来，随着大量劳动力的外移，农村显现了妇女化现象。福建省“新农村建设中的妇女作用和妇女素质”课题组调查，当问及“您的劳动领域”时，选择“种植业”占53%、“林业”占2%、“牧业”占 0.5%、“渔业”占 4.5%，合计60%;而男性选择“种植业”占42%，“林业”占3%、“牧业”占 1%、“渔业”占 2.5%，合计48.5%，女性从事农业的比重比男性高出11.5个百分点。这些数据显示农村女性劳动力正在成为并将是今后相当长一段时期内新农村建设的主体力量。她们不仅要肩负农业生产重任，还要支撑整个家庭，责任重大。

四、乡村治理模式重构

基于现行“乡政村治”治理模式局限性的日益显现，农村独特的现代特征，新农村建设的要求，市场经济日益发展的推动，单中心乡村治理模式必将退出历史舞台，为多中心乡村治理模式所取代，成为我们未来乡村治理模式的选择。

多中心治理模式是指政府机关，村委会，农民，农民组织等乡村治理主体各司其职，相互协作共同治理乡村的模式。在此需要特别强调的是各个乡村治理主体之间应该以农村基层党组织为领导核心，政府为引导，市场为推动力量，农民组织为民间资源，农民群众为中间力量。具体地说，多中心治理模式实现途径如下:

(一)精简乡镇机构，促进服务型政府转变

1.根据乡镇工作实际，合理设置乡镇机构。把相关部门通过整合组成一个综合办公中心，这样不仅加强了相关部门沟通，节约了多中心、多地点办公资源浪费，同时也可以节约办事人员办事成本。其次，精简岗位编制，严格控制岗位编制，杜绝超编，实行干部竞争上岗，增强干部的忧患意识、竞争意识、责任意识，发挥自我特长，全心全意为人民服务。

2.变“全能”政府为“服务型”政府。外包部分政府原有职能，使政府由专职管理向服务公众转变，实现从微观管理到宏观指导的转变，更多地运用经济、法律、教育的管理方式服务经济发展，管理社会事务，提供公共服务，维护社会稳定，加强基层党建工作。

(二)规范村民自治，明确村干部职责

《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由此可见法律对村委会和乡镇政府关系的规定是粗糙和缺乏严格界定的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给予合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大，一定程度上为乡镇政府干预村公共事务提供了法律依据，进而影响村民自治，也为村干部成为乡镇政府的代理人提供了制度保证。因此，在国家法制主义下根据分权和分治的国家治理，国家应该通过制定适合村民自治的《村民自治法》，规范村民委员会的自治领域、法律地位、性质，使村委会的权威真正来源于村民的民主授权，使村委会的合法性真正来自民间，村民和村干部之间的“委托——代理链”真正形成。

(三)扶持农村组织建设，培养农村建设服务主体

由于农民受教育程度低、民主意识薄弱，使得农民尽管名义上拥有诸多民主权力，真正行使者凤毛麟角，不但甚少参加决策的制定，而且往往成为政策的被动接受者和受害者。由于农民生产技艺、生产设备落后，市场信息不畅，缺乏营销经验和营销渠道以及没有掌握生产适销对路产品的实用技术等原因，导致农业生产率低下，农产品贱卖，农民增收困难，生活艰辛。

以上诸多种农民损失皆因农民组织不健全引起。农民组织是农民自身利益的代表，是农民自愿组合而成的群体组织，如农民专业合作社，农业产业化经营组织，社区集体经济组织，等等，这些组织通过农业技术的交流和培育，销售渠道的共享使得农民的生活得到了极大的改善，为农村建设奠定了经济基础。政府要扶持农村组织建设，给予充分的民主权力和政治自由，充分发挥农民组织积极作用，为村民治理本村建设添砖加瓦。

(四)健全精英吸纳机制，培育新型农民

农村劳动力的大量转移，尤其是知识水平较高的青壮年的大量外移使得农村出现了人才匮乏现象。这不仅对农业生产、新型农用工具推广、农村兴修水利等产生消极影响，而且也造成了村干部后备人力资源的不足，导致农村发展的缓慢，迫切需要精英来改善，需要健全精英吸纳机制。

首先，农村内部精英的吸收。通过扶持乡镇企业发展来吸收当地精英，减少农村精英的省级流动;通过一定的村庄政策限制农村精英外移数量，鼓励其参与村庄事务管理，为留村精英提供政策补偿，以使农村精英真正为农村建设服务，与此同时培育新型农民，相应新农村建设对新型农民培养目标——有文化、懂技术、会经营的知识技能型农民要求，大规模开展农村劳动力培训，对留村务农的农民进行科技培训，提高务农技术，促进科学种田，中央已经召开职业教育工作会议，积极建立政府扶助，面向社会多元办学的培训机制，发展农村职业教育和成人教育，培育新型农民，形成服务农村的当地精英。在培育新型农民同时，要特别开发农村留守妇女的潜能，通过教育和培训方式不断提升妇女能力，促进妇女政治参与，积极扶持农村妇女中介组织兴起，充分发挥妇女在生产生活中的主体作用。

其次，外部精英吸收。2008年4月23日，中组部、教育部等部门发出了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》，文件指出每年选聘2万名大中专院校毕业生，连续选聘5年，数量总达10万名。这一政策的提出为农村输入大量外界精英提供契机，这些大中专院校毕业生改善了农村村干部年龄结构和知识结构，更是凭着满腔热情，运用所学知识、技能，为农村建设做出了相当大的贡献。

五、小 结

随着市场经济的发展，社会结构的变迁，农村新特征的呈现，多中心治理模式必然成为乡村治理模式重构的首要选择。但是，由于现行“乡政村治”模式正效应仍在发挥，多中心治理模式自身条件还不算成熟，实现“乡政村治”到“多中心治理”的转变将会是一个漫长的过程。

[1]贺雪峰.乡村治理研究与村庄治理研究[J].地方财政研究，2007，(3):46.

[2]吴光芸.多中心治理:新农村的治理模式[J].调研世界，2007，(10):3 －5.

[3]贺雪峰，董磊明，等.乡村治理研究的现状与前瞻[J].学习与实践，2007，(8):116 －126.

[4]吴 妤，梅伟伟.协同学视阈下的乡村治理模式研究[J].天府新论，2010，(3):20 －25.

[5]龚志宏.农村劳动力转移对新农村建设的效应分析[J].河南师范大学学报，2008，(3):108 －111.

[6]张艳娥.关于乡村治理主体几个相关问题的分析[J].农村经济，2010，(1):14 －19.

[7]周红云.社会资本与中国农村治理改革[M].北京:中央编译出版社，2007.

[8]贺雪峰，苏明华.乡村关系研究的视角与进路[J].社会科学研究，2006，(1):14－19.

[9]饶 静，叶敬忠.我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述[J].社会，2007，(3):178 －188.