拆迁补偿的法律是非

杨小军

现行的《城市房屋拆迁管理条例》正在修订征求意见过程中，备受各方面关注。修订征求意见的新条例，名为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，它明确了征收的法律性质，理顺了法律关系，并在不少方面作了修改和完善。其实，从实践来看，绝大多数被拆迁户与开发商和行政机关的矛盾，主要集中在拆迁房屋的补偿标准上：被拆迁户认为拆迁补偿标准太低，而开发商和行政机关认为拆迁户“漫天要价”。由于在拆迁补偿标准上双方分歧较大，矛盾经常因此而发生，暴力拆迁或者极端事件等多缘于此。

一、关于补偿方式问题

在现行拆迁条例和征求意见条例中，拆迁补偿方式的规定没有变化，仍然是两种方式：货币补偿方式或者房屋产权调换方式，且被拆迁户可以自行选择补偿方式。但焦点问题在于，很多时候开发商或者政府并没有相应的可供产权调换的房屋，被拆迁户法律上的二选一在事实上有时是没有选择余地的。因为，无论是开发商开发还是政府征用项目，都要符合规划。而在编制开发项目规划的时候，被拆迁地的项目用途已经发生了改变。比如，原来是住在区，开发项目的规划已经变成了零售商业项目，不可能就地进行产权调换。而如果要异地调换，则该开发商或者政府要有相应的住宅项目，而且该住宅项目还要符合被拆迁户的需求。一般来说，要满足这些条件，产权调换才有可能。从实践来看，符合这种条件的情形其实并不多。

这种情形下，被拆迁户与开发商或者政府之间的分歧和矛盾就会表现出来。

在拆迁补偿矛盾中，有些矛盾就是因为补偿方式不足而引发的。例如，在重庆所谓“最牛钉子户”拆迁案中，被拆迁户提出的要求产权调换“四原则(原地址、原楼层、原面积、原朝向)”，无论是开发商还是规划，都无法满足，并引发冲突。在江西宜黄的拆迁事件中，也是被拆迁户提出要求，要在自家原址自拆自建，或者是在商业街中置换土地，如果产权调换不能满足，则提出了补偿330万元的要求。可见，拆迁补偿方式，并不是一个简单的形式问题或者技术性问题，补偿方式的背后，实际上是被拆迁户的重大利益，应当引起高度重视。因此，不仅要从法律上、更重要的是要从事实上，解决拆迁补偿方式的可选择性问题。有两个思路值得注意：一是政府和开发商在编制规划的时候，要增加住宅内容，使越来越多的拆迁建设项目能够实现就地安置补偿，而不是让被拆迁户住得越来越远和越来越边缘化。二是政府和开发商要在城市中心或者次中心地区，有针对性地大量建设补偿安置住宅，一个城市近几年的房屋拆迁总量应当与建设住宅的总量大体相匹配，而且，这些住宅建设不是落后的而是提前备齐，做到有备无患。

二、关于补偿构成问题

拆迁或者征用一个房屋，究竟应当补偿哪些项目，补偿金额是由哪些项目构成的，应当明确并征得认可。按照现行拆迁条例的规定，这些主要由地方政府规定。而正在修订的新条例，把补偿的构成直接规定了出来，即补偿包括三项内容：一是被征收房屋价值的补偿，二是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，三是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。其实，现行拆迁条例授权省、市、自治区政府作出具体规定，一般也都包含这些内容。可以说，拆迁或者征用房屋的补偿构成没有什么实质上的变化。这些补偿构成中，双方分歧的焦点主要在位置及其相应的损失补偿方面。

就房屋价值来说，由于土地是国有的，个人只有使用权没有所有权，因此，房屋价值很容易成了孤零零的建筑物价值。而建筑物的价值，其中虽然也有建筑物所在位置的价格因素，但所占份额很低，不能真正体现位置的价值。这样一来，分歧就产生了。

就停产停业损失补偿来说，也是这样。对被拆迁户来说，因为搬迁营业场所或者工厂等带来的停产停业损失虽然得到了补偿，但是，因为异地经营或者生产所带来的经营或者生产损失等，则没有包含其中。例如，一个零售商店在北京市的长安街，由于位置好客流量大，每天的营业额可能很高，如果这个零售商店搬迁到五环以外，其营业额可能大大下降，甚至只有“关门”了。这些损失，对被拆迁户来说，是更大的损失。但条例和地方政府的补偿标准中，都没有这些内容，这也是因为换位置导致的补偿纠纷。所以说，位置因素在补偿构成中，经常是关键性因素，是引发其他损失的一个重要根源。

笔者认为，完全承认位置补偿，按照目前的规定和政策，是做不到的。但是，增加位置因素的权重，提高补偿标准是应该的。具体说：

一是在住宅拆迁补偿标准方面，按照就地重置标准进行补偿。无论拆迁或者征用哪里的房屋，房屋的价值，应当是就地能够购买到的商品房屋价格。这应当是一个原则和基本标准。

二是除了停产停业损失以外，因为失去原有位置而带来的营业损失，应当给予合理补偿。例如，可以根据原来的营业额和利润额，补偿一定年限的营业损失，以合理平衡双方利益，减少矛盾和冲突。

三、关于补偿金额问题

补偿金额问题，是最直接的补偿后果，也是拆迁征用补偿中最大的焦点问题。现行条例和修订条例的规定，一直都是坚持市场评估标准的。现行条例中早就规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。修订条例中也明确规定，对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。

既然规定一直都是市场价格，为什么拆迁中分歧又那么大呢?进一步分析，我们会发现，所谓市场价格，是评估机构评估出来的市场价格。这就涉及一个核心问题：拆迁补偿价格究竟应当是协商价格还是评估价格。如果坚持协商价格，那么就完全任由开发商或者政府跟拆迁户进行平等自愿的协商，双方通过协商确定一个都能接受的价格。有些国家的制度就是这样，补偿价格双方能够协商下来就拆迁，协商不下来，就不再拆迁了。冲突肯定没有了，但建设拆迁的步伐肯定就得缓慢下来。

我们采用的是评估价格的方法。评估价格的实质，就是他人来确定补偿房屋的价格。这个标准无论是高还是低，合理还是不合理，都是标准由他人说了算的，而不是拆迁户与被拆迁户商定的价格。也就是说，是他定不是自定。双方尽管有协商讨论的余地，但都是以此标准和评估价格为基本线，上下小幅波动，不会有什么大的改变。

自定补偿价格，不会有冲突；他定补偿价格，就会有分歧，甚至是巨大的分歧，矛盾与冲突因此而发生。从历史发展的路径看，房屋拆迁补偿有三个阶段：第一个阶段，是他定补偿价格，且偏低；第一二个阶段，是他定与商定结合，提高他定的标准，增大商定的空间；第三个阶段，是完全的商定，完全由双方当事人自行协商确定价格。目前，我们处在第二个阶段。在新修订的条例中，对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。这明显是在评估标准中加入了市场因素，作为最低限度标准，其目的是防止评估价格偏低，以提高合理补偿金额。另外，还对如何选定评估机构作了严格规定，也是想增加评估机构的独立性和公正性，以平衡双方的利益。

在自定补偿价格阶段以前，我们分析问题和讨论问题的基本原则，还是如何贯彻市场标准。由于位置因素的重要，补偿价格的核心问题应当是位置因素补偿，就是坚持就地补偿标准。也就是说，无论是市场价格还是评估价格，或者是其他什么价格，都要使被拆迁户能够就地买到相应的房屋，而不是异地低价买房。也就是说，不能因为拆迁使得被拆迁户遭受利益损失。因此，一是要规定就地买房的最低标准，作为底线保护被拆迁户的利益；二是要让被拆迂户在编制拆迁方案时就参与其中，而不是到了最后拆迁时才介入，放只是一个结果的接受，不是一个决策的参与；三是要给双方一个公开平等协商的平台，而不是强势压人。

(作者：国家行政学院法学部副主任、教授)