英国的水资源管理

□左英勇

2004年至2006年英格兰东南部发生了特大干旱，2007年夏英国大部发生大洪水，气候变化导致的水旱灾害引起政府和社会的广泛关注。作为对极端天气事件的反应，英国政府委托迈克尔·皮特爵士领导一个独立的检查小组，对洪水应急响应和洪灾恢复努力的管理进行检查，确保吸取2007年夏洪水的教训。英国环境、食品与农村事务部还制订了《未来的水管理——英格兰政府水资源管理战略》，阐明了政府的未来水资源管理策略，以及将要采取的实际步骤。英国的水管理策略强调了以下几个方面。

一、对需水量的管理

英格兰东部和南部地区，降雨比较少，水资源十分有限，一些地方的水资源开采量超出了可持续开采水平，因此必须对需水量进行严格管理。一是必须对需水量作出准确预报，要考虑到地区间生活方式、家庭结构、人口及温度的变化。二是要通过提高水的利用效率，减少水资源的浪费。政府要宣传更加可持续的用水方式。家庭、社区、工业、农业和水利行业自身都要节约水资源。

对家庭而言，鼓励安装水表，采用节水器具，养成良好的节水习惯。譬如，在刷牙、刮脸、洗手或洗碗碟时关掉水龙头；及时修理滴漏水的水龙头，更换垫片既快又省钱；要攒够一次量再开洗碗机或洗衣机；用锅或壶烧水时尽量选择规定的最低水量，用多少烧多少，既省电又省水；在抽水马桶上安装高低水量两用冲水阀门；选择用盆洗蔬菜和水果，而不是开着水龙头用流水洗，洗蔬菜和水果的水可收集起来浇花；冬天要把水管和室外的水龙头用隔冷材料保护起来以防止爆裂；用集雨水桶收集雨水，用喷壶代替用水管浇花；用桶和海绵洗车，用喷壶冲洗；此外，还可以淋浴取代盆浴，以及在花园种一些耐旱的植物。政府资助的社会福利住房要实施可持续住宅规范，并且通过修改建筑法来制订新的住宅用水效率标准。

政府要求工业企业进一步提高节水意识，鼓励其采用行业领先的节水措施。食品行业是一个用水大户。2006年推出的旨在改善环境、社会和经济性能的食品行业可持续战略，要求食品行业降低目前的用水水平，到2020年全行业总的用水量是要在2007年的基础上减少20%。节水集团（WaterSavingGroup）将对提高工业和商业领域节水效率的工作进行检查，并考虑是否采取进一步的措施。

尽管农业用水只占水资源总量的1%，但其用水量的季节性和区域性差异很大，例如在东英吉利地区，农业用水占水资源开采量的16%，有些河流的取水几乎都用于农业。夏季，每天的灌溉水量超过社会用水量，破坏了动植物的生存环境。因此，政府开发了最佳灌溉措施指南和水管理软件包，提供给农户并对其进行培训，传授新的育种、灌水技术和灌溉措施，以提高水的利用效率。另外，还通过调整作物类型和作物品种，改变耕作制度，来节约农业用水。

二、对供水的管理

2004年到2006年出现干旱，降水量减少，造成水资源短缺，为了满足用水需求，一些地方的水资源开采已经是不可持续的了。面对严重的缺水形势，政府加强了对供水的管理，包括对取水许可制度进行修改和编制中长期水资源管理规划等。新的取水许可制度对取水许可的有效期做出了限制，规定取水许可到期后，如果需要继续取水，必须确保开采的水资源得到有效利用，而且水资源的开采对环境的影响是在允许范围内的，方可发给新的取水许可证。新制定的水资源管理规划的规划期为25年，而且新规划广泛征求社会各界、各行业的意见和建议，并经反复修改，才最后确定下来。

三、对水质的管理

过去几十年，英国加大了对水污染的治理。立法越来越重视解决污染问题，推动大量的投资用于解决工业领域污染最严重的加工过程的污染，使河流的生物化学质量得到极大改善，一些最严重的污染源——如污水处理厂和污水管外溢问题得到解决。例如，泰晤士河50年前污染严重被宣布已无生物迹象，现在已有120多种鱼类，水獭又回到多年绝迹的河里。

政府并不满足在污染治理方面已取得的显著成绩，提出了新的治理目标。2010年要使湿地、河口等具有特殊科学意义的地质遗迹面积的95%得到改善或恢复。对进入污水管的污水要从源头上进行处理，例如家庭洗衣物用的洗涤用品含有的磷，或者直接进入水环境的污染物，如雨水径流把公路上的污染物和农田的粪肥、化肥残留等冲走带入河流。还有一些问题源于对水体造成的物理改变，例如开发、取水、废弃物、微生物污染及外来物种等。政府通过水框架指令，要求水环境的污染者必须支付治理费用。

针对农业面源污染英格兰实施了流域敏感区耕作措施传授方案，对参与这一活动的农场主提供支持；对化肥、粪肥和杀虫剂的使用加以适当控制；促进土壤结构的改善和降雨入渗，避免径流的产生和土壤侵蚀；保护河道不受粪便、泥沙和杀虫剂的污染；减少牲畜放养密度，控制饲养场地上的牲畜量，将饲养场的清水和污水分开。这些措施为改善水质和降低农场主的成本将起到很大作用。英国的长期展望目标是有一个对环境有利，保护并改善景观和野生生物栖息地，治理污染的可持续农业。

四、对地表排水的管理

2007年6月，英格兰中部地区和英格兰北部的极端降雨导致城区大面积洪水泛滥，5.5万多所房屋被淹，主要是地表径流超过排水系统的负荷能力。在城区，房屋建造和道路改变了流域的自然排水状况，因为硬化的地面增加了雨水汇集的量和速度，从而形成径流。在农村，由于过度放牧和不恰当地使用机械，使土壤变实，导致破坏性径流的发生。路面的径流含有重金属和碳氢化合物，农田的径流含有营养物和泥沙，这些污染物都严重影响了水质。

为解决这一问题，英国建设了一些可持续排水系统，如绿色屋顶、多孔地面和池塘，以增加对雨水的截蓄和再利用。通过明确责任和完善对房地产所有者和开发商的激励措施来推广可持续排水系统，建设更多的地上蓄水设施，并且将地表水和污水渠系统分离。

五、防治河流和沿海洪水泛滥

英格兰的城镇都靠近河流和海岸。作为一个人口稠密、高度城市化的沿海国家，英国面临着严重的洪水威胁。尽管2003年以来，英国政府投入了22亿英镑用于控制洪水泛滥和海岸侵蚀，然而2007年夏季有记录以来最大强度的降雨还是导致英格兰中部严重被淹，北部大面积城区被淹。为此，政府计划在2007～2008年度再投资6亿英镑，加强防洪治理。

作为英国东部几个主要的河口区之一，泰晤士河口区有大量的人口、房地产和重要的国家财产，目前处于一个非常大的防护网络保护之下。而泰晤士河行潮段受到潮水涌浪和海平面上升，以及淡水河流入流和城市排水的影响。未来气候变化的影响只能增加这些风险，意味着这些防洪工程的防护标准将逐步降低。与此同时，河口地区未来开发的压力非常大。环境署制定了一项到本世纪末河口区潮汐洪水风险管理计划——2100年泰晤士河口区项目。基于面临的气候变化和海平面上升，推荐河口区需要的洪水风险管理措施，哪里需要实施这些措施及未来这个世纪什么时候实施。这是一项制订管理风险的真正的可持续政策，及在开发过程中实现真正的可持续社会的长期战略规划目标。

环境署与利益攸关方仔细磋商并进行了充分的公开征询意见后制定了“给水留出空间计划”，阐明了英国在洪水和海岸侵蚀风险管理的发展方向，提出了总的高水平发展目标，包括：有助于可持续管理的洪水与海岸侵蚀风险管理，将实现社会与环境效益和保护经济资产结合在一起；在空间规划系统中充分考虑对未来河流和沿海洪水泛滥的理解，包括新的安置及其他新的开发计划；城市洪水风险的持续全面的管理，包括战略规划、责任单位的合作以及明确了解各种洪水风险责任；社会认识到所面临的风险和可以采取的帮助管理洪水和海岸侵蚀风险的行动；通过完善开发规划、应急规划和响应，社会对洪水泛滥的恢复能力以及家庭、建筑物、服务及公用事业的恢复能力。

2007年英国发生特大洪水后，英国首相要求迈克尔·皮特爵士领导一个独立的检查小组，调查风险管理、应急响应和致力恢复的初步行动。迈克尔·皮特爵士在中期报告中从三个方面对近期预防及减轻洪水泛滥影响的紧急行动建议，即特殊洪水风险的监测与信息共享，包括来自地下水与地表水的洪水风险，以及重要基础设施面临的洪水风险；应急响应的实际运作，包括洪水救助安置，应急设施如休息中心的恢复，应急供给，易受洪水伤害人群的认定，以及增强洪水警报布置等；为受洪水风险影响的社区提供更多的信息，包括个人可以采取的防备洪水泛滥的措施等。政府还在努力完善洪水风险图的编制，显示易受地表水和地下水水灾风险影响的地区，确保提供最好、最可靠的信息，力求最大限度地减轻洪水灾害的影响及造成的损失。

六、减少温室气体排放

气候变化可能意味着平均来讲水资源的减少，也可能造成更多的极端天气事件，更多的内陆和沿海地区出现洪水泛滥。2007年11月，政府向议会提交了气候变化法案，使英国成为第一个制订减少温室气体排放、适应气候变化的长期法律框架的国家。2007年能源白皮书还公布了一项新的强制性碳排放交易方案，即碳排放减量承诺。这项措施的落实，将减少整个经济领域的碳排放量，包括水利产业的碳排放，因为水资源开采、处理、输送，在污水的处理过程中使用了大量能源，排放了大量的二氧化碳，以及其他温室气体，如甲烷和一氧化亚氮。要求水利行业完全满足其提供的饮用水、环境质量和其他目标要求，同时将温室气体排放降到最低，为全国温室气体减排目标的实现做出全面贡献，为可再生能源的生产和利用发挥最大潜力。

家庭用水与温室气体的排放也有着密切的联系，家庭使用热水洗衣服、做饭和清洗，不包括取暖，每年排放的温室气体相当于英国温室气体排放总量的5%以上。因此英国政府要求全社会各行各业都要兑现碳排放减量承诺，并根据情况给予奖励或处罚。

七、水资源管理的监管架构

英国水资源管理的监管主要通过3个机构来实现：经济监管——水服务办公室，饮用水监管局和环境署。

水服务办公室的监管主要是保护消费者的利益，如设置水价限额，使有能力的公司为客户提供需要的服务。

饮用水监管局需要确保水务公司向客户提供安全和可接受的饮用水。由于用户不能随便选择供水商，实际上也不可能对供水商所提供的水的水质进行比较，因此这是一项特别重要的职能。

环境署进行的监管是要确保水资源开采和污水排放的方式不会影响环境。

政府还鼓励水务公司不断创新，提高效率，凭借有竞争力的价格和更好的服务，为客户带来效益，也为企业创造更大的效益，提高企业的竞争力。

经历了2004年至2006年英格兰东南部的严重干旱和2007年的特大洪水之后，英国政府更加深刻认识到水资源管理的重要性，制定了更全面、更严格的水资源管理方案，旨在通过加强对水资源的管理，提高水的利用效率，减少对水资源的浪费。同时，要保护好环境，减少温室气体排放，从而减少气候变化引起的极端天气事件的不利影响，确保为社会提供满足需要的优质水源。

我国是一个水资源相对短缺的国家，这就更要求我们必须加强水资源的管理，一方面要利用好雨洪资源，另一方面也要给洪水留出空间和通道，譬如近期竣工的国家19项治淮重点工程中的淮河入海水道工程。在贯彻落实中央一号文件，加快水利改革，服务经济建设的进程中，我们可以学习和借鉴英国的水资源管理经验和做法，为建设节水型社会，发展民生水利，改善水生态环境做出努力。

[1]Future Water-The Government's Water St rategy for England.Department for Environment,Food and Rural Af fairs,February,2008.