柏泉农场公共服务项目中的政企合作问题研究

吴春梅，乐 琴

（华中农业大学 文法学院，湖北 武汉430070）

柏泉农场公共服务项目中的政企合作问题研究

吴春梅，乐 琴

（华中农业大学 文法学院，湖北 武汉430070）

柏泉农场在公共服务项目中实行政企合作，是新农村建设领域公共服务市场化改革的一种有益尝试。改革探索中，面临法律法规不健全、项目运行机制和规则不完善、利益相关者之间的矛盾较为突出等诸多问题。当前，要完善法律法规体系以利于保障政企长期合作，健全项目运行机制和规则以利于政企合作的可持续发展，创新激励安排以利于维护合作主体和农民的合法权益。

柏泉农场；公共服务项目；政企合作

公共服务市场化改革，可以在政府不放弃公共服务供给责任的前提下，通过市场机制的引入，挖掘政府以外的各种资源来提高政府的公共服务供给能力。西方国家的公共服务市场化改革实践在抑制政府垄断供给弊端、提高公共服务效率和扩大民主参与等方面取得了明显的成效。20世纪90年代以来，我国开始了公共服务的市场化进程，在公开竞争招标、多元合作、使用者付费等方面积累了一些成功的经验。近年来大力推进的新农村建设，普遍以政府行政推动为特征，柏泉农场在公共服务项目中实行政企合作，是新农村建设领域公共服务市场化改革的一种有益尝试。公共服务供给的效率、效能和公平性的提高，需要考虑政府与社会之间的关系建构和社会参与水平，需要关注多元主体之间的责权利关系和相互信任程度，需要创建有利于多元合作的运行框架。[1]（p15-18）我们通过对相关政府部门、合作主体、经营主体、农民的实地调查，分析柏泉农场公共服务项目中政企合作中面临的突出问题，探讨促进政企合作长效运行的对策，以期为相关改革提供实证参考。

一、政企合作的缘起

现阶段中国新农村建设中的诸多公共服务项目仍是以行政嵌入式供给为主，政府垄断现象和低效供给问题均较为严重。新公共管理运动兴起后，学术界主流的观点是，在一定条件下实现公共服务的多元供给是可能的，[2](p69)公共服务的复杂秩序需要分权的多中心治理体制和多元化的公共服务供给主体。[3]（p20）从实践层面看，由多元供给走向有效供给，不仅需要制度和政策的支持，还需要克服民主理念缺乏、效率观念淡薄、协调意识不够、责任观念淡薄等障碍因素。[4](p22-23)

为了加快社会主义新农村建设的步伐，推进武汉市经济社会的全面、协调、可持续发展，按照中央统筹城乡发展要求，2006年11月，武汉市政府出台了《武汉都市农业发展规划》。规划中对东西湖区柏泉农场的发展提出了初步的设想，指出要加强建设与武汉大都市发展目标相配套、具有国内先进水平的都市农业。[5]在大武汉都市融合的趋势下，进行柏泉农场新农村建设逐渐被提上议事日程，以充分发挥其在区位、交通、经济、信息等方面的优势，承担起东西湖区新增长极的功能。同时，借鉴国内外公共服务市场化改革实践成功经验，转变政府职能，在新农村建设公共服务项目中引入市场机制，通过政府与企业、金融机构、非营利机构等主体之间的项目合作方式来实现公共服务的有效供给，缓解公共服务供给不足和效率低下等问题。

在政府的大力支持下，2007年武汉东西湖区人民政府与中国三江航天集团强强联合，正式签订了柏泉新农村建设项目投资开发协议书。该项目计划对总人口1.3万、总面积78平方公里的柏泉农场进行整体规划建设，拟通过土地复垦整治、农地集约利用、发展现代农业和服务业等方式，实现改善柏泉农场居住环境，提高农民生活质量和加快城乡一体化进程的目的。在柏泉新农村建设诸多项目中，政企双方（合作主体）通过BT方式（政府购买服务）合作的公共服务项目主要有：“柏泉农业基础设施建设项目”、“柏泉城镇基础设施建设项目”和“柏泉村镇建设项目”等。项目的直接经营主体是东西湖区柏泉农场（国有农场）和武汉三江航天兴隆投资有限公司（隶属于中国三江航天集团）。

政企合作在柏泉农场公共服务项目中的应用是基于以下考虑：（1）从整体上看，政企合作可以提高资源的整合水平。即将政府的政策、制度与企业的资金、管理、人才等资源进行整合，有利于克服政府或企业作为单一公共服务供给主体时的不足，使政府和企业的利益都能实现最大化，从而达到双赢的目的。（2）从经营主体看，政企合作可以提高公共服务项目的运行绩效。在政府和市场的双重作用下，项目中的柏泉农场和企业，都可借助合作机制，充分利用政府的政策支持和柏泉农场的人文、自然资源优势，以更低的成本，在更短的时间内提供高质量的服务。这种合作有利于加快项目建设的进程，提高公共服务供给水平。（3）从公共服务受益对象看，政企合作可以提高农民的公共福利水平。农民是新农村建设的主人，亦是公共服务项目建设的最大受益者。市场机制的引入，可以减少农民与政府之间的直接冲突，农民可以直接与经营主体打交道，从而拥有更多的谈判协商机会，以利于更好地维护自己的利益。总之，通过政企合作，在推动公共服务项目公共性与市场性有机结合的基础上，以期提高公共服务供给效率和农民公共服务需求的满足程度。

二、政企合作实践中面临的问题

经过三年多的建设，柏泉农场公共服务项目中的政企合作实践已初见成效。现代都市农业示范园的农业基础设施建设、农民安置还建楼以及柏泉城镇基础设施建设项目中的东柏路改造工程等都已经基本完工。由于新农村建设公共服务项目中的政企合作在我国尚处于探索阶段，少有成熟经验可以借鉴，在实践中面临诸多亟待解决的问题。

1.相关法律法规不健全。

新农村建设公共服务项目中的政企合作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与主体多，法律关系错综复杂，需要系统的法律法规支持。然而，中国公共服务市场化改革实践的相关法律框架仍存在“无法可依”或“少法可依”的状态，审计制度、民主监督制度、招投标制度等不健全，政府组织法对政府各部门及政府各层级间的职责界定也不清晰、不具体。[6]（p54-56）调查发现：柏泉农场公共服务项目中合作主体与经营主体分离，以及由此产生的复杂关系中主体责权利界定的不清晰，已引发诸多矛盾和冲突。项目中的合作主体是武汉市东西湖区政府和中国三江航天工业集团公司，但是项目的直接经营主体却分别是东西湖区柏泉农场和武汉三江航天兴隆投资有限公司。这种分离，在缺乏相应法律法规的规范和保障下，各种责权利的划分、转移和衔接就面临着更大的现实风险。

2.项目运行机制和规则不完善。

这种不完善在柏泉农场公共服务项目中主要体现在项目运行、合约设计、公共服务定价等方面:（1）项目运行机制不健全。在政企合作中，沟通机制、协调机制、监管机制和绩效评价机制等方面都不同程度地存在着不完善问题。合作主体之间缺乏对口联络和冲突协调机制，政府和企业通常需要花相当长的时间来阐明各自的意愿，且在诸多问题上尤其是涉及到利益回报和风险分担方面难以通过谈判达成统一。在公共服务项目的建设标准、施工进度控制、项目绩效考核、评估与奖惩办法等方面亦缺乏统一有效的管理，公共服务项目建设的参与者出于自身利益的考虑，常采用牺牲项目质量的策略，使预期公共利益目标难以实现。（2）合约设计不成熟。由于柏泉农场公共服务项目中的政企合作实践目前尚无同领域较为成熟的经验可以借鉴，合约内容设计方面难免存在一些缺陷，如合作双方对项目内外环境的风险评估不足、风险分担和收益共享不匹配、合作主体间的权责利关系不清晰等。政府和企业在项目的运作过程中是典型的边干边探索——摸着石头过河，这为日后的矛盾纠纷埋下了隐患。（3）公共服务定价不合理。在柏泉农场公共服务项目中，由于有效、公平、合理的良性定价机制尚未形成和经营主体成本约束软化等因素的影响，政府的公共服务定价与企业实际支出的成本脱节，从而导致定价不合理。主要原因在于：目前还没有法律、法规或规章制度对各项公共服务的供给成本进行明确规定，政府定价依据不明确，成本构成要素及其监管范围的确定都存在很大的随意性；在信息控制不对称的情况下，由定额价格、信息价格和市场价格三者共同决定的公共服务供给成本价格，通常具有不准确性；公共服务提供过程的复杂性和质优价廉的高需求，使成本控制本身具有很大难度。

3.利益相关者之间的矛盾较为突出。

柏泉农场公共服务项目中的利益相关者主要包括政府、企业和农民。（1）政府与企业之间的矛盾主要表现在企业的巨额投资与政府对企业的利益保障不到位上。政企合作协议中虽然对企业的投资利益返还做了一些规定，但并没有约定返还的起止时限，政府承诺的兑现缺乏可操作性。这就增加了企业的资金投资压力和利益回收风险，使政府与企业之间出现了不协调音符。据调查，项目实施3年多来，企业已投资了5亿多元，而区政府启动项目审计程序的时间相对较晚，2009年年底才启动资金返还程序，至今返还数目总额约为企业投资额的1/5，且协议中规定的年10%投资回报的审计确认目前还没有展开。由此造成的后果是自2010年7月以来，许多曾经做好规划的合作项目，如农产品交易展示中心屋顶遮阳系统工程等暂停，而正在实施的项目进程也十分缓慢，目前很多项目仍未按原计划开始实施。企业本身的趋利取向，使某些项目的建设成本、产出与政府拟定的标准之间存在差异。例如还建区房屋的建设，高标准下的高投资做法，使得成本远远超出了政府的预算范围，政府不愿全额买单。（2）政府、企业与农民之间的矛盾集中表现在拆迁补偿等涉及农民切身利益的领域。部分还未搬到还建社区的农民对征地补偿标准极不满意，声称只要补偿额度达不到要求就绝不搬迁，一定会和政府、企业“协商”到底。一次性现金补偿是柏泉公共服务项目中的主流补偿方式，这在一定程度上给企业造成了前期巨额现金投资的压力。此外，制衡政府权力垄断、农民在分担公共服务责任、公共服务参与等方面的功能有待进一步挖掘。

三、促进政企合作长效运行的对策

为了推动政企合作的良性发展，地方政府必须承担起维护公共利益的责任，充分发挥其优势，重视其信用，给予合作企业以制度化和规范化的条件支持与保障。合作企业必须主动加强与政府的协调沟通，创新管理办法，提升自身管理水平，做好公共服务项目成本控制，进而提高营利能力。

1.完善法律法规体系，为政企长期合作提供保障。

政企长期合作，必须以完善的法律法规体系和配套政策支持作为保障，必须以尊重合作各方利益和合理目标的相互信任为基础。因此，政府必须加强法制建设，有意识地优化有利于各方长期合作的政策环境。（1）要尽可能地完善公共服务市场化改革中的法律框架和规则体系，明确企业进入公共服务项目中具体领域、条件、空间、深度及程序，为能够挑选到最合适的合作伙伴创造条件。（2）要建立和完善政企合作中责权利关系界定的法律法规体系，规范各主体（包括合作主体和经营主体）在投融资、施工、监理、中介等环节的法律行为，合理界定和确立参与各方的法律地位和相互之间的法律关系，明晰各主体的职责范围和利益保障，从而促进政企合作的健康发展和公共利益的充分实现。（3）要通过公共服务型政府建设，创新政府体制，提高政府在行政许可、项目审批以及贷款担保等诸多环节的回应性、责任性、公开性和实效性，为企业和其他主体进入新农村建设公共服务项目提供更好的服务。

2.健全项目运行机制和规则，推进政企合作可持续发展。

为了建立合作各方相互依存、共生共荣的关系，推进政企合作的可持续发展，地方政府必须兼顾国家和地方各项政策要求，健全符合柏泉农场公共服务项目实际的项目运行机制和规则。主要包括：（1）优化项目运行机制。一要构建政府与合作企业之间的有效信息交流、沟通与协商网络，确保政府各部门之间、上下级政府之间、政府与合作企业之间的交流渠道畅通，以减少合作中的矛盾与冲突。二要健全监管机制，在加强政企合作内部监管的同时，更加重视诸如会计、审计中介机构等第三方力量的介入，以提高监管实效。三要健全应急管理机制，针对无法预期的变化事先制定好相关处理方案，确保当出现政策变动、重大自然灾害等情况时不会导致合作项目中断，以减少对公共利益的损害。四要健全绩效评价机制，通过完善公共服务绩效考核评价体系、绩效评估与奖励惩罚等措施，以确保公共服务项目的高效运行。（2）完善合约设计。对政府和合作企业而言，完善的合约设计要建立在对公共服务项目的充分论证的基础之上。因此，要加强对拟实施项目在技术上是否可行、经济上是否有生命力、财务上是否有利可图、需要多少人财物资源等问题的综合论证，以准确地掌握项目的边界条件、影响因素、资金预算、预期收益和运营周期等核心信息，并在此基础上决定项目最佳投资时机、投资规模及合理的开发时序，进而减少项目的投资收益风险，确保合作可持续运行。合约设计的完善，要以合作主体有效的信息沟通与互信互利为基础，优化公共服务项目中的主体关系和职责、权益分配，以降低合作风险，提高合作效益。（3）健全公共服务定价机制。公共服务的合理定价，需要既要考虑社会公众的整体利益，亦要维护合作企业和农民的合理利益；既要明确政府定价的依据，亦要采取措施有效控制经营主体的成本支出；既要加强政府和第三方对公共服务中材料价格、施工费用、管理费用等领域的监管力度，又要提高信息公开程度，以降低随意性和不确定性。

3.创新激励安排，维护合作主体和农民的合法权益。

激励安排需要针对公共服务领域的特点。新农村建设中的公共服务通常具有公共性和市场性的双重性质，并具有绩效难以测量等特点，因此，政府建构政企合作激励制度，应建立在不同性质、不同目标任务之间的边际回报相等的基础之上，应建立在科学评价公共服务绩效的基础之上。（1）对公共服务项目中的政府主体，需要综合运用晋升等政治激励、奖励等物质或精神激励、利他等使命激励方式，以提高激励资源的有效程度。（2）对公共服务项目中的企业主体，在目前政策法规尚不健全的情况下，建立良好的政策和制度环境无疑能为企业排除政策和制度方面的忧虑，极大地增强企业参与公共服务的信心和积极性。企业激励的核心是物质激励，即保障企业的合理利润回报是激发合作企业动力的关键。因此，政府必须在协议中明确企业投资利益回报相关事宜，如利益返还主体、利益返还模式和时间、利益回收与回报结算流程等，并高度重视其信用，切实履行其在协议中的承诺和保障，将利益返还落到实处，保证企业投资-收益的动态平衡，减少企业投资风险。由于企业本身的经营管理实力对政企合作能否有序进行具有重大影响，政府应积极鼓励企业加强其自身管理办法的创新，提升管理水平，如优化人员配备、坚持“为了省钱而花钱”的现代成本理念、注重精细化管理等。同时，政府还要积极地参与合作项目的实施，客观、理性地对待合作实施过程中可能遇到的挑战和风险，而非简单地对合作企业寄以不切实际的期望。（3）对公共服务项目中的农民主体，需要完善农民需求表达机制，通过问卷调查、入户访谈等方式，充分了解农民意愿，广泛听取农民的意见和建议，促进农民参与，确保其知情权、参与权和监督权，提高新农村建设公共服务供给与农民需求的匹配程度。在拆迁补偿问题上，需要合理平衡各种利益关系，规范拆迁行为，维护拆迁农户的合法权益，以利于形成合作共赢的局面。

[1]李雪峰，杜娟，龚维斌，周力敏.提高公共服务供给的效率、效能和公平性[J].国家行政学院学报，2009，（1）.

[2][美]E·S萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周至忍，等，译.北京:中国人民大学出版社,2002.

[3]奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克.公共服务的制度建构[M].上海：上海三联书店，2000.

[4]董留学.我国政府公共服务市场化研究[D].郑州：郑州大学，2005.

[5]武汉都市农业发展规划.http://wenku.baidu.com/view/34320ebbfd0a79563c1e72f7.html

[6]郭子臣,佘廉.我国政府公共服务市场化改革的困境及化解[J].理论月刊，2008，（4）.

F127（263）

A

1003-8477(2011)05-0054-03

吴春梅（1966—)，女，华中农业大学文法学院副院长，教授，博士生导师。乐琴（1984—），女，华中农业大学文法学院行政管理专业硕士研究生。

教育部人文社会科学规划项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”，华中农业大学自主科技创新基金资助项目“城郊新村建设中的公共服务市场化改革实践研究——以武汉柏泉农场为例”的阶段性成果。编号：2009SC025

责任编辑 周 刚