西部民族地区社会保障制度的现状、问题及对策
——以新疆喀什地区为例

谢宗棠，刘宏霞，古兰旦

（西北民族大学管理学院，甘肃 兰州 730030）

西部民族地区社会保障制度的现状、问题及对策
——以新疆喀什地区为例

谢宗棠，刘宏霞，古兰旦

（西北民族大学管理学院，甘肃 兰州 730030）

中国新型的社会保障体系虽已基本形成，并取得了明显成效，但仍存在诸多问题，尤其是西部民族地区，需要在今后的改革中逐步完善。以新疆喀什地区为例，对其社会保障的现状，社会保障制度存在的问题及原因进行分析，并提出相应的对策和建议。

西部民族地区；喀什地区；社会保障

一、新疆喀什地区社会保障发展的现状

新疆喀什地区位于中国西部边陲，全区16．2万平方公里，辖12个县、市，总人口383万人，有31个民族。地区行署所在地喀什市是新疆唯一的国家级历史文化名城。以浓郁的民族风情、鲜明的民族特色、悠久的历史文化和独特的自然风光享誉中外。2008年，喀什地区经济保持较快增长，实现生产总值277．60亿元；人均 GDP达到7 490元；农林牧渔业总产值208．60亿元，粮食播种面积30．38万公顷，棉花播种面积17．09万公顷，油料播种面积1 720公顷，蔬菜播种面积2万公顷；工业生产也在加速发展。虽然地区经济快速发展，但喀什地区的社会保障水平整体偏低，还处在初级阶段［1］。

1．社会保险方面

（1）养老保险。自1986年养老保险制度在新疆维吾尔自治区试行以来，喀什地区基本建立了包括城镇职工、灵活就业人员、撤村建居失地人员、进城务工人员等不同层次的养老保障体系［2］。截止2008年底，全区养老保险参保人数达58 193人。据调查，2008年底喀什地区超过60岁的人口数为290 000人左右，参加养老保险人数只有58 193人，养老保险覆盖率仅为20%。机关事业单位参加基本养老保险社会统筹，职工个人缴纳基本养老保险费的比例为本人工资的8%；单位缴费比例为上年度工资总额的20%；个体工商户、自由职业者和灵活就业人员缴费基数是上年度自治区社会平均工资的20%。

（2）医疗保险。医疗保险是社会保险制度的重要组成部分。喀什地区现行的医疗保险制度包括城镇的公费医疗、劳保医疗和农村的合作医疗等制度。喀什地区将城镇各类企业、国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工纳入了医疗保险的范围，2003年逐步扩大到城镇个体从业人员和灵活就业人员［3］。目前，喀什地区已建立起了一个以基本医疗保险制度为主体，以职工大额医疗费用补助制度、公务员医疗补助制度、企业职工医疗保险制度为补充的多层次医疗保障体系。到2008年底，喀什地区医疗保险参保人数达到198 783 人，医疗保险覆盖率为 42．1%［1］。喀什地区医疗保险为按月缴纳，单位缴纳比率为5%，职工个人缴纳比率为2%［3］。

（3）失业保险。喀什地区失业保险金的发放标准与最低工资标准和城市居民最低生活保障标准挂钩。喀什地区是一个偏远地区，经济相对落后，且基金承受能力有限，失业人员生活保障程度也不是很高，只能维持其基本生活需要。喀什地区的失业保险金政策为失业人员在职时累计缴纳失业保险金一年以上5年以下的，享受失业保险待遇12个月，累计缴纳满5年不足10年的享受失业保险待遇期为18个月，缴纳10年以上的享受24个月的政策，从失业第1至第12个月时，每人每月按照当地最低工资标准的60%领取，在第13至第24个月，按55%领取［4］。新疆维吾尔自治区最低月工资标准不包括“三险一金”，介于480～700元/月之间，分为9个档次。喀什地区为580元每月，所以每月可以领取的失业金标准，第一年为348元，第二年为319元［4］。2008年底喀什地区失业保险参保人数达到105 382人，覆盖率为46．8%。但是目前主要是企事业单位的下岗职工［4］。

（4）工伤、生育保险。工伤保险是一项强制性的社会保险，每一个企业都应当为其职工办理工伤保险，但是喀什地区众多的小企业为职工办理工伤保险率很低。2008年底全区工伤保险参保人数为87 566 人，投保率仅为38．1%［1］。

生育保险是为了维护女职工的基本权益，减少和解决女职工在孕产期以及流产期间因生理特点造成的特殊困难，使她们在生育和流产期间得到必要的经济收入和医疗照顾，保障她们及时恢复健康，回到工作岗位［5］。喀什地区生育保险费由单位、企业按月缴纳，个人不缴纳，保险缴费比例为按照职工缴费基数的0．08%缴纳生育保险费［5］。2008年底全区生育保险参保人数达到108 655人，参保率为 72%［1］。

2．社会救济方面

喀什市的城市居民最低生活保障工作于1998年12月正式启动，经过10多年的发展，低保管理工作不断深入，低保各项制度逐步完善［6］。喀什市为切实加强低保资金落实、使用、管理，在各乡、街办设定了低保专户，对乡、街办低保金发放工作严格实行月报制度。喀什地区现有低保人口430 941人中，城市低保户13 457户36 996人，月发放低保金约300多万元，人均补差99元。农村低保户6 169户19 189人，月发放低保金约42．79万元，月人均补差22．3元。喀什地区十一县一市城市居民最低生活保障标准为117元/人/月，塔县137元/人/月，农村居民最低生活保障标准为47．8元/人/月［2］。

喀什地区在保障灾民和贫困户基本生活的前提下，对救灾救济办法进行了改革。实现了由单纯救灾救济向扶持生产、经济开发为主的方向转变，提高了造血机能。同时针对喀什地区地域辽阔，自然灾害频繁，损失严重，救灾款包干基数低，救灾困难多的特点，不断探索救灾救济工作的新路子。

喀什地区为切实做好低保对象就业、住房、子女上学救助工作，对5 993户住房保障户实行实物配租、租赁补贴和购买经济适用住房三种保障方式，帮助解决其住房问题。2004年开始，对上小学的贫困居民的子女减免学费，在读初中生每人每年减免140元的学杂费及课本费，对361 560名低保对象实行城市医疗救助保险，参保率为83．9%［6］。

3．社会福利、社会优抚方面

喀什地区的敬老院也由1990年12所增加到2008年的32所，床位达到688张，供养五保老人1 569人，供养对象的生活费年人均达到806元。分散供养五保老人8 987人，年人均生活费达到633元。儿童福利院有24所，2 365名孤残儿童在党和政府及社会各界的呵护下，在福利院中快乐地成长。福利彩票如今也已走入喀什地区人们的生活，2005年的福利彩票销售呈现出更加火爆的趋势，销售总额为62万元。资助了140个社会福利事业单位的改造和新建项目，不仅缓解了当地财政投入不足的矛盾，而且为社会保障业的发展作了最好的奠基［4］。通过退役士兵安置办法的改革，探索出一条多渠道、多形式安置退役士兵的新路子。

二、新疆喀什地区社会保障存在的问题及原因

新疆喀什地区社会保障制度通过以养老、医疗和失业保险为重点的改革，取得了明显的成绩，但就整体而言，仍然存在许多问题。具体体现在以下几方面:

1．社会保障水平、覆盖面低

健全的社会保障制度应该覆盖全体公民，即全体公民都能享有社会保障制度带来的利益。喀什地区社会保障面覆盖率低的原因主要是因为该地区经济发展滞后、人们思想观念落后、投保意识差，对企业尤其是国有企业过分依赖。喀什地区居民“单位福利”的观念根深蒂固，缺乏自我保障意识，个人缴费的比例很小，甚至很多私营企业工作人员不愿意支付该由本人支付的那部分医疗保险、养老保险、失业保险等三金。地区社会保障基金的筹集主要依靠企业缴费和地方财政的支持。

社会保障水平低，主要表现在社会保障的给付标准很低。喀什地区的救济水平不仅大大低于其他地区，有的县、乡社会保障金甚至不能维持受保对象的基本生活需要。对于喀什地区大多数县、乡的贫困居民来说，微薄的救济金根本解决不了他们生活的窘困，只能在一定程度上缓解贫困状况。喀什地区社会保障水平低的主要原因是全疆社会保障基金短缺，其中西北地区区域性贫困是其根本。

2．社会保障体系的不健全

喀什地区属于偏远落后的民族地区，社会保障制度缺少必要的立法措施保障，在社会救助的许多环节上无法可依，许多制度上的漏洞使得应当获得救助的对象无法获得有效救助，而那些不符合救助条件的恰恰能夠利用制度漏洞获取不正当的利益。部分困难群体基本生活和基本医疗缺乏保障。在城市化和工业化进程中出现的一些边缘群体，如进城农民工和失地农民等也难以被纳入社会保险范围。

3．失业保障覆盖面狭窄，缺乏完整的再就业机制

在市场经济中，每一个面临失业风险、或已成为失业者的劳动者都应该享有失业保险制度规定的权利，这样才能体现社会保障的“国民待遇”均等原则。而喀什地区目前失业保险的实施范围主要限于城镇经济范围内企事业单位的失业者，不针对农村经济领域；在城镇经济范围内，又主要侧重于公有制经济，私营、三资企业还未完全纳入，使得失业保险的社会性名不副实，实际上成为少数人的保障。

喀什地区目前的失业保障主体系中的再就业政策没有考虑到失业下岗人员中弱势群体（如年龄偏大、技能单一的职工，体弱多病的职工，部分女职工）的再就业问题。而且再就业主要面对的是提供公益性岗位和提供自主创业的资金，没有把再就业的领域扩展到各个领域，缺乏完整的再就业机制。

三、完善喀什地区社会保障制度的对策

要解决喀什地区社会保障所存在的问题，是一项系统工程，不仅需要社会保障体系自身的完善，还需要相应的配套措施及政策导向，由此才能协调发展，使得喀什地区社会保障体系顺利运转。

1．扩大社会保障覆盖面

（1）要扩大社会保险覆盖面。首先，要将非公有企业纳入参保范围。非公有企业在自身利益驱动下，并不偏好现行制度，而是采取了消极抵抗的策略。相比较而言，非公有企业的退休职工较少，养老负担轻较，如果纳入到统一的养老保险制度中，非公有企业毫无疑问成为新制度的“贡献者”，而国有企业、集体企业等则成为新制度的“受益者”。

（2）加强事业单位养老保险制度的改革，尽快制定全国统一的事业单位养老保险政策。事业单位人员由于在社会阶层中的特殊性，对他们的养老保险问题要慎重对待。一是要与他们现行的养老政策接轨，不能大幅度降低退休待遇，造成不稳定因素；二是要与城镇企业职工养老保险政策接轨，使这两项制度向同一方向发展，以实现养老保险制度的统一性。

（3）加大社会保障意识的宣传。应通过各种渠道加大宣传社会保障制度的力度。同时社会保障机构也应采取某些措施加强与企业间的沟通，了解企业的状况，宣传企业为职员缴纳相应社会保障费的责任与义务，并通过企业向职员宣传个人保障的重要性和必要性。

2．多渠道筹集社会保障资金

建立社会保障制度，真正的困难在于资金来源问题，即由谁出钱。为扩大社会保障资金来源，喀什地区可采取以下措施:一是要调整各级财政的支出结构，提高社会保障资金支出在财政支出中的比例；二是实行“土地换保障”的方式，针对农村养老保障制度改革，可以与土地制度改革相结合。可以借鉴一些发达地区在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法，在坚持家庭联产承包责任制的同时，进行一些有益的尝试，如延长承包期，承认农民在承包期内对土地使用权的控制，准许其进入市场转让或出租，以获取维系其养老的经济来源，从而形成社会保障制度与土地保障之间的替代关系。

3．建立有效的社会保障管理体系

（1）按照政企分开，决策、管理、营运、监督分离的原则，理顺各行业、各部门的关系，建立有效的社会保障管理体制，使喀什地区的社会保障体系实现多层次、社会化、制度化的管理。

（2）逐步规范社会保障基金的营运及监管制度，组建具有较高基金筹集、投资营运和金融管理能力的基金机构，以保证各类保障基金持续、安全、有效、合理的使用。

（3）建立严密公正的社会监督机制，通过选举公民代表，广泛实行公众参与制度，提高社会保障基金使用的透明度，促进基金管理的廉洁与高效。

（4）县级以上政府要尽快建立起社会救助基金，将伤、老、病、残以及无力缴纳保险费的公民逐步纳入社会救助体系。在实施最低生活保障制度的操作过程中，要严格界定保障对象，实事求是地确定保障标准。

4．建立和完善市场再就业机制

（1）按照科学化、规范化、现代化的要求大力加强劳动力市场建设，实行在国家政策指导下，劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针；坚持社会保障和就业保障相结合，将剩余劳动力的开发和利用纳入喀什地区社会经济发展总体规划，积极开拓就业渠道，推动城镇的再就业工程以及农村剩余劳动力多途径、多层次、多形式的转移。

（2）加强基础产业和基础设施建设，因地制宜地发展劳动密集型产业，把发展第三产业，特别是商业、饮食、旅游业、家庭和社区居民服务等，作为发展再就业的主要方向。

（3）动员社会各方面的力量，大力开展再就业培训。根据下岗职工的特点和社会需要进行转岗培训，提高下岗职工的再就业能力。政府部门利用现代化信息网络，及时发布就业政策，分析就业形势，提供求职、招聘、职业指导等方面的信息，开展各种形式的就业咨询服务，帮助各类失业及无业人员积极就业。

四、结束语

喀什地区目前的社会保障制度还存在着固态化和未覆盖全社会的不完善性，严重地阻碍了地区经济发展。

通过对喀什地区社会保障制度现状的分析，可以看出西部民族地区社会保障制度的基础相当薄弱。国家的政策倾斜与财政支持不可能完全解决社会保障问题，更应该依靠地区的力量，以城市低保制度为建设重点，有步骤、分阶段地规划社会保障制度的发展，实现整体综合效率的提高。对于西部民族地区的社会保障体系来说，最重要的是如何充分利用西部大开发这一大环境来发展社会保障这一小体系，从而不断地促进西部民族地区社会保障体系与经济建设共同发展。

［1］新疆维吾尔自治区统计局．新疆统计年鉴（2008）［M］．北京:中国统计出版社，2008．

［2］李红英．农村低保每人每月22．3元［N］．喀什日报，2007－09－10（3）．

［3］余晓明，马国瑞，张敬东．关于医疗卫生行业的调查报告［R］，新疆区情信息库，2007（5）:177．

［4］贾怕尔·艾比布拉．新疆社会保障回顾与展望［M］．2版．乌鲁木齐:新疆维吾尔自治区出版社，2007:198．

［5］关怀、黎建飞．劳动法与社会保障法［M］．北京:当代世界出版社，2004:278．

［6］新疆维吾尔自治区人民政府．新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要［N］．新疆日报，2008－01－24（2）．

（责任编辑 董邦国）

Status Quo，Problem s and Measures of the Social Security System in the Western Minority Areas——Taking Kashgar of Xinjiang as an Example

XIE Zong－tang，LIU Hong－xia，Gulandan
（College of Management，Northwest University for Nationalities，Lanzhou Gansu 730030，China）

At present，a new social security system in China has already undergone formative stage and achieved remarkable result，but the system is far from maturity and many problems still exist，especially in the western minority regions，which need to be dealt with and perfected．Taking Kasgur of Xinjiang as an example，this paper discusses the present state of social security，analyzes the existing problems and causes，and proposes a few suggestions for the perfection of the whole security system．

western minority areas；Kashgar；social security

C913．7 < class="emphasis_bold">文献标志码:A

A

1009－315X（2011）02－0159－04

2010－11－30

2009年西北民族大学中青年基金资助项目《甘肃民族地区农村社会保障运行机制研究》；2010年甘肃省软科学基金项目（1006ZCRA154）。

谢宗棠（1978－），男，甘肃民勤人，讲师，主要从事公共事业管理研究。