金浩茶油密召事件引发对完善我国食品召回制度的思考

付一津，石江水

（西南科技大学 研究生法学院，四川 绵阳 621010）

金浩茶油密召事件引发对完善我国食品召回制度的思考

付一津，石江水

（西南科技大学 研究生法学院，四川 绵阳 621010）

金浩茶油密召事件使一起质量个案演化成了一场公众信用危机。本文从食品召回的现状与不足着手，结合我国有关食品召回的最新立法，对我国食品召回制度提出了一些完善建议。

食品召回制度；监管主体责任追究制度；责令召回

2010年3月，金浩茶油被查出致癌物“苯并芘”严重超标，随后当地政府与企业选择了秘密召回方式。湖南质监局竟然为其隐瞒了长达半年，始终未向公众公布。直到9月初，东窗事发。金浩茶油曾是在全国占据巨大市场份额的民营企业，若一开始政府及相关部门在召回程序中正确发挥自身监督职能，企业按照合法正当的程序召回产品，在改错中改进，获得公众的谅解和市场认可，或许也不至于背负上如此沉重债务。事已至此，令人遗憾。舆论问责的同时，其反映的一系列问题更值得深思。近些年，类似的食品安全事故屡屡发生，食品安全事故不仅危害消费者的生命健康，挫伤民族企业的形象，同时还影响着社会稳定。“民以食为天”，防患于未然的食品召回制度作为食品安全监管体制的重要内容，不仅需要在法律层面进一步完善，在相关配套制度建设、政府及社会监督等方面更亟待改进和强化。

一、我国食品召回制度的概况

我国产品召回制度最先建立于汽车行业，食品召回制度是在产品召回制度的大背景下发展起来的。我国的食品召回制度最初在各地试行。2002年11月，北京率先试行“违规食品限期追回制度”，随后厦门、吉林、杭州等地相继推行菜肉召回制度，但实施由于仅限于区域范围，配套制度不完备，加之监管不力，并未实现食品召回的系统管理。2006年8月，上海食品药品监督管理局以规范性文件向社会公布了 《缺陷食品召回管理规定（试行）》，［1］这成为我国首部较为系统的缺陷食品召回方面的规定。2007年8月27日国家质量监督检验检疫总局实施的《食品召回管理规定》，是第一部以国家名义颁布的食品召回的部门规章，其中对食品召回制度作出了明确的定义：即食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。这意味着食品召回制度在我国正式确立，推动了我国食品召回的实质性进步。2009年6月1日正式实施的《食品安全法》，食品召回制度被提高到了法律层面，在完善相关配套制度、强化食品生产经营者社会责任等方面作出了有力举措。

二、我国食品召回制度存在的问题

1.立法单薄，尚未深入人心

目前我国法律法规有关食品召回的规定仅停留在原则层面，缺乏实际操作中的细则，远远不能满足市场经济的发展。仅靠《食品安全法》一部立法无法使企业与消费者对食品召回形成理性认识，企业担心食品召回会严重破坏品牌形象甚至导致破产。消费者则往往在今后很长一段时间抵制购买该品牌的任何产品。茶油致癌事件中，企业解释秘密召回的理由为“担心消息公布以后会对市场、对品牌造成影响”。可见单薄的立法尚不能使产品召回理念深入人心。

2.食品召回监管部门分工不清，监管不力

食品召回的有效运作有赖于法律的完善，同时也需要权威有效地监督管理机构。根据《食品召回管理规定》，食品召回管理工作采用食品召回“二级监管”的模式。国家质检总局在职权范围内统一组织、协调全国食品召回的监督管理工作，由省、自治区和直辖市质量技术监督部门在本行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作。《食品安全法》又规定，县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。可见，责令召回的主体是国家质检总局，具体到地方政府质检部门是否具有责令召回的权限，召回工作监督职责范围大小等，规定相对模糊。食品召回涉及生产运输销售多个环节，多个部门同时监管往往会职责不清，实际上也为地方职责部门推诿责任提供了“灰色空间”。加之多数大型民营企业往往是本地区的经济支柱、地方政府的税收大户，一定程度上促使地方政府加深对企业的偏袒与溺爱，甚至为追求经济利益产生官商勾结。金浩茶油事件中政府秘而不宣，监督部门的理由是“我们没有这个权限”。其中暴露出的食品召回监管问题已是不言而喻。

3.缺失有效的监管主体监管责任追究制度

《食品安全法》呈现了一大亮点，即加大了对第一责任人企业违法行为的处理力度，规定了10倍赔偿金制度，提高企业违反食品召回制度的成本，足以起到威慑经营者的作用。监管主体在食品召回中同样承担着不可推卸的监督职责。对监管机关和监管人员的责任追究不重视，处罚力度不够，以其他责任代替法律责任成为相关部门对食品安全监督不作为的因素之一。而目前我国食品召回监管主体责任追究的有效落实还存在着障碍。其一，《食品安全法》“法律责任”一章规定了政府监管不力的责任，责任形式仅涉及公务员的内部行政处分责任，对外部行政责任未作规定。其二，食品从田园到餐桌涉及多个环节，出现安全问题很难确定是哪个监管部门出现疏漏，没有明确的被告也不利于受害者维权。

三、对完善食品召回制度的几点思考

1.形成完善的食品召回法律制度体系

美国是最早建立食品召回制度的国家，其食品召回的法律依据主要是《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》（FDCA）和《消费者产品安全法》（CPSA），［2］将召回食品细分为多个方面，分别由专门的政府召回机关管理，分工专业，职、权、责明确。此外，对食品召回程序规定得翔实明确，一旦出现问题各机关便能迅速作出反应。而我国《食品安全法》虽然以法律形式规定了食品召回制度，但并未对其进行专章规定，宏观且缺乏可操作性。我国有必要借鉴美国做法，在现有《食品安全法》和《食品召回管理规定》的基础上，制定专门的食品召回法律，制定科学可操作性的处理程序和相关的配套实施细则，形成一套良好高效的工作机制，真正实现消费者利益。

2.明确监管部门分工，加强监管力度

一方面，《食品安全法》设立了“食品安全委员会”，旨在克服中国食品安全多部门分段监管难以协调的问题，弥补了我国长期欠缺食品安全监管最高协调者的空白。“此种变革力度，在我国以行政机构主导食品安全监管体制框架下，可谓是最大力度的机构变革”。［3］另一方面，监管部门的监管措施应根据食品召回方式的不同而有所不同。当企业主动召回时，监督部门的监管重点应是及时向公众公布召回结果。在责令召回的情况下，监管部门的召回重点还应包括对企业召回过程的控制。具体应包括及时向公众发布企业召回信息、评估和批准由企业提出的食品召回计划、评估食品召回进程、监督食品的无害化处理等内容。

3.形成有效监管主体监管责任追究制度

政府的职责在于维护公共利益。监管部门一方面应督促企业按照合法程序主动召回不安全食品或责令企业召回不安全食品；另一方面应及时公开抽检结果及相关的企业食品召回信息，保护公众的知情权，最大程度地减少不安全食品带给消费者的人身危害。这既是政府的权利，同时也是不可推卸的责任。形成有效的监管主体监管责任追究制度，需完善食品监管行政责任的法律体系，规范行政责任构成要素，同时加大对政府的惩罚力度，这符合“有权必有责”的法治理念。金浩茶油事件被曝光后，去年9月15日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部正式对外公布《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》。《通知》要求：对于包庇、纵容危害食品安全违法犯罪活动的腐败分子，以及在食品安全监管和查处危害食品安全违法犯罪活动中收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法、不履行法定职责的国家工作人员，要排除一切阻力和干扰，加大查处力度，依法从重处罚。可以看出政府对落实监管主体监管责任追究制度的决心。

4.建立食品企业诚信信息征集和披露体系

市场经济是信用经济，企业作为市场经济最重要的微观市场主体，加快企业诚信体系建设更应受到高度关注。建立食品企业诚信信息征集和披露体系既能克服企业与消费者之间存在的信息不对称，保障了消费者知情权的实现，也有利于完善食品召回制度的薄弱环节。借鉴发达国家的经验，食品企业诚信信息征集和披露体系的重点内容应当包括：规范企业诚信信息征集和披露的方式和内容，制定信用等级评定标准，建立企业诚信档案，实现部门之间企业诚信信息共享，逐渐建立全国统一的食品企业诚信信息平台及面向社会的食品企业诚信信息查询系统和诚信信息公示披露系统。［4］同时，政府相关部门及专门机构也应相互协调配合，及时提供必要的监督与指导。

5.完善食品责令召回方式的适用情形

2010年7月1日实施的 《中华人民共和国侵权责任法》“产品责任”一章中对缺陷产品召回制度作出规定（《中华人民共和国侵权责任法》第46条）：“产品投入流通后发现存在缺陷的，生产者、销售者应当及时采取警示、召回等补救措施。未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害的，应当承担侵权责任。”这为产品召回诉讼请求提供了法律依据，那是否意味着被侵权人可以根据此法条要求商家采取下架、召回等措施？被侵权人胜诉后，法院应当判决生产者履行召回责任时采取主动召回方式还是由政府责令召回？法律对此还未进一步规定。设想若企业采取主动召回方式，政府务必要严格监督企业主动召回进程；若采取责令召回方式，建议在食品责令召回情形中引入第四种情形①，即被侵权人食品召回胜诉后可依据法院判决书申请监管部门责令召回②。这种构想确保了食品召回诉求在实际操作中的连贯性，且使食品召回诉求具有公益诉求的特点，为消费者维权提供了良好平台。

注 释：

①根据《食品召回管理规定》，食品召回主要分为两种：一种是生产企业主动召回，另一种是责令召回。只要确认有以下三种情况之一，质检总局就应当责令食品生产者召回不安全食品。这三种情况是：食品生产者故意隐瞒食品安全危害，或者食品生产者应当主动召回而不采取召回行动的；由于食品生产者的过错造成食品安全危害扩大或再度发生的；国家监督抽查中发现食品生产者生产的食品存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的。

②事实上，在《侵权责任法》颁布前已有学者建议在责令召回情形中加入第四种情形即消费者发现问题后依法申请监管部门责令召回。详见王宗玉的 《论我国食品召回制度的改革与完善》，http：//www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=48857，2010年4月21日。

［1］何悦.对我国食品召回制度有关问题的立法建议［J］.河北法学，2008，（26）：91-95.

［2］刘法辉，陈红兵，高金燕.国内外食品召回制度的比较研究［J］.食品科学，2009，（30）：452-455.

［3］范海涛.食品召回制度即将修订.http：//www.daja.net.cn/html /news/newsShow.jsp?id=64，2010年1月5日.

D920

A

1671-2862（2011）01-0018-02

2010－11－10

付一津，女，河南许昌人，西南科技大学研究生法学院硕士生；石江水，男，法学硕士，西南科技大学法学院教师。