德国退出核能利用的法律框架

李 升

(中北大学人文社会科学学院,山西太原 030051)

德国退出核能利用的法律框架

李 升

(中北大学人文社会科学学院,山西太原 030051)

本文首先回顾了起源于上个世纪七十年代的全球反核运动,从而阐明了德国退出核能的历史渊源。进而简要介绍了核能在德国能源结构中的地位与核能利用的现状。通过分析德国政府与核电企业签署的《关于逐步退出核能利用的协议》以及2002年的《原子能法修订法》的相关条款,特别是结合了RWE公司转让发电量一案,理清了德国退出核能的立法脉络与框架。最后,文章还对德国退出核能利用的最新进展作出了述评。

核能;德国核电;原子能法

一、反核运动

核能投入民用始于上世纪五十年代中期。①如前苏联的Obninsk核电站(1954)与英国的Calder Hall核电站(1956)。核能发电曾一度被认为是安全、经济和环保的能源利用方式。然而,在上世纪七十年代的反核能运动中,核电利用受到了质疑。②参见:Bernard Leonard Cohen:The Nuclear Energy Option:An Alternative for the 90’s,Plenum Publishing Corporation,New York 1990。首先,核电厂的反应器内有大量的放射性物质,如果在事故中释放到外界环境,会对生态及民众造成伤害。其次,核能电厂会产生高低阶放射性废料,或者是使用过之核燃料,虽然所占体积不大,却具有极强烈的放射性,而且其半衰期长达数万年。甚至在几十万年后,这些核废料还能伤害人类和环境。1979年3月28日三英里岛核电站事故与1986年4月26日切尔诺贝利核泄漏事故更是印证了人们的担忧。在此之后,世界很多国家都停止了兴建核电站。在德国,1989以来未兴建任何经营性核反应堆。退出核能也成为了其既定的中长期政治目标。由此带来的突出问题是:虽然德国民众将来可不必担心有核电站事故及核废料放射性的威胁,但这却是以电力价格偏高、对进口能源依赖性较大等为代价的,从而有损于德国的经济竞争力。

二、德国核能利用的现状

2005年德国政府曾宣布,希望到2010年可再生能源发电比例达到12.5%。根据德国能源和水利协会统计,2009年底,德国可再生能源的发电量已占德国电力消耗的16%,超过了2005年预期,也超过了欧盟对其成员国要求的12%的标准。通过确立退出核能利用的目标,可以为德国今后的可再生能源开发、高效利用矿物质能源以及热动力耦合开发等开辟必要的生存环境,坚定投资人长期投资的信心。

尽管德国在可再生能源发电方面一直走在世界前列,核电在当今的德国依然发挥着举足轻重的作用。德国在1957年至2004年间先后兴建了110处用于科研与发电的核反应堆。1962年首次实现了核电并网。①Kahl,装机容量为16兆瓦,已于1985年11月25日关闭。目前,德国还有17座核电站处于运营状态,②预计今年会关闭其中的两座,分别为建于1972年的Neckarwestheim与1975年的Biblis A。总装机容量为 20,457兆瓦(MW),占德国用电量的22%和基础用电负荷的45%。③德国联邦经济部2007年的统计数据,见http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Energie/kernenergie.html。而这17座核电厂的所有权则分别为德国电力企业的四巨头 E.ON(6座)、Vattenfall(2座)、RWE(6座)和 EnBW(3座)所持有。

三、德国核能退出的立法背景

1959年生效的《和平利用核能与防止其危害法》(以下简称《原子能法》)是德国核能立法的主要渊源。④载于《联邦法律公报》1959年 I卷,第1565页。该法主要由一般性条款(第1、2条)、监督条款(第25至40条)以及管辖机构(第22条至24条)、法律责任(第25至40条)、罚金(第 41条至52条)和终结规定(第53条至第59条)六个部分组成。其核心价值是使《联邦基本法》第2条第2款、第14条第1款以及第20a条中规定的国家保障人民生命、身体和财产不受侵犯,以及在宪法秩序的范围内,对自然生活环境和动物予以保护的责任在核能利用领域得到具体的体现。但另一方面,国家在行使其保护职责的同时,也不能任意侵犯核电企业所享有的职业自由权(第12条)、财产权等基本权利。

从兼顾两种利益的角度出发,联邦政府子1998年开始与核电企业开展了谈判,并于2000年6月14日德国政府与核电企业签署了《关于逐步退出核能利用的协议》(以下简称《退出协议》):“联邦政府与供电企业达成谅解,同意对现有的核电站未来的使用予以限期。同时,在确保高度安全与遵守核能立法要求的前提下,政府保证核电站在剩余的时间内的运营与废料处理不受干扰。双方须尽力,使本协议内容得以持久地实施。联邦政府将以此协议为基础,修订《原子能法》。双方一致认为,此协议及其实施不导致双方之间的赔偿请求权。”关于具体运营期限,双方达成了以下一致:“核定每项核电设施从2000年1月1日起至其关停时的最大允许发电量。达到该核定发电量之日,该核电站的运营权亦终止。”⑤这期间已经有两个核电站从电网中脱离。分别是Stade与Obrigheim核电站。

2002年,《退出协议》被纳入《有序停止经营性发电中核能利用法》⑥载于《联邦法律公报》2002年 I卷,第26项。,同时也对《原子能法》进行了相应的修改。2005年经过政党轮替产生了新一届的大联合政府,但2000年的《退出协议》内容也并未被触动。在政府各党派间的《联合协议》中写到:“社会民主党、基督教民主联盟,以及基督教社会联盟对于核能的利用持不同意见。故而无法对2000年6月14日的《退出协议》及其所包含的程序,以及《原子能法》的修订做出变更。”

四、2002年《原子能法》修订与核能退出

2002年的《原子能法》修订是德国退出核能利用的主要法律依据。依据该法第1条第1款,《原子能法》的首要目标就是有序地停止经营性的利用核能发电,以及在完全退出核能利用之前保证核设施的正常运营。两项具体的退出措施规定在第7条以及附件3中,即“兴建禁止”与“限时关停”。

依据该法第7条第1款,建造、运营用于裂变、生产、储存核燃料的设施,或者显著改变该设施内容的,必须经政府许可。这里提到的核设施兴建审批义务仅对为科研目的而建的核设施有实际意义。因为第7条第1款紧接着明确规定到:对于经营性的利用核裂变发电设施以及储存核燃料的设施,将不再被许可建设,也就是所谓的“兴建禁止”。

依据第7条第1a款规定,经营性的利用核裂变发电的设施的运营权截止于为每个核电站分别核定的“剩余发电总量”达到之日。各个核电站的“剩余发电总量”被详细地罗列在《原子能法》的附件3列表的第2列当中。例如,建于1976年1月1日的、于1986年12月22日投入商业运营的Brokdorf核电站,被核定还有217.88太瓦时的剩余发电量,起算日期为2000年1月1日,依其当时的年度发电量计算,预计在2021年前关闭。当时核定的所有核电站的剩余发电总量为2.623,30太瓦时,这也意味着到2022年左右,最后一个发电站应该被关闭,平均每个核电站的运营寿命为32年。①参见:2002年7月10日的《联邦政府公告》。

为保证“限时关停”能够得到有效的实施,第7条第1a款对“剩余发电总量”的测量设备进行了详细的规定。测量设备须经政府许可并校准,否则不得使用。其精准性与数据采集的可靠性必须在使用过程中得到保障。测量设备须每年由专业机构检测,每月的发电量须由审计人员检查并出具证明。该数据依据第1c款第1项,须在下一月报告给主管核电站关停的联邦环境、自然保护与核反应堆安全部(以下简称联邦环境部)。

五、RWE申请转让发电量案②原告也包括Vattenfall公司,在此暂作省略。

作为“限时关停”的例外情形,依据第7条第1b款规定,17个核电站间可以转让部分或全部的“剩余发电总量”,前提是受让方投入商业经营的时间须迟于转让方(即旧转新的原则)。此外,联邦环境部经与联邦总理府、联邦经济技术部协商同意后也可批准转让。“转让发电量”对于核电企业而言意义重大。本来行将关闭的核电站的运营期限很可能因此而得到延长。

RWE电力公司拥有的 Mülheim-Kärlich核电站于1986年投入运营,但是由于建筑审批手续不完备,于1988年便被主管机关停止了运营。联邦最高行政法院后来也裁定该核电站不得再投入使用。③案件索引:BVerwG 11 C 11-13.96。基于该核电站短暂的运营历史,在2002年核电企业与联邦政府的谈判中,RWE公司为Mülheim-Kärlich核电站争取了一项特殊待遇,并规定在《原子能法》第7条第1d款中,即政府为该核电站核定107太瓦时(TWh)的“剩余发电总量”,但鉴于该核电站已经关闭,允许 RWE公司将该107太瓦时的发电量转让给其它核电站。在《原子能法》附件3的脚注里,特别指定了允许受让该发电量的六家核电站。他们的预计运营期限都超过2015年的,符合旧转新的原则。④即Emsland,Neckarwestheim 2,Isar 2,Brokdorf,Gundremmingen B和C。此外,如需转让给Biblis B核电站,则转让发电量不得超过21,45太瓦时 。但是,RWE电力公司却于2006年提出申请将Mülheim-Kärlich的30太瓦时的发电量转让给运营期限截止于2010年的Biblis A核电站。RWE的目的是使Biblis A核电站的运营期限最长能够延长至2013年。由于不符合《原子能法》第7条第1d款的规定,这一申请于2007年3月被当时的联邦环境部临时否决,后于2007年5月最终被拒绝。联邦政府坚持Mülheim-Kärlich核电站的发电量应该转让给更新的、安全设施更完备的Emsland核电站。

2007年4月RWE公司针对联邦环境部的行政决定向黑森州高等行政法院提起不作为之诉。有意思的是,该案争论的焦点与德国的核能政策关系甚微,更多的争议却集中在了《原子能法》第7条第1d款的原文歧义。如前所述,第7条第1d款中写到:允许接受 Mülheim-Kärlich核电站发电量的核电站名单被明确地列举于附件3中。事实上,附件3中只是在其脚注内作出了该列举。故而RWE公司声称,有资格受让电量的核电站应该是附件3的正文中所列举的所有17个核电站。由于该抗辩理由显然不足以导致对第7条第1d款立法目的的重新理解,故而于2008年2月被黑森州高等行政法院驳回。①案件索引:Hessischer Verwaltungsgerichtshof Kassel,Urteil vom 27.02.2008[Aktenzeichen:6 C 883/07.T]。RWE公司不服原判,向联邦行政法院提起上诉,于2009年3月26日被终审驳回。②案件索引:BVerwG 7 C 8.08。

RWE公司未能通过诉讼实现Biblis A核电站运营期限延长的目的。进而寄希望于2009年的政府更迭后,新政府能够为德国的核电经营者提供最后的生机。

六、德国退出核电的最新政策变化

2009年新的联合政府组成后,《退出协议》在通过十年后重新面临重大调整。在新的《联合协议》中写到:“在可再生能源能够令人信赖地取代核能之前,核电作为过渡性的技术将存在。否则我们无法实现气候保护目标、也无法保证电力价格水平的适度,对外国的能源依赖程度也无法减轻。因此,我们计划,在严格遵守德国与国际的安全标准的前提下,延长核电站的运营期限。《原子能法》中关于禁止兴建核电站的条款的效力不因此改变。政府将尽快出台延长核电站运营期限的具体条件。主要涉及到核电站的运营期限、安全程度、补偿金额与时间、对可再生能源研究的应用性等。”③联邦环境、自然保护与核反应堆安全部与德国辐射防护局于2010年6月发布的题为Nuclear Regulatory Issues and Main Developments in Germany的报告,第11页。http://www.bfs.de/de/kerntechnik/papiere/Germany_Nuclear_Regulatory_Issues.pdf.

由此可见,德国核电退出计划被拖延已成定局,只是具体的延长时间尚未确定。2010年3月26日联邦政府对核电站平均延长寿命进行了第一次审议。延长时间的建议从8年到32年不等。巴登-符腾堡州银行的一项研究表明,如果核电站的平均寿命能够延长25年,E.ON,RWE和EnBW三家电力公司将预计额外收入2000亿欧元。当然,核电企业们也已经纷纷表示,将从这些额外收入中拿出可观的比例来支持可再生能源的研发。

七、结论

鉴于核废料的处理等不可回避的难题,核能利用在德国已经被定性为传统能源向可再生能源过渡的手段。故而,停止使用核能在德国已经成为了一个绝对的、不容动摇的目标。然而,实现这一目标的过程可以是一个相对的概念。这其中夹杂了经济、技术、政治与社会等多种变量。德国在这方面奠定了良好的法律与政治互动的框架。国家在宪法秩序的范围内,制定能源政策,以法律的形式保障其实施。这种立法先行的模式体现了对法治理念的真正信仰和贯彻,维护了法律的尊严。相反,缺乏法律强有力保障的情况下,退出核能利用的进程中一旦发生意外事件,原有既得利益的享有者就会展开新的政策游说,引起退出核电的倒退。当然,如果法律不能适应各方的利益与国家经济形势变化,国家可以对能源政策做出及时的调整,从而确保绝对目标与相对过程之间有秩序的磨合。但是,该政策的实施仍然是以对《原子能法》的再次修订为前提条件的。

(责任编辑:李潇雨)

The Nuclear Withdrawal in Germany and Its Legal Framework

LI Sheng
(School of Humanities and Social Sciences,North University of China,Taiyuan 030051,China)

This paper begins with the Anti-Nuclear Movement in the 1970s,in which the nuclear withdrawal in Germany finds its historical origin.This is followed by a brief introduction to the present role of nuclear power in the energy mix in Germany.By means of the Analysis of the Agreement on the Gradual Nuclear Withdrawal between the German government and the nuclear power industry,and of the amendment of Nuclear Power Law of 2002,especially in view of the case about electricity volume transfer of RWE,it should get clear what kind of legal concept Germany pursues,to realize its goal of Nuclear Withdrawal.Finally the current progress of the Nuclear Withdrawal in Germany is reviewed.

withdraw;nuclear power in germany;nuclear power law

D920.4

A

1008-2603(2011)01-0046-04

2011-01-03

李升,男,中北大学人文社会科学学院讲师,德国拜罗伊特大学法学博士。