农村经济产业化模式下土地流转法律规制研究

那艳华

(东北农业大学,哈尔滨 150030)

农村经济产业化模式下土地流转法律规制研究

那艳华

(东北农业大学,哈尔滨 150030)

自从实行家庭联产承包责任制以来,农民生产积极性的提高已经极大地促进了农村生产力的发展,农村土地流转成为农村村民间进行交易的一种常态,成为一种经济形式,《农村土地承包法》、《物权法》等法律的实施,为调整农村土地流转关系提供了充分的法律依据。但是随着农民专业合作社的实施和发展,我国农业生产产业化进程的加快,农业市场化、国际化进程的深入,农村土地流转必将出现新的问题和态势,原有的法律调整机制在新的经济背景下将面临新的问题和挑战。在农村经济规模化、产业化发展的背景下,现有农村土地权利属性的确定、土地权属确定方式、现有农村土地不能设定抵押、本村土地如果承包给村集体经济组织以外的主体要经过村民的民主议定程序、土地入股后农民权益的保护等相关内容都需要与农村经济的产业化模式相协调。

农村经济产业化;土地流转;法律规制

随着城市化进程的加快,进城务工人员的增加,越来越多的村民将自己的土地流转,在农村,土地承包经营权的流转已经成为一种常态。农民对自己生产和生活方式的选择使农村经济发展现状正出现一种土地集约化经营的态势,特别是农民专业合作社的发展,给农村土地的集中连片经营提供了新的契机,在这种形势下,农村土地流转成为一种常态,但是现有的法律制度规制面对新的形势对土地流转的调整并非很有力度。因此,在农村经济规模化、科学化、产业化的发展模式下,有必要对农村土地流转的法律调整规制问题进行深入的探讨和研究。

一、目前法律制度的缺陷及问题之所在

在农村经济产业化模式下,许多土地流转方式和趋势已经突破了现有法律的调整框架,并且随着我国农村土地的集约经营及农民专业合作社的构建,现有调整农村土地流转的法律及制度由于缺少明晰的规定,造成了实践中讼争的增多和司法资源的浪费。

1.土地流转方式的法律限制,将成为制约农村经济产业化发展的瓶颈。目前我国法律规定的农村土地流转方式限于转包、出租、互换、转让等方式,《中华人民共和国农村土地承包法》第 16条规定,承包方享有下列权利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;(二)承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;(三)法律、行政法规规定的其他权利。第 32条规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。法律对农村土地承包经营权流转方式的限制,其目的是为了保证农村居民的基本生活,防止随着社会经济的发展和人口劳动力流动的频繁出现失地农民的现象,从而保持农村社会经济和全社会的稳定。立法层面的这一考虑不能说不具有现实意义,但是此种立法理念,在某种意义上限制了农村村民的融资来源,使其融资渠道单一化,停留在原始经济的邻里互助方式,而不是现代经济的拆借。在这种情形下,农村经济不可能存在跨越式的发展。而这种流转方式的限制,在土地规模化经营的情况下,其制约经济发展的弱势便一目了然。试想一下,在一家一户的经营模式下,农村居民手头紧的时候可以找到邻里去借,此时需要的是小数目的货币,而当土地集中经营后,运营成本会大幅度提高,此时依靠邻里筹借是无法完成社会化大生产方式的农村生产经营的。农村融资渠道便成为制约经济发展的瓶颈。

2.本集体经济组织成员权资格对承包权利的限制成为制约农村经济产业化发展的又一因素。《中华人民共和国农村土地承包法》第 5条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第 44条规定:“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的,适用本章规定。”第 47条规定:“以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。”第 48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡 (镇)人民政府批准。”由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的,应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后,再签订承包合同。

从以上的法律规定可以看出,目前我国农村耕地的承包限于本村具有村集体经济组织成员资格的村民,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地可以通过招投标的方式,经过民主议定程序发包给本村集体经济组织以外的人员。法律规定的本意在于满足村集体经济组织成员的基本生活保障,保护村集体经济组织成员的基本生活和农村经济的稳定。但这种法律的限制在土地集中经营的情况下,显然是不适宜的,土地的集中连片经营不可能仅仅限于本村集体经济组织的范围内,在超出本村集体经济组织范围的情况下,必然涉及基本农田在不同村集体之间的流转问题,而我国目前的法律对土地在不同的村集体经济组织之间的流转并没有设计出一套科学完整的调整机制。

3.农村经济产业化经营后,新增人口的承包经营权问题的解决难度将进一步加大。农村土地承包经营具有一定的期限性和稳定性。《中华人民共和国农村土地承包法》规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第 27条:“承包期内,发包方不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡 (镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”第 28条:“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的。”

从以上的法律规定可以看出,以家庭承包为主的农村土地经营方式,在具有稳定农村经济、促进农民恒久的生产经营理念的同时,新增人口的土地承包经营权问题已经成为目前农村经济发展中必须予以解决的问题,这一问题在农村经济产业化以后将进一步加大。目前国家对农村人口变动后土地如何变动问题的政策是:“增人不增地,减人不减地”,以稳定家庭承包制度。关键的问题是随着农村惠农政策的实施,各地根本就没有机动地、开垦方式增加的土地,承包方依法、自愿交回的土地,用以发包给新增人口。而由于各种原因无地农民的增多正是许多农民上访的原因,在土地以家庭为单位进行小规模经营下无法解决问题,在产业化经营后将更加无法调整,这是农村经济产业化经营后亟待解决的又一问题。

二、解决问题的相应措施

在产业化经营模式下,以家庭为生产经营单位的生产模式将发生彻底的改变,为防止发生在经营过程中出现侵犯农民利益的现象,首先要明确的就是农村居民对土地承包经营权的法定权利,在这一框架下构建合理的流转制度体系,即明确权属,健全流转调控体系。

1.确定集体经济组织成员资格,以成员为单位进行土地承包。在确定集中经营前村集体经济组织应对本村具有村集体经济组织成员资格的人重新确认,并按法律规定对每一成员名下的土地数额进行确认。笔者认为在农村经济产业化的模式下,土地承包经营不宜在以家庭为单位,而我国现有的土地承包制度是以家庭为单位进行的,所确定的原则是:只要一个家庭存在,则其承包地就不予以调整 (在承包期限内),只有一个家庭的成员全部死亡或整体搬迁进城镇落户,才收回其承包地。这种以家庭为单位的经营承包方式与集中经营下土地折股、按股分红的管理体系在某些层面是不相协调的,折股只能是以每个成员名下的地或成员为单位,而不可能以家庭为单位。

2.村里预留适当机动地以解决新增人口的土地问题。目前很多农村的新增人口和毕业返乡的大学生没有土地可分,有的直接被变为非农业户口,在不享有城市居民任何生活保障待遇的情况下就直接变为非农业户口,这是对农村村民社员权利的剥夺,是对其基本生活权利的剥夺,是不人道的也是违反法律的。而产业化模式下土地的流转要首先以村民有地可流为前提,否则皮之不存,毛将焉附?所以要想使农村经济产业化得到长足的发展,农民生活水平得到切实的提高,农村新增人口的土地问题必须予以解决。其制度构想:一是村里按百分比留出适当的机动地,该机动地也折成股份集中经营,其收入用于村民公共福利,同时可作为新增人口的微调土地,村里有新增人口可按土地分配原则分给新增人口。二是村里死亡人口的土地要及时收回。关于死亡人口的承包地问题,目前我国的原则是其家庭成员在承包期限内可以继续承包,这一原则的益处是保证了家庭承包的稳定性,但产生的问题是有的家庭经营了超出其成员人数的土地,有的家庭经营的土地少于其成员人数的应占有份额,造成分配的不公平,而这也是造成农村新增人口无地的原因之一,因此在产业化模式下,为保证村集体经济组织成员的基本生存权利,村里死亡人口的土地应及时收回,作为村里的机动地,用于村里的公共福利和新增人口的土地备份。即死亡人口的土地承包经营权不可继承,当年的股份红利及由该承包经营权产生其他财产利益可以继承。当然,这要细化一下耕地、林地、草地的不同情形,根据实际情况做出具体规定。

3.确立土地在不同村集体经济组织成员之间流转的合理体系。我国土地承包制度的产生有其自己的历史背景,在当时的情况下,农民分得土地进行耕种,不存在流转的问题。随着社会经济的发展和生活方式的改变,谋生手段的增加,目前很多村民把自己的土地承包出去,然后自己出卖劳动力以获取更多的经济收入,最初土地限于本村成员之间的流转,现在一些村屯已经出现跨村出租、转让的现象,这一现象在产业化经营后可能更加普遍,因为村民既可以选择把自己的土地交给本村的经营实体经营,也可以选择其他地方的经营实体,这取决于选择后自己的获利情况。在这种情况下,土地在不同村集体成员或村集体成员与他村的经济组织之间流转便成为一种常态,而我国目前并没有对这一问题的系统制度设计,或者说当前的法律规定还存在一定程度的限制,因此必须制定土地在不同村集体之间流转的合理体系。

4.以法律明文的方式确定土地流转合同的效力,以保证产业化模式下经营的稳定性和诉争的减少。土地承包经营权流转的核心环节是土地流转合同的签订,这一问题是农村经济产业化模式下构建土地科学合理流转体系的关键所在。

在现实的社会生活中,村民之间签订土地承包经营权转让合同时,通常的情形是合同双方找个彼此都熟悉、信任的中间人,立一契约,钱款当下交清,就达成了土地承包经营权的转让,双方之间因为基于村邻关系的彼此信任,并不到村委会进行过账。但是通常情况下,土地承包经营权转让合同的时限比较长,一般是到国家再一次调整土地承包年限时止,这样在合同执行的过程中难免会发生违约的情形,特别是遇到地价上涨,收益增加时尤为如此。就会出现转让方以土地承包经营权的转让合同没有经过村委会的同意、没有到村委会过账为由主张合同无效而提起诉讼。这样的法律规定不仅不利于目前农村土地承包转让合同效力的确定,在产业化模式下,可能会出现更深层次的问题,法律应明确规定土地承包经营权人与受让人签订的土地承包经营权的转让合同应从签订之日起具有法定效力,从合同签订之日起不仅成立债权亦成立物权。

5.与《物权法》的规定相衔接,构建完备的土地登记备案制度。《物权法》第 6条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。”第 9条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。”在产业化模式下,为保障村集体经济组织成员的合法权益不被侵犯,土地流转期限的长期性等问题,应完善土地登记备案制度,特别是流转备案制度,以保证权利的实现。

[1]高魏.浅论农地经营权流转的市场化[C]∥新世纪土地问题研究.2002.

[2]赵志毅.农村土地承包经营权几个问题的探讨[C]∥社会主义新农村建设高层论坛专辑.2006.

[3]任丽君.构筑土地流转制度的稳健平台[J].调研世界,2002,(12).

[4]楼惠新,张建新.论经济发达地区农村土地流转问题[J].农业现代化研究,2002,(3).

[5]刘汉成,夏亚华,梅福林.现阶段我国农村土地流转状况的实证分析与政策建议[J].商业研究,2006,(20).

On Regulations of Land Circulation in Market System of Rural Economy

NA Yan-hua

Peasant enthusiasm for production has promoted development of rural area productivity since reform in county,land trading has been a constant state among the people in rural area land.“Rural land contracts law ”“own ship law”provides the sufficient basis to land circulation.But along with the farmer specialized cooperative society’s implementation and the development,our country agricultural production in dustrialization process’squickening,theagriculturalmarketability,internationalization advancement’s thorough,the countryside land circulation will certainly to have the new problem and the situation,the original legal adjustment mechanism will face the new question and the challenge under the new economic background.In the rural economy formalization,under the industrial production development’s background,some question such as the existing countryside land right,the land ownership countryside land cannot establish the mortgage to be study,to coincide with rural economy in market system.

Rural Economy inMarket System;Land circulation;Regulation of law

DF452

A

1008-7966(2011)03-0064-03

2011-03-03

黑龙江省教育厅 2010年度人文社会科学项目 (11554060)

那艳华 (1972-),女,黑龙江哈尔滨人,讲师,法学硕士,从事民商法学研究。

[责任编辑:刘 庆 ]